基于市场机制的环境政策浅析

摘 要：随着气候问题日益突出和减排形势的持续严峻，利用市场机制解决环境问题成为共识。本文从制度差异、政策优势和存在问题以及对经济的影响等几方面对碳交易、环境税和碳税三种市场化工具进行了对比浅析，提出推进我国生态文明建设、解决环境问题需多策并举，打好政策组合拳。

关键词：碳交易 环境税 碳税 环境政策 市场机制

改革开放以来，我国经济发展迅猛，但环境污染、生态退化、气候变化等一系列环境问题日益凸显，制约了经济的可持续发展并危害人民群众的生命健康。2012年党的十八大报告将推进生态文明建设独立成篇集中论述，首次提出“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，“生态文明”由此提升到更高的战略层面。近年来，从修订《环境保护法》到印发《生态文明体制改革总体方案》，从出台《生态文明建设目标评价考核办法》到开展中央环保督察、落实生态环保“党政同责”，生态文明建设已逐渐步入制度化、法治化轨道。

2015年9月，中美两国元首联合签署《中美气候变化联合声明》，计划2030年左右我国化石能源消费的二氧化碳排放达到峰值，非化石能源在一次能源消费中的比例提升到20%左右。2016年11月，国务院印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，提出到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%。2017年1月，国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案》，提出到2020年全国万元国内生产总值能耗比2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。这一系列举措标志着中国在治理环境污染和应对气候变化方面所迈出的坚定步伐，传递出中国经济转型更加注重生态文明建设的重要信号。

在环境治理初期，我国通常采用的是行政手段。虽然传统的行政手段（如淘汰落后产能、拉闸限电、行政问责、行政处罚等）具有便于集中管理、执行力强等诸多优势，但存在执法成本过高、灵活性不足等局限，市场经济活动主体常因被动接受管制而缺乏内在减排动力，难以从根本上有效解决高污染、高排放问题。现阶段，利用市场机制解決环境问题已逐渐成为各国共识，例如排污权交易、能源合同管理、碳排放权交易、环境税环境税是20世纪末国际税收学界新兴起的概念，至今全球尚无统一定义。学界普遍认为环境税有广义和狭义之说：广义的环境税是指一切以保护环境为目的而征收的税或者采取的税收措施；狭义的环境税指单一的污染税，即以向环境排放污染物的单位和个人的污染行为作为征税对象的独立税种。、绿证交易等，都是通过经济利益和社会效益这两个杠杆，调动企业和社会相关群体的积极性，从而降低减排成本，增强企业绿色竞争力，最终达到改善生态环境、促进经济可持续发展的目的。面对世界经济的挑战，中国要走出一条绿色发展的道路，就要制定合适的政策，采用恰当的手段，处理好环境保护与经济发展的关系。2013年启动的碳排放权交易（下文简称“碳交易”）和2016年通过的《中华人民共和国环境保护税法》（下文简称“环境税”）备受瞩目，同为基于市场机制的环境政策工具，碳税的征收与否在我国一直备受争议。本文将从制度差异、政策优势和存在问题以及对经济的影响几方面对上述三者进行对比浅析。

一、碳交易、环境税和碳税的制度差异

（一）设立背景和意义不同

中国作为新兴经济体的典型代表和全球最大的二氧化碳排放国，在国际减排承诺和国内资源环境双重压力之下，国务院于2011年底提出了“探索建立碳排放交易市场”的要求。碳排放权交易是发挥市场机制作用以较低成本完成节能减碳目标的重大体制创新，是落实党的十八届三中全会关于“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”的具体举措。2013年6月至2014年6月，“两省五市”（北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市）碳交易试点陆续启动。在试点先行先试的基础上，全国碳市场计划于2017年年底启动。七试点横跨中国东、中、西部地区，在经济结构、能源结构、产业结构等方面具有较大差异和较强的代表性。经过3年多的运行，七试点控排工作初见成效，不仅提高了全社会控制碳排放的意识，实现了在政策法规以及重大制度方面的探索，更为全国碳市场的建设积累经验、创造条件。

