关于完善财政支出绩效委托第三方评价监管的探讨

●秦 艳 蒋海勇

关于完善财政支出绩效委托第三方评价监管的探讨

●秦 艳 蒋海勇

近年来财政支出绩效委托第三方评价发展较快，促进了预算绩效管理。但是，委托第三方评价发展中还存在较多问题，需要加强监管。地方财政部门、行业协会组织都进行了对委托第三方评价监管的探索，取得了一定成效，但也存在监管权限厘定不够清晰、考核评估机制存在缺陷、行业协会发展相对落后、社会监督缺失等问题，本文在对委托第三方评价监管进行探索的基础上，提出了应清晰界定监管权限范围、建立科学有效的考核评估机制、发展行业协会自律管理和充分披露信息等相关建议。

财政绩效 委托第三方评价 监督管理

财政绩效委托第三方评价 （以下简称委托第三方评价），一般是指相关社会组织机构，如会计师事务所、评估师事务所、高校、研究咨询机构等，受财政部门或其他政府部门委托，对财政资金使用效果等进行评估的行为。由于第三方评价具有专业性强、相对独立等特点，评估结果往往被认为较为客观公正，易为社会各方所接受，近年来在我国财政绩效评价中有较大推广应用。通过在财政支出绩效评价中引入委托第三方机构评价，可以克服一些政府自我评价的弊端，提高评价质量，促进了预算绩效管理。但是，委托第三方评价并非尽善尽美，第三方机构也有其局限性。目前委托第三方评价在我国还处于发展初期阶段，存在制度规范欠缺、第三方机构独立性难以保障、评价标准设定模糊和对第三方工作的监督不到位等方面的问题（杜婷婷，2013；鲍静、李春，2014；卢扬帆、卞潇、颜海娜，2015；等），还需要进一步的监督和引导，以规范第三方机构工作、提高工作质量。本文结合近年来笔者多次参与财政绩效评价工作的心得体会，就委托第三方评价的监督管理情况、存在问题及改进建议展开探讨。

一、我国财政支出绩效第三方评价的发展概况

上世纪90年代，随着国内学术界对西方发达国家政府绩效评价的关注，第三方评价的理念被引入我国并在地方政府绩效评价领域得以应用，2004年被称为“兰州试验”的甘肃省政府委托兰州大学进行的非公企业绩效评价被视为我国第三方评价的“开山之作”。社会组织参与财政支出项目绩效评价也在同期开始探索，浙江省在2005年之前就有3家中介机构参与了4个项目评价。但在全国产生较大影响的是2011年广东省财政厅采取整体委托的方式通过公开招标选定第三方机构对城乡义务教育补助资金等4项财政专项资金使用绩效进行的评价尝试。当前委托第三方评价已经在国内县以上各级政府的财政支出绩效评价中推广应用。

随着地方财政部门委托第三方评价的开展，委托评价的财政专项资金项目和金额不断增加，根据各地财政部门公开报道信息整理可知，2013年广东省财政厅委托第三方评价的专项资金达到108项涉及资金超过478亿元；上海市财政局公开的第三方评价结果显示 2015年委托第三方评价专项资金18项涉及资金约68.66亿元；山东省财政厅2015年委托独立第三方对21个财政重点支出项目约85.19亿元财政资金使用绩效进行评价。

同时，一些地方财政部门委托第三方机构提供评价服务的范围也在拓宽：北京市财政局委托评价的范围从项目资金扩大到部门整体支出、财政支出绩效评价，2015年首次委托北京金凯伟业咨询有限公司对北京市平原造林工程财政支出政策绩效进行评价。广西各级财政部门委托第三方绩效评价服务内容在2014年以后也由专项资金绩效评价逐步拓展到部门整体支出、财政政策绩效评价以及绩效目标管理和政策咨询等。

