基层事业单位内部控制存在的问题和解决对策

赵蜀衡

摘要：事业单位是我国重要的职能部门，一方面承担部分行政职能，另一方面进行经营管理活动，提供经济生产及公益性服务等。内控建设是强化对事业单位全面监督，使其持续、健康发展的重要保证。与企业相比，事业单位的内控建设具有业务广泛、体系复杂和内控侧重点不同等特点，因此，积极探究基层事业单位的内控体系建设问题具有重要价值。本文首先对基层事业单位发展及其内控特点进行了有效界定，接着深入分析了基层事业单位内控中存在的问题，最后有针对性提出了有效解决基层事业单位内控问题的相应对策。

关键词：基层事业单位；内部控制；问题；对策

近年来，我国对涉及民生服务领域的投入不断加大，如新医保政策、教育体制改革等。而教育、卫生、住房等领域属于我国事业单位提供相关服务的业务范畴，加强对其管理具有重要意义。为强化对事业单位的管理和监督，国家相继实施了一系列的规制，如实行国库集中支付制度，减少事业单位主体直接参与资金管理的机会；建立全面的经济责任制和考核制，对主要领导干部的经济行为进行审计和监督；强化财务、审计等部门的监督考核职能，对业务状况进行合理管控。这些制度的实行在一定程度上促进了事业单位的规范化运营，但随着事业单位改革推行和内部体制机制调整的需要，事业单位必须建立有效的内控体系，才能在保证其公益属性的同时，充分发挥财政资金的作用，实现最大化增益。基层事业单位与企业相比，其内控建设具有业务广泛、体系复杂和内控侧重点不同等异质性特点。

一、基层事业单位内部控制存在的主要问题分析

（一）预算执行不力，导致内控效果不佳

基层事业单位在内控中存在的首要问题是预算执行不力。这主要表现在以下三个层面。一是重预算的编制而轻预算的执行，不能对预算的执行过程进行有效管控。有些基层事业单位编制预算的目的是为了满足上级主管部门和相关财税单位审计的需要，而没能将预算的有效编制与事业单位的发展状况相匹配，导致预算的执行缺乏可靠性基础。二是预算执行的业务范围较小，不能全面有效进行预算控制。根据现有的数据来看，我国基层事业单位的预算执行范围多集中在生产经营、财政收支等方面，而对投资等活动缺乏预算和考核，导致预算执行的范围不够全面，内控效果受到影响。三是预算执行的过程中缺乏严谨、科学的态度，使预算状况不能满足真实性和可靠性的基础，如在预算执行的过程中进行预算计划的频繁调整、不参照销售和市场部门的数据进行预算更改和对預算结果的处理不够科学、谨慎等。

（二）财政收支缺乏有效监督，无法有效发挥内控效应

财务收支缺乏有效监督是基层事业单位内控中存在的重要问题。具体来说，基层事业单位的财务收支分为财务收入和财务支出，内控管理中财务收入方面存在的问题主要表现在一般性收入活动、货币资金管理等方面，财务支出方面的问题主要表现在一般性支出活动、采购管理等方面。就内控管理中财务收入方面的问题来说，基层事业单位一般性的收入活动包括经营事业收入和财政补助，但由于其公益性导向，使大部分事业单位的生产经营性职能减弱，其更多地依赖上级单位的财政拨款，严重限制了内控管理的资金来源；基层事业单位的资金管理活动方面存在出纳直接领取银行对账单等违背不相容岗位分类原则、单位资金缺乏动态和全面监管、不能对库存现金等进行定期盘点及未能实现有效的岗位轮换制度等问题，这些活动在一定程度上限制了内控效力的发挥。就内控管理中财务支出方面的问题来说，基层事业单位的一般性支出主要包括员工工资、补助等，这些支出不断增加，无法适应预算的约束性要求；基层事业单位的采购管理在执行中也出现了一定问题，如由于吃回扣等行为发生导致采购价格不公允、由于采购计划的编制不科学导致采购行为滞后及由于采购监管机制不完善导致采购商品的质量缺陷等，这些都限制了内控效力的发挥。