环境税作为协调我国经济发展与环境保护关系的重要制度，体现了用税收手段来促进环境保护、实现可持续发展的新思维。2016年12月25日，全国人大常委会通过《环境保护税法》，定于2018年1月1日起在全国范围内开征。此次出台的环境税是基于实施了30多年的排污费制度，依据“税负平移”的原则以“税”代“费”，充分发挥税收激励作用，为生态文明建设提供了重要的法律保障。“费”改“税”有利于解决排污费制度存在的执法刚性不足、行政干预等问题，有利于提高纳税人环保意识和遵从度，强化企业治污减排的责任。（表1）

碳税是指以化石燃料中的碳含量或者燃烧化石燃料所产生的二氧化碳排放量为计税依据所征收的税，旨在控制二氧化碳排放，政策目的与碳交易异曲同工。我国从2006年开始就围绕碳税开征问题进行了大量的研究，但一直争论未果。是否征收碳税，不仅涉及到与国内现行碳交易制度统筹的问题，也涉及到国际气候谈判和对外贸影响等复杂问题，需审时度势，慎重考虑。

（二）理论依据和实现机制不同

从经济学角度来讲，解决环境问题的一个重要思路是将外部性内部化，体现出造成环境问题的成本。将外部性内部化有两种理论支撑——科斯定理和庇古税，前者是明晰排放的权益，后者是向排放者收税。

具体来说，碳交易遵循的是科斯定理，即在产权清晰的条件下将外部性问题内部化。碳交易是一种特殊的资源环境产权交易制度，通过设定一定范围内二氧化碳的排放总量，凸显其环境资源稀缺性，使碳排放权具有商品价值和交易的可能。环境税和碳税则采用的是庇古手段，即政府根据排放所造成的危害程度对排放者征税，用税收来弥补排放者生产的私人成本和社会成本之间的差距，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段，体现了“污染者付费”的原则。通过征税，既可以控制污染物或二氧化碳的排放，同时又可以增加财政收入，产生“双重红利”。endprint

虽然上述三者都是市场化的环境治理手段，但实现机制有所差别。碳交易制度基于数量原则，管理当局设定控排总量目标后将碳排放权以配额形式发放给控排企业，由于不同企业二氧化碳的减排成本各异，减排成本相对较低的企业可以出售富余配额赚取利润，而减排成本相对较高的企业则需要购买配额以降低达标成本，最终实现整体减排成本最小化。碳税和环境税则基于价格原则，强调充分发挥政府调控的作用。理论上征收的税额应该等于企业排放污染物或二氧化碳的外部成本，对社会造成的成本越大则收取的税额越高，通过提高排放成本倒逼企业减排治污。同为减碳工具，碳交易是政府首先确定温室气体排放总量，再由市场机制决定温室气体排放权的价格；而碳税是由政府首先决定温室气体排放权的价格，再由市场机制决定温室气体排放总量。

二、碳交易、环境税和碳税的政策优势与存在问题

（一）政策优势

碳交易的最大优势就是具有明确的温室气体总量控制目标，提高了减排效果的确定性。其次，碳交易能以更低成本实现减排目标。由于碳交易在运转过程中可以形成市场化的碳价格，这样企业就可以根据实际情况选择进行技术革新、提高能效或是购买配额。此外，由碳交易衍生出的碳金融产品可吸引大量资本进入应对气候变化行业。同时，碳交易制度逆经济周期性可以起到自动稳定器的作用：经济萧条时期碳排放少，市场上的二氧化碳需求减少，价格下降，需要购买碳排放量的企业经济负担随之减轻；反之，在经济高涨时期，排放量增加、碳价上涨会对企业碳排放产生抑制效应。

环境税的政策优势主要体现在以下两个方面。首先，相比碳交易存在控排企业纳入门槛，环境税的覆盖范围更加广泛，税收的公平性原则可以遏制权力寻租的可能，营造良好的竞争环境和社会氛围；其次，环境税的征收可以间接增加地方环保投入。由于污染治理责任主要由各地政府承担，为调动地方积极性，环境保护“费改税”后，由地方税务部门征收，全部税收归地方所有，同时鼓励地方上调收取标准。由此可见，各地可用于治污的资金与硬件投入将会大幅增加。

