政府间职业教育事权和支出责任划分的思路与建议

■/张 绘

政府间职业教育事权和支出责任划分的思路与建议

■/张 绘

我国在由大国迈向强国的经济发展进程中，对构建现代职业教育体系提出了新的要求，今后完善我国职业教育事权与支出责任的主要思路：一是明晰事权，构建新的政府、市场和社会之间的关系；二是中央与地方明确分工，形成合力；三是推动管理机构和管理体制改革，以更好履行事权；四是调整政府间事权和支出责任，上收中央宏观管理事权。通过实现事权法定化，统筹协调建立现代职业教育体系，逐步形成事权和支出责任，相适应的保障机制，创新机制推动区域基础教学设施共建共享，创新管理体制以更好发挥各方积极性。

事权 支出责任 现代职业教育体系 政府间财政关系

职业教育事权和支出责任的合理划分关系到我国现代职业教育体系的建设和完善，当前我国职业教育存在政府与市场之间的职责划分不清，政府间事权划分和支出责任不明等问题。在我国教育领域，职业教育有其重要性也有一定特殊性，因此科学划分职业教育事权与支出责任也是教育财政支出领域非常重要的内容。

一、职业教育事权和支出责任划分的原则

职业教育事权和支出责任的划分，首先必需遵循不同层级政府间事权和支出责任划分的基础理论和一般性原则。在职业教育发展和实现现代职业教育的发展理念和思路的过程中，我国不同层级政府应当承担不同的职责，以更好履行政府职业教育发展职能为原则，发挥中央政府的稳定职能和再分配职能，发挥地方政府出于效率考虑的资源配置职能。其次，由于职业教育有别于其他性质的教育，职业技能又与市场需求和产业发展的依存度更高，特别是当前我国经济转型时期，职业的形成和消亡速度增快，这也就决定了职业教育的事权和支出责任必须随着国家社会经济形势而不断调整，以适应国家宏观战略发展的需要。

我国政府应当遵循的基本原则以利于执行和操作为基础。西方发达国家通过长时间的实践探索，总结出政府间事权和支出责任划分的四大原则：

第一，事权应以立法确定。从英、美、法、德等发达国家工业化的历程来看，职业教育的发展在支撑国家产业发展变革的过程中意义重大。政府往往通过立法来规范政府间各部门在职业教育发展中的职能划分，事权和支出责任在各级政府间的合理调整和明确，都需要通过法律形式给予确定和受到法律约束。从国际经验来看，多数国家职业教育事权和支出责任都有非常明确的法律规定，且法律层次较高，一些国家还上升到了宪法层次。

第二，职责明确央地对等。改变以往中央出政策地方自行解决，地方没有可用资源的职责模糊和不对等现象。适当上移地方各级政府事权和支出责任安排重心。目前我国教育事业的事权设置偏低，不利于构建现代职业教育体系的发展要求，因此通过调整加大中央和省级政府的职责，缓解地方支出负担。同时减少政府间事权的交叉重复，以便于各级政府更好履行事权。

第三，外溢性公共物品需上升中央事权和支出责任。在职业教育领域中，特别是准公共物品属性更为明显的中等职业教育阶段，往往受教育人口是跨区域流动的，其教育的社会收益就不仅仅限于流入地或流出地本身，在这种情况下就需要上升事权和支出责任。

第四，实现激励相容。在激励相容的制度安排下，划分标准的设定要充分发挥中央和地方两个积极性。从世界各国的经验来看，职业教育需要调动中央政府在职业教育中教育标准制定和宏观管理上的事权，地方政府需要发挥职业教育在促进区域产业发展中的作用。我国中央政府有很强烈的促进职业教育发展的积极性，但是一些地方政府、企业和个人的积极性不高。由于职业教育具有外部性，其发展与市场紧密相关。因此，职业教育的发展必须充分考虑市场需求，按照区域资源产业配置和市场需求，注重市场和企业需求的对接。由于职业教育所在地区拥有不同的资源要素禀赋优势，职业教育的发展需要与地区的资源相结合，培养与区域经济发展相关的技术型人才。

二、职业教育事权和支出责任划分的主要思路和路径选择

（一）新的政府、市场和社会的关系：明晰事权

我国当前职业教育在政府、市场和社会之间的职责还呈现出以政府为主，家庭和个人在中等职业教育阶段学费负担较低，在高等职业教育阶段学费负担较重，企业和社会参与度不高的特征。职业教育事权是政府的责任，政府有责任，但是不一定必须由政府直接提供，可以通过多种形式让社会资本等多方参与，但是，在社会不能提供相应的公共服务条件下，政府应提供相应的财力保障。因此，当前政府在与市场和社会的分工中，政府更多需要承担为市场和社会在参与职业教育过程中创造良好投资和办学环境并弥补市场失灵，有效发挥市场和社会在职业教育发展中的作用，政府通过监督和问责，建立负面清单，避免企业和个人在参与职业教育投资和发展中出现治理风险。对教育资源配置进行有效的干预，来弥补由此引起的效率缺失，政府主要通过财政手段、税收、价格引导或加强管理等手段进行对职业教育领域的市场、组织和个人行为进行干预。政府在职业教育学科发展规划和管理以及职业资格评价标准的认定和科学组织预测、提供市场咨询、提供职业教育不同专业较为统一的办学标准和经费支出标准等方面应发挥统筹管理职能，构建我国现代职业教育体系。

