地方政府融资平台公司的债务风险监管研究——基于湖南省“城投债”相关数据的调查

●袁铁芽

地方政府融资平台公司的债务风险监管研究
——基于湖南省“城投债”相关数据的调查

●袁铁芽

随着经济增速下行，我国地方政府投融资平台的债务风险也日益显现出来。本文试图从融资平台公司债务状况、存在的主要风险、加强融资平台公司债务监管面临的挑战三个方面进行分析，并试图提出加强融资平台公司债务监管的几点建议。

融资平台公司 债务风险债务监管

近年来，笔者密切跟踪了地方政府融资平台公司（以下简称“融资平台公司”）转型与债务变化情况，并以2015-2016年湖南省发行“城投债”的融资平台公司为样本进行了深入跟踪调查。调查发现，受经济增长路径依赖和借新还旧的影响，2015年以来融资平台公司债务规模仍然呈现出快速扩张的趋势，融资资金基本用于地方政府公益性项目或存量政府性债务借新还旧，偿债高度依赖地方政府项目投资拨款或补贴支出；同时，融资平台公司转型缓慢，市场定位不清晰，主营业务尚未形成，长期盈利和短期偿债能力都不足，潜在风险不容小视。

一、融资平台公司债务状况

据不完全统计，2015年-2016年11月湖南省各级融资平台公司共发行“城投 债 ”205 支 ， 金 额2150.1亿元①。由于部分“城投债”采取的是非公开发行，未公开披露相关数据，仅有66个融资平台公司发行的142支“城投债”可取得相对完整的数据，金额1633.9亿元，占当期湖南省融资平台公司“城投债”发行总规模的76%。本文将以该 66个融资平台公司为样本，结合湖南省融资平台公司 “城投债”总体情况进行具体分析。

（一）债务总规模变化情况

公开披露的财务报表反映，截至2016年6月30日，66个融资平台公司总负债合计7730.6亿元，相比2014年底的4773.9亿元，增长了61.9%，其中有1个融资平台公司增长了1201.1%，融资平台公司总负债规模呈现快速扩张趋势，见图1。

（二）债务资金来源结构

从资金来源看，银行贷款仍是融资平台公司第一大债务来源，但占比有所下降；“城投债”作为第二大债务来源，占比有较大幅度上升。2016年6月30日，66个融资平台公司银行贷款余额占融资平台公司负债总额②的比例为49%，占比较2014年底下降了 6.2%；“城投债”余额占融资平台公司负债总额的比例为25.7%，占比较2014年底提高了8.3%，详见图2。

图1 66个融资平台公司总负债增长率分布图

图2 主要债务类型占比变化情况

从增长情况看，银行贷款仍维持高位增长，2016年6月30日融资平台公司银行贷款余额3791亿元，较2014年底净增1155.3亿元，增长43.8%。“城投债”出现井喷，应付债券规模2016年6月30日的余额1987亿元，较2014年底净增1154.1亿元，增长138.6%。同时，随着地方政府性债务监管日趋严厉，融资平台公司银行贷款政策收紧，融资平台公司融资方式出现了一定程度的创新，手段更加隐蔽，财务报表中用于核算信托、融资租赁、城市发展基金、私募基金、股权投资基金等债务规模的长期应付款与专项应付款科目余额飙升，详见表1。

表1 主要债务类型增长明细表 （单位：亿元）

（三）债务资金用途结构

按照 “城投债”发行中披露的募集资金用途，2015年-2016年11月发行的205支城投债中，如图3所示，前三位的用途为补充流动资金、偿还贷款和市政基础设施建设，分别使用资金559.4亿元、554亿元和321.9亿元，占比分别为26%、25.8%和15%。募集的资金中，用于新建项目的仅有约48%。

从项目类型看，用于基础设施建设、棚改、土地储备、园区建设、保障房、安置房、轨道交通等公益性项目891.2亿元，占比41.4%；用于污水处理、供水、地下管廊、公共停车场、旅游公园等准公益性项目120.6亿元，占比5.6%；用于非公益性项目19.9亿元，占比0.9%。地方政府的民生项目、重点工程等是“城投债”所募集资金的主要投入方向。