（三）缺乏对内控风险的有效评估及对内控人员的监督考核

缺乏对内控风险的有效评估和对内控人员的监督考核是基层事业单位内控中存在的另一重要问题。具体来说，基层事业单位相关领导者往往不重视风险评估工作，没有将风险评估提升到单位的战略层面进行把控，现有的内控风险评估也是根据各科室、各部门的小单位进行管理，而这些组成单位由于风险评估技术、方法和手段等落后，且无法形成整体合力，导致基层事业单位内部风险评估多流于形式，无法有效发挥内控防范作用。此外，对内控人员缺乏系统的监督考核体系也是导致内控机制失衡的重要因素，内控人员主要包括财务、审计、风险评估等人员，内控人员的专业能力及职业操守在很大程度上影响基层事业单位内控的实施效果，当前其内控人员的专业能力存在一定欠缺，并缺乏对内控人员的监督考核及相应的评价指标，因而无法实现有效奖惩。

二、有效解决基层事业单位内部控制问题的相关对策

（一）建立全面的预算体系，并强化对预算的执行和反馈

为有效解决基层事业单位内部控制问题，必须建立全面的预算体系，并强化对预算的执行和反馈。具体来说，首先要转变预算重制定轻执行的现状，严格预算程序，建立有效的预算执行管控机制。在预算执行的过程中，既要考虑满足上级主管部门的审计需要，又要考虑基层事业单位的实际发展状况，对预算执行的效果进行适应性评价，并充分利用有效的预算工具和手段进行预算执行安排。其次，针对基层事业单位预算执行范围不够全面的现实状况，其要进一步拓展对预算支出的管理活动，将投资等活动纳入到预算支出的管控中来，在对经营管理活动、财政收支行为进行约束的同时，要更多地考虑投资方面预算支出的调整和反馈。最后，就预算支出执行过程中态度不力行为，要及时转变基层事业单位领导者和内控人员的意识，科学、认真进行预算支出的编制工作，与此同时，要协同销售、市场部门及相关的财务数据，进行预算支出行为的合理调整。

（二）加强对财务收支的管理，建立规范化的收支体系

实现基层事业单位内部有效的收支平衡是内控建设的重要内容，为此要加强对其财务收支的管理，建立规范化的收支体系。具体来说，一方面要加强对财务收入的管理，尤其是注重对一般性收支和货币资金的管控，就一般性收入而言，要通过建立规范化流程，实现收入渠道的拓展和收入效益的提升，并要顺应基层事业单位的改革需求，将部分行政职能从其内部剥离出去，转而以公益性服务职能为主，并深化生产经营职能，提供资金支持；就货币资金而言，要注重对“钱”和“物”的管理，通过明确会计和出纳的职责、不定期进行账面数值与实存物资比对及定期的岗位轮换等实现对货币资金的有效管控。另一方面要加强对财务支出的管理，尤其是注重对一般性支出和采购方面的管控，就一般性支出而言，要通过建立全面的预算制度，减少预算支出和控制实际支出的方式减少支出过高、负债过重风险；就采购管理而言，要严格采购程序、规范采购行为并对采购中违法违规事实进行追责，以实现采购管理的科学、合理、规范。

（三）强化内控风险控制，将对内控人员的考核结果纳入奖惩体系

内控风险的控制和内控人员的考核也会影响到基层事业单位内控的有效实施。为降低内控风险，基层事业单位领导者首先要具备内控风险意识，将内控风险控制提升到发展层面，并能根据其内部风险评估状况及要求，综合运用各种风险评估方法，如模糊综合评价法、定性风险分析法等进行有效的风险评估与控制。另外，基层事业单位内部还要建立风险预警系统，实现对内控结果的提前反馈和多元化控制。此外，内控人员的专业能力和职业素养也会极大影响内控实施效果，因此，基层事业单位一方面要注重提升审计、风控等部门人员的专业能力，另一方面还要强化对相关人员的考核和监督，以规范其行为，并将考核结果与个人的绩效相联系，体现“功则嘉奖，失则惩戒”，以实现内控的效用。

三、结束语

在内控建设方面，基层事业单位与一般的企业相比具有业务广泛、体系复杂和内控侧重点不同等特点，这就决定了其内控实施中的问题具有异质性的特征。本文通过对基层事业单位内控中存在的问题及对策的探讨，以期为基层事业单位有效的内控建设提供有益借鉴。

参考文献：

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（作者单位：四川省眉山市东坡区道路运输管理所）endprint