高校新校区建设面临的困境与出路探索

吕剑

一、建设广西南宁教育园区的背景及现状

南宁教育园区是广西壮族自治区政府统筹推进的教育重大工程建设项目，该项目于2015年启动，是一个集教学、科研、居住、产业、商业于一体的科技新城，按照“政府主导、属地负责、学校自主”的模式建设。南宁教育园区总面积约30平方公里，分东、西两大片区，其中：东片区1217.75公顷，位于武鳴区，西片区1856.23公顷，位于广西――东盟经济技术开发区南部。整个教育园区总人口规模确定为33万―37万人，其中学生16万―20万人。截至2016年底，广西壮士族自治区政府已审核同意广西医科大学、广西师范学院、广西财经学院等16所学院入园建设新校区，其中13所学校已签订入园协议，2所学校已开工建设。目前该园区新校区建设累计完成投资超过32000万元。

二、建设广西南宁教育园区的重要意义

加快广西南宁教育园区建设，是贯彻落实全区教育发展大会和全区深化高等教育综合改革工作会议精神、坚持“提质”与“扩量”并举、推进广西教育发展特别是高等教育发展的重大任务和举措，有利于整合广西高等教育资源，破解相关学校发展瓶颈，让更多的广西人能上大学，圆大学梦，培养更多符合广西经济社会发展和时代进步要求的人才；有利于优化广西高等教育资源配置，提升驻邕高校服务发展能力，提高广西高等教育办学水平；有利于推动大学与城市互动发展，增强南宁综合竞争力和吸引力，有利于促进广西教育和经济社会持续健康发展，对稳增长、促改革、调结构、惠民生都有着重要意义。

三、入驻广西南宁教育园区高校面临的困境

（1）建设期短，投资量大，政府没有承担起债务主体责任。根据部分高校与园区签订的征地协议，约定征地费用每亩接近20万元，假设征地面积为1000亩，预计需要支付征地费用2亿元。一般情况下，征地都是各项工作的前期，征地的费用必须全额支付，才能取得土地证，而且金融机构不允许使用贷款支付土地款，上亿元的高额征地款，无疑给各高校带来沉重的负担。另外，各入驻南宁教育园区的院校计划建设期在3―4年之间，建设期短，投资总额在十几亿或几十亿元以上，投资量大，超过各高校的承担能力。高校作为非营利机构，本身没有过多的结余资金用于项目建设，而建设新校区需要支付高額的征地费、建设费、融资利息、相关税费等。目前，广西壮族自治区政府出台针对南宁教育园区的财政资金支持政策，仅有贴息政策，对高校形成的债务本金没有明确规定，也没有安排太多的专项资金给予支持，高校无疑承担了偿还债务的主体责任。

（2）高校自筹建设资金成本高，偿还本息压力大。16所入园院校虽然建设的时间起点基本一致，但是各校之间没有任何合作关系，没有组成一个整体，各自为政，单打独斗，不利于高校获得较低的融资成本。自筹建设资金的方式有传统的银行贷款方式、国际金融组织贷款方式、社会资本投资方式、非金融机构融资方式、校友捐赠方式等。无论采取什么方式，高校均面临着巨大的偿还本息压力。

（3）新旧校区置换困难，遇到较多政策障碍。入园高校均有旧校区，旧校区置换是能解决新校区建设资金的重要来源，但是旧校区置换的手续相当复杂，而且还常常遇到无法突破的政策障碍。

（4）项目审批环节烦琐，不能及时解决资金需求。根据广西壮族自治区政府的有关文件规定，凡是高校举债都需要报上级主管部门审批，而且规定了每年申请的时间和额度，高校没有太多的自主权，对于项目建设的资金需求，待走完审批流程，有可能错过有利的筹资时间，不仅拖延了工程的进展，还增加了筹资成本。

四、对策分析

（1）政府积极大力推动，充分发挥政府投资办教育的职能。其一，土地征收方面。政府应当充分发挥国有土地使用管理职能，对申请入园高校进行严格审核把关，对于申请的土地面积必须进行可行性研究，做出科学判断。征地面积在一定程度上能够满足国家和地方区域经济的发展需要即可，而不是任由高校想要多少就批准多少，难免土地资源浪费。对审核把关通过的高校用地，土地征地费用属于政府征收部分应当给予最大限度的优惠或减免，允许分期按比例交清。同时，出具土地使用合法证件，不影响高校顺利办理其他手续。

其二，财政资金支持方面。多渠道筹措南宁教育园区高校的建设资金。一方面广西财政牵头制定贴息和担保方案，加大财政支持力度，支持高校争取银行和其他金融机构贷款。另一方面是广西财政牵头制定PPP模式建设新校区的实施方案，支持入园高校利用社会资金建设教育园区。

其三，审批流程方面。形成有政府管理人员的组织机构和联动机制，协调各建设单位的项目审批，定期召开联席会议，对同类项目进行集体审批。

（2）创新项目筹资方式，充分利用工程总承包+融资建设模式。2016年12月，广西住房城乡建设厅、财政厅出台了《关于印发推进广西房屋建筑和市政基础设施工程总承包试点发展的指导意见的通知》（桂建管〔2016〕117号），积极推广工程总承包（简称EPC）模式，明确了工程总承包项目招投标及项目管理的流程，对竣工结算评审、项目结余资金分成、工程质量、施工安全等都做了具体要求。在此基础上，各高校结合自身特点，创新项目筹资方式。经过实践证明，项目采取EPC+融资模式进行建设，高校、企业、银行三方联动，不仅能解决高校短期内资金严重不足问题，金融机构作为联合体成员之一，可确保建设资金链不断，且能够以高校作为贷款、融资主体，可直接享受贷款贴息政策，降低高校的资金投入成本。

（3）突破政策瓶颈障碍，寻求有利于新旧校区置换的办法。目前高校的旧校区置换常用方式是进行招拍挂，政府收储，按相等面积进行置换等，但是不管哪种方式均需要花费大量的人力、物力，而且不一定能处置成功，常常遇到较多的政策障碍。因此，在政府主导下，应由地方国土资源管理部门牵头制定有针对性的旧校区处置方案，出台相应的支持政策，支持高校通过旧校区处置筹措建设资金。

（4）提前谋划建设用款，避免审批环节过多，影响资金使用。高校要认真编制好项目可研报告，明确每年的投资总额，高校要坚定不移地根据可研报告的投资计划做好资金筹划，提前向上级主管部门申报贷款额度，同时与有合作意向的金融机构或非金融机构协商，制定好放款计划和还款计划。

参考文献

1.广西壮族自治区住房城乡建设厅、财政厅.关于印发推进广西房屋建筑和市政基础设施工程总承包试点发展的指导意见的通知.桂建管〔2016〕117号.

2.周仁清.EPC总承包管理存在的问题与对策.石油化工建设，2006（4）.

3.杨晓敏.PPP项目策划与操作事务.中国建筑工业出版社，2015.

（责任编辑：王文龙）