图3 债券资金用途结构

从收益性看，市政基础设施、工业园建设等无直接经济收益项目投入413.1亿元，占比19.2%；棚改、土地储备、保障房与拆迁安置、轨道交通以及准公益性项目等低直接经济收益项目投入598.7亿元，占比27.8%。债券资金回收一定程度上依赖于政府的补贴和中长期支出责任。

（四）融资担保结构

从披露的信息看，主要担保方式有五种：一是信用发债，但深入分析募集文件发现，此种情况大多以政府购买服务协议或PPP协议作支撑，并配套有具体的土地开发和财政拨款资金计划；二是土地抵押，有16支“城投债”采取土地抵押担保方式，即以融资平台公司取得的划拨或出让土地作抵押；三是第三方担保公司担保，支付一定担保费用聘请中证信用增进股份有限公司等专业担保公司进行担保，有23支“城投债”采用此种担保方式；四是融资平台公司互保，由当地另一平台公司提供担保，有5支“城投债”采取此种担保方式；五是收费权质押担保，仅有1支“城投债”使用。

（五）偿债来源结构

通过深入分析报表发现，偿债来源有两种：一种是借新还旧，205支城投债中，债券资金用于还本付息的共559亿元，占比26%，且有1个平台公司明确披露将用于支付利息，若加上补充流动资金中用于还本付息的部分，实际用于还本付息的规模将更大；另一种是政府的补贴或中长期支出责任形成的收入。

二、融资平台存在的主要债务风险

（一）偿债规模逐年上升，潜在流动性风险大

从偿债规模看，偿债支出呈现快速上升趋势。通常会计上用筹资活动流出现金流、一年内到期的长期借款来核算偿债资金需求，66个融资平台公司2015年筹资活动流出现金流1313.8亿元，相比上年的1145.9亿元增长167.9亿元，增长14.7%；2016年上半年达到783.6亿元，同比增长19.3%。2015年一年内到期的长期借款为 723亿元，同比增长57.7%；2016年上半年达到543亿元，同比增长50.2%。两个科目的绝对额和增长率均呈现出加快上升趋势，结合债券资金用途可以判断，目前融资平台主要是通过借新还旧来应对趋势变化，可持续性不容乐观。

从资金链安全看，部分融资平台公司短期偿债能力不足，拥有的货币资金等可立即变现资产无法满足短期偿债需求。2014年、2015年、2016年上半年66个融资平台公司中速动比率低于1的分别有12个、9个、4个，其中有4个融资平台公司连续三年速动比率小于1。

从营业总收入与还本付息支出数据对比看，部分融资平台公司自身经营收入无法满足当期还本付息需求。2014年、2015年和2016年上半年，营业收入比当年还本支出③小的融资平台公司分别有18个、23个和35个；且两者差额非常大，以2015年为例，营业总收入比当年还本支出规模小10亿以上的融资平台公司有12个，总额达420.5亿元。另对2016年的数据分析发现，有29个融资平台公司营业总收入小于当期利息支出。

（二）营业收入基本来源于地方政府，存在操作收入情况

从收入来源看，融资平台公司营业收入基本来源于地方政府，2014年、2015年和2016年上半年土地收入与基础设施代建收入之和在营业总收入中的占比分别为86.2%、84%和88.3%；具体到企业，营业收入全部来源于政府的融资平台公司有26个、19个和47个，分别占样本总数的39.4%、28.8%和71.2%。

从收入结构看，土地收入、其他经营性收入不足时，存在地方政府通过有形之手，人为做大基础设施代建收入规模，以达到继续扩大融资的情况。2014年-2016年6月，土地收入占比从40.4%下降为18.9%，其他经营性收入占比从13.8%下降为11.7%，而同期基础设施代建收入占比从45.8%上升为69.5%，占比上升23.7%，如图4所示。

图4 融资平台公司营业收入结构图

事实上，融资平台公司这种主营收入结构是与其融资资金用途密切相关的，在资金主要用于市政基础设施等公益性项目的情况下，融资平台公司偿债能力将取决于地方政府财力状况、基础设施投资意愿与支出规模、土地市场状况。新常态下，财政收入增幅快速下滑，一旦地方政府无力履行前期市政基础设施投入形成的长期支出责任，就可能导致平台公司违约。这种违约风险一定条件下可能引发地方财政风险。

