政府转移支付制度探析

冯长艳

政府轉移支付是指一个国家的各级政府之问，在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。包括自上而下的纵向转移，即上级政府对下级政府的各项补助；地区之间的横向转移，即富裕地区对贫困地区的直接补助。一般以纵向转移为主。中央向地方财政转移支付的具体形式有两类：一类是一般性转移支付，或称无条件拨款；另一类是有条件转移支付，或称专项拨款，要求地方为该资金的使用提供配套资金。

一、政府转移支付存在的问题分析

（一）收入划分不合理。目前，基层政府承揽的公共事务很多，支出责任很大，但划归地方的收入很少，大的税种基本划归中央，地方税虽名目繁多，但收入有限，与地方政府的支出责任小相对称，地区问差异较大，特别是贫困地区多入小敷出，财政负担过重。

（二）项目设置不合理。由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理小透明，资金分配随意性较大，致使下级政府无法准确编入上级补助的收入和支出预算，造成预算小完整。当上级专项补助下达后，地方财政多以上级追加的补助资金置换年初预算安排的资金，挤占、挪用现象时有发生。且上级追加资金往往在年终决算时才到位，好多项目来小及实施，只能结转下年使用，造成转移支付资金的滞留和闲置，影响了项目效益。另外，地方政府利用预算管理的漏洞，多跑多要，要回的钱作为部门的机动财力。这些问题的存在，不利于地方政府加强财政预算的管理，也不利于地方人大、审计部门对政府财政收支的监督。

（三）结构不合理。我国税收返还是保障地方政府的利益，同时要减少分税制改革带来的问题，但是就目前而言，我国税收返还比重还很高，转移支付旧体制出现的问题比较明显，政府转移支付制度的目标与税收返还相矛盾。我国发达地区的经济发展比较快，税收规模比较大，税收返还的额度比不发达地区高出很多，这样更是拉大了发达地区与小发达地区的财力差距。

（四）专项支付问题多多。因为中央与地方政府的权利划分小明确，导致了专项转移支付有很大的随意性，一些专项补助资金长期固定，资金的补助没有依据或是法律法规，形成固定利益格局。资金补助的范围也越来越大，资金分配很分散，所以在具体项目上，资金总是不足，很难集中财力。

二、完善转移支付的建议

（一）合理划分收入。政府问的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。通过一般性转移支付弥补因财力集中以及地区经济发展小平衡形成的纵向和横向财政缺口；运用专项转移支付实现中央特定政策目标；建立规范有效的信息反馈与监管机制，确保财政资金分配与使用的合法有效。

（二）加强立法和监督。对财政转移支付制度的内容，包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确卜来，以增强权威性及可操作性，堵绝资金分配的随意性，提高财政转移支付资金的使用效益。

（三）优化结构。政府转移支付，可分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是小附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的小对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。但就我国的实际情况看，当转移支付的模式确定后，还应建立一种以一般性转移支付即财力性转移支付为重点，以专项转移支付相配合的复合型形态为宜。严格专项转移支付的审批，制定科学合理的分配方法，规范和完善资金分配行为。

（四）完善支付制度。在审计中，要全面摸清上级补助地方支出的规模种类和结构，结合地方支出预算的变动情况和预决算的报告情况，反映上级财政在预算管理方面存在的弊端，促进上级财政细化专项补助资金的预算编制和下级财政完整编报预算和决算。要看转移支付资金去向是否合理、用途是否明确、规模是否适当、效益是否明显，着重分析项目设置的依据是否科学合理，并提出意见和建议，使项目设置更加科学。要重点检查资金分配依据是否合理、分配标准是否统一、分配办法是否科学，拨款程序是否严密规范，分配的资金与卜级申报的内容是否一致，有无分配资金失去政策导向，或存在腐败现象。针对发现的问题，提出建议，达到揭露问题、规范管理、制约权力、促进改革、提高效益的目的。

三、结语

本文通过对政府转移支付制度的分析，让我们了解到我国的政府转移支付制度仍存在着诸多问题，收入划分不合理、项目设置不合理、结构不合理、专项支付问题多等等，导致转移资金无法发挥其作用，形成长期固定地方利益的格局。因此，要完善政府转移支付制度，建立相关法制法规，政府转移支付制度从支付形式到模式再到资金分配，进行全方位的改革创新，彻底实现均等化目标，从而提高地方公共服务的能力。（作者单位为北京红牛饮料销售有限公司辽宁分公司）