开征碳税的好处在于可以加大政府对二氧化碳减排的调控力度，同时有助于我国绿色税制的完善与优化。碳税通过市场把保护和管理环境的责任从政府转移给环境责任当事人，从而使环境管理模式更加灵活。同时，碳税作为一个独立税种或是环境税的一个税目，配合其他环境税的开征，可以弥补环境税的缺位，加大税制的绿化程度。与碳交易相比，碳税覆盖范围更加广泛，实施和操作成本低，透明度高，相对有效和公正。

（二）存在问题

尽管碳交易在试点阶段经运行基本平稳且取得一定的成绩，但中国的碳市场发展仍然面临一些体制、机制、监管和激励方面的障碍，例如政府过多干预、信息透明度差、市场流动性不足、交易价格波动大、存在诸多市场风险、区域差异性较大、地方人才储备不足等等，尤其是国家层面的法律尚未出台，顶层设计悬而未决。由于碳交易的实施需要配以完善的分配、管理和监测等制度，行政成本较高且具有一定复杂性，因此采取了“抓大放小”的原则，设定了较高的纳入门槛全国碳市场纳入门槛为2013年至2015年中任意一年综合能源消费总量达到1万吨标准煤以上（含）。Invalid_string。此外，由于煤和石油作为碳排放的主要来源，其价格尚由政府调控，无法真实反映出资源成本，环境成本更是难以核算，为生成合理的碳价形成机制带来困难。

从易于操作的角度出发，目前我国已立法的环境税仅是一个窄口径的、独立的税种，仅仅是对排污费的平移。对环境税而言，最大的问题在于很难确定最合理的税率，因为税率太低不会带来实质性减排，税率太高会对整个实体经济造成影响。另外，由于地方具有一定的政策灵活性，经济落后地区有可能设置较低税率，从而导致高污染企业集中。其次，在征收环境税时，如果商品的需求弹性小，那么企业会通过提高价格将税负向后转嫁给商品的消费者，会背离“污染者付费”的原则，使得控排的初衷大打折扣。

碳税的劣势在于对二氧化碳减排量的不确定性以及碳税与其他税种的关系尚未理清。碳税通过改变相对价格体系，为减排提供经济诱因，但它对减排效果是不确定的。此外，碳税与现行的消费税、资源税、燃油税等稅种的部分功能交叉。例如，近年来我国出于环保目的不断调高成品油的消费税，这种为了减少二氧化碳排放而征收的成品油消费税，本质与碳税相同。未来中国的消费税的调整重点是向“三高”（高能耗、高污染、高档次）扩展，更多高能耗产品被征收消费税是不可避免。因此，如果单独设立碳税或环境税中增设碳税，将出现重复征税的问题，无疑将加重企业负担，加大税改阻力。建立碳税制度的一个基本前提，是对我国现行的税制结构进行优化调整，避免出现功能重叠和重复征税现象。

三、碳交易、环境税和碳税对我国经济的影响

实施碳交易可以有效遏制高耗能产业的发展、促进新能源和可再生能源的开发和利用，可以有效降低碳强度和能源强度，促进我国低碳经济发展和产业结构升级。同时，实施碳交易可以紧密地连接金融资本与基于绿色技术的实体经济，通过金融资本的力量引导实体经济的发展，将虚拟经济与实体经济有机结合，符合未来世界经济的发展方向。对企业而言，在碳交易制度初期，为减轻政策落地阻力，碳配额通常为免费分配，所以不会给控排企业带来成本负担。虽然实施过程中有可能会对大、中型实体企业的生产带来一定程度的影响，但同时也会给这些企业带来新的发展契机，在绿色低碳发展的道路上挑战和机遇并存。

开征环境税有利于调整经济结构、转变增长方式，加快推进我国节能减排工作。开征环境税后，环保部门将拥有更多的资金解决环境问题，提高环保产业在国家整体产业结构中的比重。从企业角度来看，由于环保税基本上是对排污费的平移，征收对象、范围、税额标准、计税依据都没有大的调整，因此对于依法治污和规范征收排污费的企业影响不大，对于污染物排放较多的企业有一定影响，对于污染物排放浓度低于标准的企业则会享受到税收减免的优惠政策。尽管环保税开征后可能会导致全社会总产出下降，但会促进社会总投资增加，总体变动幅度较小。endprint