（三）资产可变现能力差，部分资产取得程序不合规

2014年-2016年6月，66个融资平台公司总资产规模增长迅速，从11507.3亿元增长到15711.9亿元，增长了36.5%，但其中可供变现的固定资产和可供开发的土地等无形资产却不多，且大部分固定资产实际为政府的行政办公楼，是不能处置的；占比较大的资产主要为应收账款、其他应收款、存货、在建工程，这几个科目核算的主要是与地方财政、其他融资平台公司、企事业单位的资金往来，以及在建或已建成的市政基础设施项目发生的支出，可回收或变现能力非常差，基本不产生现金流。2014年末、2015年末、2016年6月，应收账款、其他应收款、存货、在建工程合计占比分别为71%、72.4%、70.4%，而同期固定资产占比分别为5.1%、4.4%、4.2%，土地等无形资产占比分别为5.8%、4.9%、4.5%，呈现明显的下降趋势。截至2016年6月底，融资平台公司可供开发的土地等无形资产总额为705.6亿元，远远低于存量债务规模。

此外，通过查阅各地土地出让交易结果发现，部分地方政府存在违规向融资平台公司出让土地以满足融资平台公司融资抵押物需求的情况。这部分土地大多尚未完成一级开发，甚至还未开始拆迁，仅仅只是取得了用地指标，办理了土地转用手续，能否变现不确定性大，并且该部分土地的处置权和收益分配权为地方政府掌控，大部分处置收益不能用于偿债。

（四）融资平台公司互相担保，容易引发“多米诺骨牌效应”

自国务院下发 《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）后，湖南部分地市大力推进融资平台公司集团化改造，不同类型、不同规模融资平台公司整合重组、抱团取暖，通过做大融资平台公司资产规模，提高对外担保能力，采用融资平台公司互保方式，以规避人大、政府不能直接出具担保、承诺的政策限制。66个融资平台公司的披露数据反映，2015年合计对外担保金额为2270.3亿元，截至2016年11月合计对外担保金额为4475亿元，增长了约一倍；完全没有对外担保的融资平台公司，2015年有21个，2016年仅有5个。部分地方甚至组建新的平台公司举债融资，某县2015年新成立交通建设、环境保护、国有资产管理等4个新的融资平台公司。

融资平台公司互相担保，一方面反映当前融资平台公司担保举债方式出现了新的变化，尽管从表面看互相担保是企业的自主行为，但互相担保背后多多少少有着地方政府的行政运作，极易形成地方政府违法违规举债；另一方面打通了融资平台公司间风险直接传导通道，容易引发“多米诺骨牌”效应，形成区域性融资平台公司债务风险。

（五）经营偿债受制于政策与市场环境，存在明显周期波动现象

融资平台公司经营和偿债与财政政策、货币政策和房地产市场密切相关。目前，借新还旧是融资平台公司偿债的主要来源，也是确保资金链不断的决定性因素。要做到这一点，前提是货币政策不出现大的波动，如果货币政策急剧紧缩，就可能导致融资平台公司贷不到款，资金断链，引发违约潮。与财政政策的关系也基本类似，若继续实施积极的财政政策，持续加大基础设施投入，那么融资平台公司代建收入就可持续增长，夯实继续融资能力，缓解甚至消弭潜在债务风险。房地产市场影响就更为直接，如果市场稳定，房价稳步走高，将直接增加融资平台公司经营收入，增强偿债能力。但是，与宏观政策密切相关的特性，也使得融资平台公司债务规模变动呈现周期性特征，政策宽松时债务规模迅速扩张，政策紧缩时，千方百计筹资还贷。出于稳增长的需要，2016年上半年全国城投债发行9082.1亿元，为历史同期最高水平。

三、加强融资平台公司债务监管面临的挑战

面对着不断增长的融资平台公司债务规模,进一步加强监管势在必行。但是，在加强监管过程中，应正视融资平台公司产生、壮大、存续的深层次原因，以财政部“开好前门、堵住偏门”监管思路为指导，稳中求进，处理好加强监管与稳增长、弥补财政收支失衡的关系，保持实体经济稳定的前提下，有效抑制融资平台公司债务规模进一步扩张，同时守住不发生系统性金融风险的底线。

