新形势下广东省财政支农的对策研究

■/刘清文

新形势下广东省财政支农的对策研究

■/刘清文

财政支农对促进农业发展具有不可或缺的重要作用。通过对广东省财政支农历史和支农现状的分析研究，总结广东省财政支农的成效和问题，结合现阶段农业发展的新形势和新特点，提出进一步完善广东省财政支农的政策建议。

财政支农成效 财政支农问题 财政支农政策

一、广东省财政支农的历史回顾

自改革开放以来，广东省财政支农历程大致可以分为三个阶段：第一阶段从1978年开始到1993年，第二阶段自1994年至2002年，第三阶段自2003年至今。

（一）改革开放后分税制改革前的财政支农（1978-1993）

1978年起航的中国改革开放，以农村改革为突破口，最早在安徽省凤阳县小岗村拉开帷幕，随后，实施家庭联产承包责任制的改革之风吹向全国农村地区，财政支农政策也随着这一股农村改革之风步入了一个比较关键和重要的转折期。中共中央在1982年发布了首个积极应对“三农”问题的一号文件，该文件着眼于改革农村生产关系，总结了当时农村改革的情况，根据存在的问题重新部署安排了后期的改革工作。1983年发布的第二个中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》，从理论上肯定了家庭联产承包责任制，赋予了农民生产经营自主权。在这一背景下，广东省委先后做出实行农业生产“三定一奖”、“五定一奖”责任制的决定，促进了农业体制改革，最大程度地调动农民生产积极性。此外，省级领导干部还成立了工作组，深入到各市农村开展调研工作，根据调研结果，因地制宜地协调各地财政支农工作。这一阶段，财政对农业的投入主要偏向农村人民公社和农村事业费支出，对于农业基础设施建设和农业生产的投入很少。

（二）实行分税制后的财政支农（1994-2002）

1994年我国实行分税制改革，中央和地方的财政关系发生新的变化，财政收支结构重新调整，“三农”支出逐步成为财政支出的重点。这一时期，广东省大幅度增加支农资金，财政支农项目增加，除了对农业基础设施、农业科技、农村扶贫提供专项资金支持外，还增加了对农村生态建设的资金投入。为了提高财政支农的效益，还对财政支农管理机制进行了改革探索，在财政扶贫领域和农业综合开发领域，采用专家评议制、绩效考核制等先进的管理制度。

（三）“城乡统筹、以工促农、以城带乡”新时期的财政支农（2003年至今）

2003年对我国尤其是广大农村地区来说，是具有划时代和里程碑意义的一年。这一年，党中央首次提出了“统筹城乡发展”的战略，在全国各地全面开展农村税费改革工作。广东省从2003年7月1日起，开始在全省范围内全面落实农村税费改革方案，力求从根本上减轻农民负担，2006年起全省减免农业税，财政支农工作在这一阶段发生了重大变化。财政支农不再仅仅偏重农业生产环节，还加大了对农田水利基本建设、村级道路修建等农业农村基础设施建设的投入，增设了农机具购置补贴支出，增强了对农业龙头企业的补贴力度，支持农业机械化的发展和农业产业化经营，把农村义务教育经费支出纳入各级财政预算管理，确保农村教育经费支出。这一阶段，以保证粮食生产和维护粮食安全，帮助农民增收，加强农业生态建设，加快农村基础设施和教育卫生文化等农村公共服务发展内容为目标的财政支农体系逐渐建立起来了，为“三农”问题的解决奠定了良好基础。

二、现阶段广东省财政支农的成效和问题分析

近十年来，广东省政府积极落实强农惠农政策，根据本省农业发展情况，因地制宜地对财政支农政策进行调整完善，不断加强财政支农力度，优化财政支农结构，改革完善财政支农管理机制，在促进农业发展、提高农民增收和改善农村生产和生活条件方面发挥了重要作用，取得了一定成效，也存在着一些问题和不足，有待进一步解决和完善。

（一）广东省财政支农取得的成效

根据《广东统计年鉴（2015）》，2014年，广东省农林牧副渔业总产值达到5234.2亿元，比上年增长了3%，居全国第八位。农村居民人均可支配收入达12245.6元，全国排名第七。

伴随“以城带乡、以工促农”政策的落实，广东农业人口所占比例也不断下降，非农人口比例不断增加。2014年，广东省非农业人口4827.43万人，农业人口4032.42万人，农业人口占全省人口的45.51%。

再从农村居民收入变化来看，大多数年份，农村居民收入年增长率超过城市居民，城乡收入比持续下降，由2006年的3.15倍下降到2015年的2.60倍，城乡居民收入差距逐步缩小。

近年来，广东农业基础设施和农业生产组织形式也有重大改善和变革。2013年，广东省水利建设累计完成投资236.71亿元，新增饮水安全人口投资2219.12亿元，新增节水灌溉面积13970公顷，新增治理水土流失面积441平方公里，除险加固水库267宗，为农业生产和农村生活提供了良好的水利基础设施条件。包括耕作机械、农用排灌机械、收获机械以及运输机械在内的农业机械总动力达2498万千瓦，是1980年的4.2倍。截至2014年，省重点农业龙头企业共453家，其中351家年收益超过亿元，农民合作社总数达26796家，为广东省实现农业现代化进一步筑牢了根基和基础。