除财政部门的探索之外，一些地方的人大也在积极进行财政重要专项资金委托第三方绩效评价的尝试。2014年、2015年广东省人大常委会通过公开招标方式委托第三方评价了4个财政专项资金项目绩效，2016年又选取了“产业园扩能增效”和“企业技术改造”两类专项资金继续开展第三方评价。广东省人大的这些尝试开启了国内地方人大对财政资金绩效监督的新模式。

总体来看，随着我国对预算绩效管理日益重视，委托第三方评价将成为对财政支出绩效进行评价的重要方式，今后，中介机构接受委托开展评价的财政支出项目会有较大增长，评价范围也会不断拓宽。

二、对委托第三方评价监管的探索

第三方机构绩效评价具有相对超然的“独立”地位，但是，这并不意味着其可以不受任何监管。在开展委托第三方评价的实践中，为规范中介机构行为、提高财政支出绩效评价工作质量，各地财政部门以及相关行业协会都对委托第三方评价的监督管理进行了探索，取得了初步成效。

（一）政府监管

无论是基于公共利益理论等政府监管理论，还是基于委托第三方评价的政府部门与第三方机构的委托—代理关系，政府部门对第三方评价进行监管都是必要的。在引入委托第三方评价时，地方财政部门制定发布了一批相关制度文件，就中介机构的资质要求、选择方式、中介机构的权责范围、评价内容和工作程序、质量要求及考核等内容进行了规范。本文对网络上公开的部分省、市财政部门有关第三方机构参与财政绩效评价管理的规范文件进行了梳理，见表1。

通过梳理各地财政部门做法，可以发现，财政部门对委托第三方评价的监管主要集中在以下几个方面：一是对中介机构的选择。各地均规定了从事财政支出绩效评价的中介机构的基本条件，包括人员配备、资格资质、无不良记录等；在中介机构选择方式上，主要是采取财政部门聘用或者招投标等方式。二是建立财政支出绩效评价机构库和专家库，对入库的评价机构、专家进行动态管理。三是明确中介机构开展评价工作时的执业规范和执业道德要求。主要包括：评价工作流程等工作要求、客观公正和保守秘密等道德要求。四是对中介机构工作质量的考核。财政部门主要从评价指标设置、评价过程、报告质量等方面对中介机构的评价工作质量进行考核。如江苏省江阴市2014年对中介机构的工作完成情况和业务质量进行综合评价时采取综合评分法，选取了覆盖指标设置、评价过程等四个方面的量化测评指标，由专家、采购方、中介机构三方代表参与，进行综合评分；考核结果用于下次中介机构筛选，并尝试建立弹性付费制度根据考核结果确定委托费用的高低。

（二）行业协会自律督导

行业自律是中介机构自我约束的有效手段，有利于提高行业业务水平和自我发展能力，在发达国家的中介行业管理中被普遍使用。行业协会是行业自律化管理的重要平台和工作机构。在财政绩效评价领域，我国相关行业协会也进行了行业自律化管理尝试。中国资产评估协会和中国注册会计师协会基于规范本行业参与财政支出绩效评价工作的需要，先后发布了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》（2014）、《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》（2016），分别就评估机构、会计师事务所开展绩效评价工作提供了包括业务承接、编制工作方案、实施评价以及形成评价结论等方面的指引和规范。另外，2014年上海成立了上海财政绩效评价行业协会，2016年海南省成立了海南省财政绩效评价行业协会。这些地方性的财政绩效评价行业协会，开展当地的行业服务和自律管理，主要在组织行业培训、推进行业技术和服务标准化、认证评价报告质量、监督会员单位依法依规经营等方面进行自律管理和服务的探索。