（二）新的中央与地方的关系：分工明确形成合力

基于财政分权理论，为有效发挥中央政府的稳定和再分配职能，发挥地方政府在资源配置效率方面的职能，同时使事权和支出责任划分能够在操作层面上更好地发挥中央和地方两个方面的积极性。我国中央政府应该承担的职责主要包括：依据我国现代产业发展、市场需求、职业教育自身体系建设的需要，构建现代职业教育发展整体规划和宏观管理职责，制定不同专业相应的办学标准和资格认证标准，建立职业教育和经费管理等相关信息平台，更多在宏观层面通过优化管理环境和系统支持环境，以为全国职业教育社会和私人投入和办学创造良好条件，并建立负面清单对违反办学规定的给予监督和问责。借鉴国外在职业教育事权和支出责任划分中，中央政府主要对职业教育中全国性或者跨区域影响的事务以及对弱势群体和贫困地区接受职业教育进行补偿。通过转移支付对弱势群体和贫困地区提供财力保障。

我国地方政府承担的职责主要包括：依据地区产业发展特点和需求，考虑自身区域产业资源禀赋特征，建设区域职业教育产学研用协同发展体系，建立信息和资源共享，做好地方职业教育支撑地区产业经济发展，构建完善的职业教育与产业发展相匹配的学科体系，制定科学合理的发展规划，构建地方职业教育基础设施和信息网络平台，通过税收、土地和金融等多种措施，更多地对企业和私人参与举办职业教育学校，提供实习实训基地和产业园区职业教育人力资源配置创造良好的政策基础和条件。

中央和地方共同承担的职责主要包括：一是中央政府的职业教育规划要规范和指导地方和区域性职业教育发展，中央政府依据国家职业教育行业标准和要求对职业教育在课程改革、专业配置等方面进行改革，提供有利于地方现代职业教育体系形成的制度环境，为职业教育服务区域发展提供支持。二是中央制定的职业教育相关政策和发展规划，需要地方具体来落实和实施，地方和中央都要为有效推动企业和私人在职业教育投入和办学中创造一定政策环境和条件。

（三）管理机构和管理体制改革：更好履行事权

一是统筹协调与职业教育发展相关的各部门职责。职业教育涉及多个部门，各部委也管理着相关行业的职业学校，存在政出多门多头管理的现象。今后需要加强部门间合作促使各部门通过构建协调机制，建立行业和领域标准，按照统一的标准来拨付经费，选拔学生和考核认定从业资格，从而有效避免各部门由于自己的资金分配和使用较为分散导致的支出机制混乱，建立系统的资金使用监督体系，形成较为合理的联合办学体制和模式，减少部门之间的恶性经费竞争，提高职业教育资金的使用效率。

二是改革预算管理机制。逐步推动现代职业教育预算管理制度从预算绩效制度向绩效预算制度转变，以完善政府治理机制，实现职业教育现代化发展目标。首先，制定科学、规范、可行的职业教育预算支出标准。其次，职业教育预算支出的绩效评价应该与以往资金投入结合，通过中长期财政规划与成本效益分析结合，完善和构建预算资金分配体系，真正将预算结果用于财政资金的拨付和对主要负责人员的考核问责，完善以促进职业教育效益最大化的资金分配标准。鼓励多元主体参与评估过程，引入第三方评价，借鉴美国职业教育经费拨款制度，通过公式拨款和中央政府对地方政府的绩效考核来决定对地方职业教育经费的拨款量。

（四）调整各级政府的事权和支出责任：重点突出

一是中央需上收的事权，包括宏观管理职能、职业发展规划、职业发展建设标准、职业资格预测、职业指导咨询等。二是中央政府应致力于提供有利于统一市场形成的职责。将部分困难地区和群体职业教育与培训的财力保障责任上移，如主要针对困难地区人口设立的初等职业教育的事权，就可以上移为中央事权。在条件许可的情况下，对于基层职校教师工资等基本保障的事权，上移到上一级政府，保证一定区域内的基本公平。三是将跨地区人口职业教育调整为中央地方共同事权。建立由中央、输出地和输入地分摊费用机制化解。四是对于新增支出责任，建议以规划和政策为依据，做系统测算，坚持事权和支出责任相匹配，明确各级政府间的支出责任分担。五是部分事权可以进一步下移。职业教育与地方经济、产业发展紧密相连，职业教育能提供技能人才状况是构建地方人才梯队服务区域经济的重要保证。通过完善校企合作体制机制，创新职业教育PPP办学模式，鼓励社会资本提供服务。同时，建议对中西部地区加大相应财力支持。详见表1。

