PPP模式在我国扶贫工作中的适用性分析与前景

高馨瑩 李淑婷 陈溢华 蔡镇声

摘 要：本文对PPP模式与政府传统模式在运作效率方面进行了比较，同时分析了国际上多个PPP扶贫案例，认为PPP模式可以应用于我国扶贫工作并且前景广阔，最后提出了合理的风险分担机制、专业化机构和人才的支持等六点建议。

关键词：PPP模式 扶贫工作 适用性分析

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）05（a）-171-02

PPP模式，即公私合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。20世纪70年代，英美国家为解决经济萧条情况下财政资金不足问题，积极引入社会资本参与公共服务项目的建设和运营，并为规范、推进该模式出台了一系列的政策，极大地促进了公私合营的发展。

2015年习总书记于贵州调研时，强调扶贫开发工作“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。扶贫工作是我国政府当前的主要工作之一，但扶贫工作中普遍存在资金不足、项目缺乏的情况。本文就PPP模式在我国扶贫工作中的适用性问题和发展前景进行研究。

1 PPP模式在我国扶贫工作中适用性的分析

1.1 理论分析：“政府与私人部门”的博弈模型

国内学者 汤果等（2007）[1]利用“委托-代理理论和博弈理论”构建“政府与私人部门”的博弈模型，如下面公式所示。

根據他们的研究，对模型进行求解后发现，在PPP模式中，当信息透明、双方信息充分的时候，很容易达到帕累托最优状态，当信息不透明，只要私人机构风险规避度为0（即在签订合同的时候将政府的风险尽可能地转移给私人部门），同样可以实现帕累托最优。

国外学者 Elisabetta Iossa等对众多PPP模式文献资料进行汇总统计，发现在PPP模式下，将项目建造与运营捆绑交给一个私人部门承担，私人部门会内化建造阶段对运营成本的影响。数据统计结果证明了这一观点， Frédéric Blanc-Brude等（2006）分析了1990年～2005年200多个欧洲公路项目的成本数据，发现PPP模式下公路的建造成本大约高出24%。PPP模式捆绑特征会激励私人部门加大投资，提高基础设施的质量，减少运营阶段的运营成本[2]。

1.2 国际上PPP扶贫的案例分析

世界银行（1999）对27个拉美和加勒比海国家的扶贫项目进行分析，指出PPP模式给扶贫工作带来多方面的新资源：资金、实物物资（如专业机器设备），还有非物质资源如技术技能、管理经验、信息以及其他无形资产。

Brinkerhoff等（2002）认为，PPP模式能从多方的合作中给扶贫项目带来更多的可利用资源，丰富了扶贫的方式与解决方案，从数量和质量上提高扶贫工作的产出效果[3]。例如在委内瑞拉马拉开波市，众多商业机构通过赞助、捐赠和合作等方式给该市的流动健康诊所计划提供了资金、汽油以及医疗设备等资源，为该市的最底层民众提供医疗服务；又如，在哥伦比亚一个木材生产PPP项目中，一所著名高校为该项目派驻了大量技术骨干，一些龙头企业也为该项目提供管理经验和设备，并共同建立一个促进就业机会技能培训中心，为当地居民提供木材生产和管理的技能培训[4]。国外将PPP模式应用于扶贫工作并已取得较好的成效，积累了丰富的经验。

研究认为，理论上和实践上都说明了PPP模式可以适用于扶贫工作，关键的问题是找到两者结合的平衡点，相信在我国政府和学者的支持和努力下，PPP模式在我国的扶贫开发工作中是可以发挥重要的作用，有广阔的应用前景。

2 PPP模式在扶贫工作中的应用前景

如前所述，PPP不仅仅是一种纯粹的融资手段，更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式。

（1）缓解巨额扶贫资金的供需缺口。扶贫资金不足是当前我国扶贫工作的一大难题，PPP模式有利于拓宽社会资本投入途径，有利于集中融资资本的管理和使用。让民间资本充分投入实体经济，有助于促进扶贫工作良性循环。

（2）提高 公共产品和服务的供给数量和质量。在PPP管理模式中，政府公共部门和民营部门在优势互补的基础上进行合作，民营部门负责项目和服务的具体生产与经营，政府公共部门负责项目和服务标准的制定以及经营过程的监督。

（3）能有效地消减项目成本。从国外研究成果来看，在一些项目中，PPP模式能有效地减少项目成本。M ott MacDonald（2002）统计英国的50个大型项目，发现仅有1%的PPP模式下的项目存在着成本超支的问题，相反高达47%的传统模式下的项目都有成本超支问题。通过消减成本，贫困地区可以把更多的财力投入到其他建设中去。