表1 部分省、市财政部门发布的财政支出绩效第三方评价管理文件

三、对委托第三方评价的监管中存在的问题

从近年来对财政支出委托第三方评价的监督管理实践来看，虽然在制度建设、行业自律等方面取得了一定成效，但还存在一些问题有待进一步完善。具体来看，主要有：

（一）政府监管制度不统一、权限厘定不够清晰

当前，各地制定的监管制度文件名目各异，一些具体管理规定也有所不同，这就使得对委托第三方评价的政府监管标准不一致，导致各地的财政支持绩效评价质量高低不一。同时，现有的各地制度文件中，对“政府监管”与“独立评价”的界限均只作原则划分，缺乏清晰界定。评价工作中，哪些领域应由第三方机构独立工作，哪些领域需要政府部门进行干预，厘清“政府监管”与“独立评价”的界限，不仅是保障第三方评价客观公正的需要，也是规范政府监管的需要。由于财政部门兼具委托方和政府监管者的双重身份，在工作中容易“越位”，插手到一些原本应由第三方机构独立实施的领域。譬如，部分地方财政部门要求第三方机构在开始评价前不仅要提交详细的评价指标体系，还要召集第三方机构、评价对象一起讨论确定细化评价指标。这种做法有可能会提高评价指标的可行性，但从另一方面来看，财政部门、评价对象和第三方机构共同商讨确定细化评价指标，实质上就干预了第三方机构的独立性，会对评价工作的客观公正造成负面影响。

（二）财政部门对评价工作质量的考核评估机制存在一定缺陷

对委托第三方评价的工作质量进行考核是财政部门对第三方评价监管的一个重要环节。目前财政部门在对委托第三方评价工作质量考核上有较多探索，形成了一些较有成效的做法。但是，仍然存在一些缺陷，有待改进：一是考核评估机制还不健全，各地做法不一致；二是一些地方在考核上往往流于形式，以听取中介机构汇报为主，没有认真进行实质性的审核；三是考核内容、方法有待改进。譬如，江阴市财政局在2014年对中介机构的综合评价中，虽然设置了较为全面的量化测评指标，但某些指标并不合理，如：一级指标“评价过程”下设置的二级指标“专家的聘用”与一级指标的关联性并不高，而在评价过程中关键的“评价工作程序是否规范”却没有相应指标反映。另外，在综合评分时，由中介机构代表参与评分是否合适？这一做法是值得商榷的。

（三）绩效评价行业协会发展相对落后

目前我国财政绩效评价行业协会组建才刚刚起步，只在上海等少数地方成立了专门行业协会，行业协会发展水平明显滞后。另外，对协会自律化管理的权限范围、制度建设也有待进一步完善，例如，海南省财政绩效评价行业协会的主要职责包括“积极开展绩效评价资质认定与绩效评价报告质量认证工作”，这一职责中的“绩效评价资质认定”是否有相应法律法规依据，是否符合当前中央简政放权的政策精神？另外，行业协会进行“绩效评价报告质量认证”，这种认证的结果是否能代替财政部门对报告质量的审核？如果能代替，那是否超越了行业自律的权限范围？如果不能代替，那认证结果又可以在哪些方面运用？这些都需要进一步界定清楚。

（四）信息公开不足造成社会监督缺失

社会监督是我国监督体系中的重要一环，也是宪法和法律赋予社会团体组织和公民的权利，在我国政治生活中具有重要作用。委托第三方评价其评价权源于有关政府部门授权、评价对象是财政资金，因此，其评价行为和评价结果也必须接受社会监督。但是，社会监督要以信息公开为前提，只有在充分知晓委托第三方评价每个环节信息的前提下才能充分实现社会监督的作用。否则，社会监督就会无的放矢，无从谈起。从目前的情况来看，多数地方财政部门对委托第三方评价的信息公开是不充分的，往往只公开一个简单的汇总报告，对具体的评价指标体系、各项成效数据等关键内容是不公开披露的。这种不充分的信息披露必然会导致社会监督的缺失。