（一）财政收入增速下行背景下地方政府依然需要融资平台公司弥补财政收支失衡的功能

融资平台公司产生的深层次原因是地方政府财权与事权的不匹配，为弥补当期财政收支不平衡和跨期预算失衡而出现的。十八届三中全会之后，财政部出台了多个办法，推动实现地方政府财权与事权相匹配，但这一矛盾还未能从根本上解决；加之近年财政收入增速下行，部分地区财政收支缺口加大，融资平台公司依然是弥补地方财政收支失衡的重要力量。同时，只要地方政府城市运营的职能未被剥离，必然需要可以灵活运用的财政工具或投融资工具。目前，地方政府推动的平台公司转型主要在于，绕开政策约束满足地方政府的功能诉求，在借新还旧和债务结构转换的同时，满足地方政府资金灵活运用的需求。

（二）“稳增长”需要融资平台公司继续承担投融资职能

2016年中央经济工作会议要求 “适度扩大总需求”，“全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作”。由于地方政府承担了“稳增长”的主要职责和工作，要实现“稳增长、调结构”的各项指标，必然需要继续发挥以投融资平台为主体的现行地方政府投资体系的作用。同时，很多地方特别是中西部地区正处于转型发展和产业升级的关键时期，基础设施建设、赶超战略都要求加大投资力度，刚性投资需求大，这也离不开融资平台的融资功能。

（三）加强监管需要兼顾平衡区域性系统性风险

2016年中央经济工作会议指出要 “提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险”。在目前地方政府债务风险总体可控的前提下,与其过度担心债务水平，不如将关注点放在如何避免经济失速，因为保持适当的名义经济增速才是应对高负债问题的良策。加强对融资平台公司债务监管，限制平台公司融资空间的过程中，必须平衡政府“去杠杆”和实体经济“去杠杆”的关系，避免经济收缩对实体经济产生过度影响；同时，监管过程中必须正视部分融资平台公司资金链十分脆弱的现实。将融资平台公司转型、风险释放和守住不出现系统性区域性金融风险的底线结合起来，维持政策的稳定性，避免政策骤变，出现“硬着陆”。

四、加强融资平台公司债务监管的建议

（一）完善融资平台公司债务监管制度体系

1、制定出台融资平台公司管理和监督办法。整合历年融资平台公司监管成果，尽快出台融资平台公司管理和监督办法，完善监管机制，划定转型“底线”，制定转型时间表，督促地方政府采取有效措施推进融资平台公司转型。对融资平台可实行名录制管理，以历次债务清理掌握的融资平台公司名录为基础，建立融资平台公司数据库，按照纯公益性、准公益性、非公益性进行分类，实行分类管理，融资平台公司可以声明退出融资平台名录；名录内融资平台公司其融资计划、投资项目、财务报表等应定期报同级财政和上级财政备案。

2、加快推进融资平台公司分类转型。对名录中的融资平台公司限期分类转型。对只承担公益性项目融资任务的空壳类融资平台公司予以关闭；对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，剥离融资功能，进行市场化改造；对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，充实公司资本金，完善治理结构，实现市场化运作。要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

3、构建跨部门的融资平台公司债务监管机制。财政部门牵头，协调发改、人行、银监、证监、保监等部门，出台融资平台公司地方政府债务联合监管制度，明确部门责任，建立涉融资平台公司债务数据实时交换机制。

（二）硬化地方政府债务管理预算约束

1、严格将债务本息偿还等纳入当期预算。各级财政必须按《预算法》规定，将当年所有债务还本付息支出，以及按照政府购买服务协议和PPP项目协议约定的当年补贴支出，全部列入当期预算，通过预算平衡压力来制约地方政府违法违规举债行为。

2、从严审批政府购买服务和PPP项目。完善和细化政府购买服务目录和PPP项目库，只有在目录范围内或纳入PPP项目库的项目，才能采用政府购买服务或PPP方式进行建设，并严格按政策要求进行审批和信息公开；同时，严管地方政府擅自将政府购买服务目录扩展至工程建设领域，或在没有预算安排的情况下开展政府购买服务，堵住地方政府通过政府购买服务和PPP进行变相举债的通道。