（二）广东省财政支农问题分析

1.广东省财政支农规模问题分析。2007年我国预算收支分类改革后，财政支农资金绝大部分通过一般公共预算支出科目下的农林水事务安排，因此，农林水事务支出规模约等于财政支农规模。根据《广东统计年鉴》（2007-2016）的统计数据，广东省一般公共预算收入由2007年的2785.80亿元增长到2015年的9366.78亿元，一般公共预算支出由2007年的3159.57亿元增长到2015年的12827.80亿元。同期，广东农林水事务支出由2007年的172.53亿元增长到2015年的811.9亿元，2015年与2007年相比，增长3.7倍，说明广东省农林水支出的绝对规模随着财政收入和财政支出的增长而逐年稳步增长。但是，农林水支出占一般公共预算支出的比重十年来却时升时降，变化不大，除了2012和2013两年超过7%，2008年为5.09%，其它年份都在6%左右徘徊（见图1、图2），年平均比重6.23%，说明财政总资金用于支农的份额偏少，如果再扣除农林水支出中用于农林水事业单位的人员经费和公用经费，直接用于“三农”的支出更少。

图1 广东省一般公共预算支出和农林水支出规模比较

图2 广东省农林水支出占一般公共预算支出比重的变化

2.广东财政支农结构问题分析

（1）农林水支出总额的大部分与“三农”没有直接关系。对广东省农林水支出项目构成的分析研究发现，2007年预算支出科目调整后，农林水支出项目主要包括农业、林业、牧业、水利、扶贫、农业综合开发等多个方面，其中与“三农”直接相关的支出项目主要有农业支出、扶贫支出、农业综合开发支出、农村综合改革支出，而林业和水利支出既涉及农村又涉及城市，大部分与“三农”没有直接关系。以2016年广东省一般公共预算执行情况为例，广东省2016年全省农林水支出总额688.44亿元，其中农业支出179.21亿元，林业支出81.04亿元，水利支出252.02亿元，扶贫支出111.95亿元，农业综合开发支出9.72亿元，农业综合改革支出33.28亿元，普惠金融发展支出5.62亿元，其他农林水支出15.61亿元。其中农业支出、扶贫支出、农业综合开发支出、农村综合改革和普惠金融发展支出合计占农林水总支出的49%，而林业、水利等其它农林水支出占51%（见图3），说明农林水支出中相当大部分与“三农”没有直接关系。

图3 广东省2016年全省农林水支出项目构成

（2）财政支农资金主要由县级财政承担，省级财政投入较少。从财政支农的分级构成看，财政支农资金主要由县级财政承担，省级财政投入少。根据《广东财政年鉴（2014）》，2013年广东省农林水支出总额595.28亿元，其中，省级财政投入79.55亿元（这其中大部分资金来自于中央财政），占总支出的13%，地级财政投入181.47亿元，占比31%，县级财政投入250.02亿元，占比42%，乡镇财政投入84.23亿元，占比14%。可见，2013年广东省农林水支出的56%是由县和乡镇两级财政承担的，上级财政尤其是省级财政承担的比例较小（见图4）。近十年大多数年份农林水支出分级构成与此年类似。

图4 2013年广东省农林水支出分级构成

（3）省级财政支农资金主要通过专项转移支付方式安排。从省级财政支农项目和方式看，广东省省级农林水支出通过省本级支出、一般性转移支付和专项转移支付三种方式安排。2015年和2016年省级农林水支出预算总额分别为270.2亿元和295.97亿元，其中专项转移支付支出占省级农林水支出总额的比重分别是71%和83%（见图5和图6），由此可见，专项转移支付是广东省省级农林水支出的主要支出方式。由于专项转移支付通常有配套资金要求，如果专项转移支付比例过高，有些贫困地区可能因没有相应的配套资金而得不到专项转移支付资金，所以可能导致财政支农资金分配上的地区不公平，不利于区域经济的平衡发展。

图5 广东省2015年省级农林水支出构成（预算数）

图6 广东省2016年省级农林水支出方式构成（预算数）

（4）财政农业补贴投入资金多，农业科技和农产品质量安全投入资金较少。对广东省省级财政农业支出预算项目构成的分析研究还发现，2014-2015年，农业补贴投入资金多，农业科技和农产品质量安全投入资金较少且逐年下降。2014年省级农业支出中，成品油价格改革对渔业的补贴占比27%，农业生产补贴占比21%，两者合计48%，农业科技转化与技术推广服务占比7%，农产品质量安全支出占比4%。2015年省级农业支出中，成品油价格改革对渔业的补贴占比33%，农资综合补贴占比27%，农业生产保险补贴占比13%，农业生产支出补贴3%，四项农业补贴的预算支出合计占比高达76%，而农业科技转化和推广服务支出占比下降至5%，农产品质量安全支出下降至3%。2016年省级农业支出项目中，成品油价格改革对渔业的补贴占比31%，农资综合补贴占比22%，稳定农民收入补贴占比13%，农业生产支出补贴9%，四项农业补贴的预算支出合计占比75%，农业科技转化和推广服务支出占比进一步下降至3%，农产品质量安全占比下降至2%（见表1）。