表1 中央与地方政府间职业教育事权和支出责任划分思路

三、推动与事权划分相适应的体制机制改革

（一）在法律修订过程中明确事权，实现事权法定化

建议修订完善《职业教育法》、《民办教育法》，制定出台《职业教育校企合作法》，以法律形式促进和保障现代职业教育体系的构建，使职业教育更加切合市场的需求，在法律统一的框架内界定清楚各级政府在职业教育办学中的责任、权利和义务，通过营造良好法治环境加快职业教育更快更好发展。

（二）统筹协调管理体制

一是各部门管理体系上需要统筹协调。在国家层面建立现代职业教育工作领导小组，整合各方力量，做好总体部署和协调工作。统筹协调人社部、教育部、行业各个部门、财政部、发改委各自的职权。明确辖区内的办学主体，建立省级内部涉及编写教材、职业资格认定、职业院校建设的专职教育管理部门。根据现代职业教育体系的要求，明确各个部门的功能、职责定位。加强应对区域经济社会需求的机制研究，统筹全省现代职业教育发展。按照中央关于政府机构改革和职能转变的要求，将职业教育和培训统一归口管理，减少部门职责交叉和分散。

二是各部门资金使用上要统筹协调。由于职业教育的办学涉及中央多个部委和多个行业协会，因此中央各个部门都向财政部门争取经费势必会导致职业教育经费分散和支出混乱，今后需要按照预算法的要求建立职业教育预算管理制度，以预算和财政规划倒逼各部门财政资金的使用和分配模式，建立相应的监督和预算信息公开透明制度，有效实现财政资金的合理分配和使用。通过科学预测职业教育收入和支出，为现代职业教育体系建设建立长效投入机制。进一步解决好中央和地方部门之间在职业教育中的多头管理、导致财政支出绩效不明显、支出结构不均衡等问题，

三是规划、政策和支出责任要协调统一。职业教育的发展规划，相关政策要与具体的财政资金年度预算和中长期财政规划相协调和统一，同时各级部门和各级政府规划和政策需要做到与支出责任相匹配。避免出现规划和预算两张皮，事权和支出责任相互矛盾，这就要求规划和政策在制订时就要有前瞻性预判。

（三）逐步形成事权和支出责任相适应的保障机制

以生均经费为抓手健全稳定的财政投入保障机制，依据宏观经济发展需求，财政供给能力，建立动态调整的职业教育生均拨款机制。完善对职业教育投入低于普通教育的成本补偿机制，特别是对职业教育在实习实训基地建设和动手操作机械的购买上给予补偿。改革会计制度，通过引入功能因素，核算专业成本，使各专业生均经费标准和成本基本一致。以生均经费为标准，中央财政注重支持改革和加强薄弱环节，加大对中西部地区尤其是中西部农村、老少边穷地区的转移支付力度；省级财政更多发挥统筹作用，市县地方财政注重保日常运转，确保教育公共财政投入中职业教育占比逐年上升。

（四）创新机制，推动区域基础教学设施共建共享

将实训基地等基础教学设施事权逐步上移，加强职业教育基础能力建设。推动区域内的实训基地、科研实验试验室等基础教学设施共建共享，并创造条件，与普通高校、科研机构、工厂企业的试验室等实现共建共享；建设区域人力资源信息共享与服务平台，衔接区域间劳动用工和人才政策，优化职业教育资源布局，推进产教融合、校企合作，推动职业教育统筹发展。可以适当让渡部分政府事权，推动专业设置、课程内容、教学方式与生产实践对接，促进职业学校教师和企业技术人才双向交流。

（五）给予地方政府和学校更多办学自主权

明确职业院校社会组织的定位，它不是政府组织的延伸，而是相对独立的办学主体。因此，给予职业院校尤其是其中的高等职业院校一定的预算自主权，落实用人自主权，有利于高等职业学校面向市场人才需求和服务于产业发展需求。同时，地方政府也可以因地制宜将区域经济发展和技能型人才培养结合，解决企业技能型人才短缺的困境。发挥市场的作用，提高职业教育办学效率和资源配置效益，激发职业院校和企业加强校企合作的内在驱动力。实现从政府办学向多元合作参与办学方向转变，优化现代职业教育体系，形成办学活力和办学合力。

[1]张绘.“后4%时代”我国教育经费投入应多维并举〔J〕.教育科学研究，2017（01）.

[2]马万里.关于政府间事权与支出责任划分的几个理论问题〔J〕.地方财政研究，2017（04）.

[3]李中建，吕梦敏.我国职业教育经费支出体制的问题及改革方向〔J〕.教育与职业，2017（04）.

[4]张德力，许正中.促进职业教育可持续发展的财政绩效评估指标体系研究〔J〕.教育与职业，2014（11）.

◇作者信息：中国财政科学研究院教科文研究中心副研究员，中国社会科学院财经战略研究院博士后，研究方向：财政理论与政策、公共预算管理、教育经济学、教育财政学

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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1004-6070（2017）10-0005-05