3、强化政府支出管理。严格按预算使用资金，没有预算不得支出财政资金；减少或不予预算追加，不允许向融资平台公司临时追加预算；禁止地方财政在没有协议、没有预算的情况下，随意向平台公司拨付资金。

（三）规范融资平台公司资产注入行为

1、不得将政府办公楼等资产作为资本注入。不得将地方政府的行政办公楼、政务中心、城市公园、市政道路等作为资产注入融资平台公司；不得用地方政府的行政办公楼、政务中心等法律禁止变现的资产抵押融资。

2、土地注入应当按照严格的法定程序。地方政府将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司；不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给平台公司；不得将储备土地的预期收益作为融资平台公司的偿债来源。

3、规范融资平台公司资产等账务核算。调查发现，融资平台公司普遍存在通过会计信息造假以满足“城投债”、银行贷款等对资产规模、盈利水平要求的情况。建议加强对融资平台公司会计信息质量的监管。资产核算中，融资平台公司承建的政府公益性项目达到移交条件的应及时进行资产移交、剥离，与地方财政的资金往来禁止同时在账面挂应收和应付；利润核算中，严禁只核算收入、不按规定确认成本的虚增利润行为，并加强对融资平台公司企业所得税与流转税的清缴，增加违规融资的税收成本。

（四）完善地方政府投融资管理体制

1、适度扩大地方政府新增债券发行规模。“开好前门”，增加地方政府新增债券发行额度，尽量满足地方政府“稳增长”和赶超发展的资金需求，弱化对融资平台公司的依赖；同时，新增地方政府债券分配应适度向市、县级政府倾斜。

2、规范融资平台公司参与公益性项目投资建设的程序。融资平台公司参与公益性项目投资建设必须通过公开招投标，采用市场化程序进入；禁止地方政府通过文件、会议纪要和领导批示指定由融资平台公司投资建设的行为；禁止地方政府在公开招投标中设置排他性条件，阻止市场化公司进入。

3、推动编制中长期地方政府投资发展规划，并与中长期财政规划和区域发展规划相衔接。完善地方政府投资决策咨询制度，加强对投资项目事前的效益评估，贯彻项目融资理念，通过项目投资风险的内生化，从源头化解和防范债务风险。

（五）深入落实常态化监督机制

1、完善融资平台公司债务统计监测体系。将融资平台公司债务和相关财务数据纳入统计监测范围，按季统计融资平台公司债务数据变化情况，对增长过快的地区进行预警和窗口指导。同时，密切监控部分融资平台公司短期偿债能力不足现象，地方政府应提前制定应急预案，避免引发区域性系统性风险。

2、定期组织检查、核查、调研。多渠道、及时掌握地方政府融资平台公司新增融资数据，建立违法违规融资担保监管数据库，并密切关注融资平台公司融资创新，收集了解融资平台公司通过股权注入、私募基金等融资信息，夯实违法违规融资行为的监管基础。在此基础上，财政部驻各地专员办要充分发挥监督主体作用，每年组织2-3次专项检查、核查，对融资平台公司违法违规融资行为开展全方位监管。

3、依法问责到人。“动员千遍，不如问责一次”。对地方政府违法违规举债、担保应“发现一起、查处一起”，严格依法问责到人，并将违规情况与年度新增债券额度分配挂钩，以增加违规成本。同时，加强对违规金融机构的问责，强化市场约束。■

（作者单位：财政部驻湖南专员办业务一处）

注释：

①本文数据全部根据万德资讯金融终端数据整理，本文所指“城投债”包括企业债券、短期融资券、中期票据等。

②66个融资平台公司2014年末、2015年末、2016年6月30日报表负债总额分别为4773.9亿元、6335.4亿元、7730.6亿元。

③当年还本支出文中以短期借款、应付票据、一年内到期的长期借款之和估算。

[1]韩鹏飞、胡奕明.政府隐性担保一定能降低债券的融资成本吗?——关于国有企业和地方融资平台债券的实证研究[J].金融研究，2015，（03）.

[2]马柱、王洁.地方融资平台成因探究——纵向财政竞争的新视野[J].经济学家，2013，（05）.

（本栏目责任编辑：王光俊）