有限的农业资金过多地用在农民和渔民个人的收入补贴上，而农业科技和农产品质量安全等投入过少的问题何在呢？一是如果财政农业支出主要基于农用生产资料价格上涨和成品油价格上涨原因，对农民进行收入补贴，虽然短期内稳定了农民收入，但是支农长期效益比较小，另一方面农业科技和农产品质量等支出占比低并不断下降，不利于农业现代化和农业可持续发展。

表1 广东省2014-2016年省级财政农业支出规模和结构

三、新形势下完善广东省财政支农政策的建议

针对广东省财政支农存在的问题，未来几年，广东省应结合现阶段农业发展的新形势和新特点，进一步完善财政支农政策。

（一）增加财政支农资金投入，提高财政支农支出比重

针对当前财政支农资金投入偏少的问题，首先应增加财政支农资金投入，提高财政支农支出比重，加大财政对农业的支持力度。上述广东省财政支农问题说明，虽然近几年广东省财政支农资金投入绝对量持续增长，但相对量指标即财政支农支出占财政总支出的比重近十年来却变化不大，所以，为了进一步巩固农业国民经济的基础地位，促进农业现代化发展，提高农产品质量安全程度，改善农村生活条件，提高农民收入，广东省应继续坚持“统筹城乡发展，工业反哺农业”的发展方针，制定“三农”问题解决中长期规划，建立财政支农投入保障机制，逐步提高财政支农支出占财政总支出的比重，使财政支农支出的增长速度不低于财政总支出的增长速度。

（二）明确各级政府支农事权，加强上级财政对“三农”的支持力度

如上所述，广东省财政支农资金的50%以上由县和乡镇两级财政负担，上级财政尤其是省级财政承担的份额相对较少，这与各级政府的财力不匹配。虽然“三农”问题在地理位置上主要在县和乡镇管辖的区域，但是由于县乡两级财政本身财力就弱，又承担了众多的职能，过多依赖县级和乡镇级政府投入资金发展农业和解决“三农”问题，显然是不现实、难以达到目标的。所以，要进一步明确各级政府的支农事权，加大省级和地市级政府财政支农的责任，尤其应加大省级财政的支农力度，提高省级财政支农支出占全省财政支农总支出的比重。

（三）优化财政支农结构，改革财政支农方式

首先，随着农村土地流转，小规模的家庭农户经济向规模化现代农业发展，应减少财政支农补贴数额，改进落后的补贴方法，提高支农补贴效益。支农补贴应与农业规模化集约化经营和产出效益挂钩，与农业基础设施改善和新产品和新技术引进挂钩，与绿色农业和农产品质量安全挂钩。

其次，应增加农业科技投入。现阶段农业发展的目标是实现农业产业化和农业现代化，除了建设好基本的农业基础设施和水利设施，保证农业生产的基础条件，更重要的是加大农业生产新技术的研发和推广力度，增加新型农业机械设备、农作物生产新品种和新技术的引进，所以财政支农资金应向农业科技和农业机械方面倾斜，增加农业科研和农业科研成果转化、农业技术推广使用等农业科技投入。

再次，在支出方式上，省级财政应减少支农专项转移支付份额，增加一般性转移支付支农份额。因为专项转移支付资金的使用，通常有配套资金要求，贫困地区因没有资金配套，可能申请不到专项转移支付项目，从而出现专项转移支付项目上的“马太效应”，这不利于地区公平，可能因此加大地区间发展的差距。而增加一般性转移支付资金，地方政府就会有更多地资金使用自主权，可以因地制宜地使用支农资金，更好地兼顾财政支农的地区公平和效率。

（四）拓宽财政支农资金来源，引导社会资金投入

由于财政资金有限，需求广泛，预算安排难以周全，有时更是捉襟见肘，所以支农资金不能仅靠财政投入，应拓宽财政支农资金来源渠道。当然政府应发挥财政支农资金“四两拨千斤”的作用，充分利用贷款贴息、保险补贴、税收优惠等财政政策，引导社会资金投入到农业领域。通过PPP等新型投资方式，吸引社会资金向农业转移。鼓励地方银行、保险和龙头企业参与带动农村农业发展。在支农政策上，支持建立农产品加工基地，延长农业生产价值链。要顺应时代的潮流，抓住“互联网+”背景下的机遇，支持农村电商平台发展，完善农村的仓储物流服务，畅通农产品及农副产品的销售渠道，全面促进农村一二三产业融合发展，形成三大产业相互支持、相互配合的良性循环发展模式。

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◇作者信息：广东外语外贸大学经济贸易学院副教授，研究方向：财政理论与实务

◇责任编辑：刘家庆

◇责任校对：刘家庆

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