开征碳税可以抑制化石能源消耗、抑制高耗能高排放产业的增长，会对经济产生双重影响：一方面由于能源价格上涨会降低了私人投资的积极性，从而抑制经济增长；另一方面由于税收会增加政府收入、扩大政府投资规模，从而带动经济增长。从短期来看，碳税会影响相关产品的价格，抑制消费需求，从而抑制经济增长，但从中长期来看，碳税将有利于探索和利用可再生能源，研究和使用碳回收技术等节能减排技术，降低环境治理成本，从而利于经济健康发展。

四、碳交易、环境税和碳税的发展趋势

随着政策法规和市场交易体系的不断完善，我国碳交易市场已由“试点先行”向“全面建设”推进，作为2017年深化经济体制改革重点工作之一，全国统一碳排放权交易市场启动在即，各项准备工作已进入最后冲刺阶段。未来中国或将成为全球最大的碳交易市场，有助于驱动我国投资决策和消费习惯的绿色转型。从全球角度和长远发展来看，碳金融已成为各国抢占低碳经济制高点的关键，这一领域的竞争已相继在各金融机构展开。预计未来5—10年，中国环境改革与金融改革相结合将会产生更多的产业和投资机会，碳金融将伴随中国碳市场蓬勃发展。

环境税的开征也已进入倒计时，环保和税务两个部门如何配合征收将成为落实这部法律的关键。由于环境税的征税对象存在排污量核定的技术性和复杂性，单由税务部门很难完成，两部门之间如何做好数据审核和信息共享，一系列协调措施亟待制定。此外，在我国环境问题日趋严峻的情况下，需要环境税更好地发挥促进减排降污的作用，在费改税实现平稳过度后，应适当提高税率并适时扩大征税范围，税目的设置应在可操作基础上与规划的污染减排指标挂钩，尽可能的涵盖更多的影响环境、威胁生态平衡的因素，使环境税更好的服务于生态文明建设。

目前，我国在运用市场机制促进温室气体减排问题上，已经选择了碳交易制度，考虑到国民经济的实际承受能力，我国引入碳税的时机尚未成熟。碳税是以能源产品的市场价格为基础的减排政策，所以实施碳税的前提是完善我国能源价格的形成机制。随着我国市场化改革的逐步深化，在能源价格逐步放开后，需根据我国应对气候变化的需要和国际气候谈判的形势，统筹考虑我国碳交易的进程以及相关税收政策后，再择机开征碳税，同时应做到与主体税种减税相配合，避免增加宏观税负。

五、小结

碳交易、环境税和碳税，看似是三种不同的环境政策，但在环境治理过程中具有一定的协同效应。由于化石燃料及其加工品，在燃烧过程中会排放大量的二氧化碳，会产生各种废气、废液及废渣，形成大气污染、水污染和固体废物。三者在政策实施过程中，均能显著降低我国对化石能源的消耗，助推能源转型升级，从源头上减少二氧化碳排放、抑制环境污染。同为减碳工具，建议碳税与碳交易制度并行，即对于未纳入碳交易体系的温室气体排放部门和个人，可以利用碳税控制其温室气体排放，从而调动全社会的减排积极性。

我国环境问题由来已久，具有严峻性和复杂性，构建“两型社会”需多策并举。中国面临着经济发展和环境保护的双重任务，通过制度推动节能减排、实现社会经济低碳发展具有重要现实意义。党的十八届三中全会确立了市场机制在我国经济中的决定性地位，在环境治理问题上，我们同样应该秉承市场机制的决定性地位，配置以科學的环境监测和行政手段，通过市场化机制加强环境要素资源的合理配置，通过金融激励促进环境保护，有效引导绿色价值投资导向，从而实现经济社会的良性循环和绿色可持续发展。对各级政府来说，应紧紧围绕“十三五”减排目标，打好碳交易、碳税和环境税等环境经济政策“组合拳”，最终实现生态环境保护和经济发展的和谐共赢。

参考文献：

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〔该研究受以下课题项目资助：1、清洁发展机制基金赠款项目“全国碳市场建设若干关键问题及其政策建议”；2、国家电网公司科技项目“电网企业碳资产管理关键技术研究”。〕

（孙峥，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。）endprint