四、改善对委托第三方评价监管的建议

基于上述委托第三方评价监管中存在的问题，建议从以下几个方面进行完善：

（一）健全监管制度清晰界定权限范围

制度的健全和统一，是做好对委托第三方评价的政府监管的基础。在目前国内各地探索的基础上，财政部应抓紧时间制定全国性的规范文件，统一相关监管要求，并对财政部门监管的权力范围和中介机构独立评价的权利范围进行清晰的界定，理顺财政部门、中介机构之间的权责范围及运作关系。基于保障第三方评价“独立、客观、公正”的要求，本文认为财政部门监管的权力范围应仅限于对中介机构的选择和对评价工作质量的考核评估这两个方面，具体的评价工作应在选定中介机构后由中介机构独立实施。对于提倡对第三方服务进行“事前、事中、事后”全程监管的观点，本文认为没有必要在财政绩效第三方评价监管中采用，因为：一是事中监管很可能会出现“越位”，影响中介机构评价的独立性；二是目前财政部门也没有足够的人手来实现所谓的全程监管。因此，对委托第三方评价的政府监管的重点是把好“入口关”和“出口关”，这样，既可以保障评价的质量，又可以实现中介机构的独立评价。对此，财政部在制定全国统一的中介机构参与财政绩效评价管理办法时，应做到“依法确权、科学配权、阳光示权”。

（二）建立科学有效的考核评估机制

做好对第三方评价的考核工作，对保障评估结果的质量有重要意义。财政部门应进一步完善现有的考核制度和考核方法，逐步建立起全国统一、科学规范的委托第三方评价的工作质量考核机制。在具体做法上，本文建议构建以“专家评议”为核心的考核评估机制，包括：建立评议专家库、评议专家随机抽取和回避机制、评议指标和评议标准、评议流程等。财政部门根据对委托第三方评价工作质量的专家评议结果，对中介机构予以奖惩，促使其改进绩效评价工作、提高绩效评价报告质量。

（三）发展和完善财政绩效评价行业协会自律管理

从发达国家中介行业管理的经验来看，行业自律管理是我国财政绩效评价监管发展的趋势，应建立起政府指导下的行业自律管理机制。对此，一是各地政府应予以大力支持，借鉴我国会计、资产评估等中介服务行业协会自律化管理的成熟经验，推动本地相关中介机构根据自愿原则组建行业协会，积极开展自律化管理探索。二是对当前探索中暴露出的问题，财政部门要加强指导，引导行业协会科学合理地制定各项规章制度、准确界定自律管理的权责范围。此外，要及时总结自律管理的成功经验和先进做法，进行交流推广，以推动财政绩效评价行业自律管理在全国的普及。

（四）完善信息公开制度充分披露信息

财政支出绩效评价信息公开是建立公开透明的财政预算管理制度的内在要求，是接受自觉社会监督的基础。为进一步做好信息披露工作，应修改财预〔2011〕285号文对绩效评价结果 “在一定范围内公开”的规定，建立结果全面向社会公开的信息公开制度。建议规定：除涉及国家机密和商业秘密外应向社会公开财政支出绩效评价结果，对委托第三方评价结果报告除涉密外应全文公开。通过加大信息披露的力度，使委托第三方评价置于社会各界的监督之下，充分发挥社会监督的作用。■

（本文系2016年广西资产评估研究中心专项科研课题“改进广西财政专项资金绩效第三方评价的研究”〈项目编号：GXAERC2016B04〉研究成果）

（作者单位：广西财经学院）

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[2]邢桦萍，孙钢柱，鲁丹丹.政府购买服务在建设工程第三方检查中的应用研究[J].建筑经济，2017.（01）.

[3]杜婷婷.财政支出绩效第三方评价研究[J].财经界（学术版），2013，（07）.

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[5]卢扬帆，卞潇，颜海娜.财政支出绩效第三方评价:现状、矛盾及方向[J].华南理工大学学报(社会科学版)，2015，（02）.

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[7]杨光.北京首试财政支出政策绩效评价[N].中国财经报,2016-01-25（003）.

[8]中国行政管理学会课题组.加强规范我国社会中介机构和服务监管之研究[J].中国行政管理，2015，（02）.

（本栏目责任编辑：王光俊）