（4）分散公共设施供给的整体风险。根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行），原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担，从而有效地分散和降低项目和服务的整体风险。

（5）促进政府提升管理水平和管理效率。研究发现，农村基础设施和公用事业的经营管理效率低下是一个普遍现象，经常出现“国家管理不到、集体管理不好、农户管理不了”的尴尬局面，采用PPP模式建设并管理，其管理效率则有望得到大幅度的提高[5]。

3 PPP模式在扶贫工作中应用面临的问题和建议

总结国内外研究，PPP模式在扶贫工作中应用的主要障碍有三个方面：一是公私合营关系的信任基础薄弱，交易双方之间存在不信任的怀疑态度，导致PPP项目常出现谈判时间和成本居高不下的现象； 二是繁琐的行政性决策和复杂的审批程序，表现在扶贫系统多头管理，政府部门思想保守、墨守成规，缺乏创新等；三是缺乏科学合理的监督和评估机制，导致项目规划不合理、资金被侵占、扶贫效率低下等后果。

因此，PPP模式在扶贫工作中应用将会是一个较为漫长的过程。研究认为，在扶贫工作中应用PPP模式应抓住两点：一是PPP模式下的扶贫项目应立足PPP项目的本质，即PPP项目必须是财务边界清晰、具有一定盈利能力的公用事业项目，以便进行准确的财务测算、合理分担风险，否则无法吸引优质社会资本参与，项目运营的长期性也难于保证，更无从谈起扶贫工作的长期效果了；二是PPP扶贫应当符合习总书记提出的“六个精准”的精神，引入PPP模式不是帮助地方政府解决财政困难，其主要目的不仅是解决扶贫地区公共服务的问题，减轻财政的压力，还要带动老百姓走上富裕之路，解决贫困的根源问题。

结合国内外实践经验，PPP模式应用于我国扶贫工作建议如下。

（1）合理的风险分担机制。合理的风险分担机制是吸引社会资本参与项目投资的关键因素。由于投资大、周期长、内部结构复杂且设计因素众多，基础设施建设往往具备较高的风险性。因此项目的风险分配应该综合考虑双方参与者的特点、立场和利益，对风险进行合理配置，进而实现项目运营效果的最優化。

（2）政策保障。贫困地区基础设施建设等公共服务的公益性特点使其无法完全遵循市场化原则进行定价，同时面临较大的流动性风险。基于此，政府应制定相关政策，给予基础设施投资一些优惠，如税收优惠、低息贷款、沿线的土地开发优惠等，充分调动社会资本的积极性。

（3）健全的法律法规制度。PPP项目需要在法律层面上对政府部门与企业在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个方面所承担的责任、义务和风险进行明确界定，以保护双方的利益。

（4）专业化机构和人才的支持。PPP模式运作中需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面要求制定规范化、标准化的PPP交易流程和相关的政策支持，另一方面需要专业化的中介机构对项目的运作提供技术指导及专业服务等。

（5）做好PPP项目规划和PPP项目库建设。由于贫困地区的多方面因素及社会资本的逐利性，如何吸引社会资本参与贫困地区PPP扶贫项目难度很大，在PPP项目的选择上，要做好前期调研和规划，确保项目的成功。

4 结语

PPP模式通过政府与私人部门的合作提高了公共品（服务）的质量，达到了合作各方的共赢。但国内PPP模式在扶贫工作中的应用尚无成熟的可借鉴的模式，针对该工作开展的定量分析几乎是一片空白，理论研究和实践探索有待于进一步深入。

参考文献

[1] 汤果，田一淋，雷妮.PPP融资模式的合作效率与稳定优化分析——一个简单框架[J].建筑经济，2007（7）.

[2] Blanc-Brude F，Goldsmith H，V？lil？ T.The PPP premium in European road construction[C].5th Conference on applied infrastructure research，2013.

[3] Elisabetta I，David M.The Simple Micro-Economics of Public-Private Partnerships[J].Journal of Public Economic Theory，2014，17（1）.

[4] Brinkerhoff Jennifer M，Brinkerhoff Derick W.Government nonprofit relations in comparative perspective：evolution， themes and new directions [J]. Public Administration & Development，2002，22（1）.

[5] 贾康，孙洁.新农村基础设施建设中PPP模式的应用[J].地方财政研究，2006（5）.