新常态下供给侧改革财政治理的三个突破口

●丛树海

新常态下供给侧改革财政治理的三个突破口

●丛树海

新常态下我国经济发展呈稳中向好态势，但仍然面临着经济发展内生动力不足和经济结构失衡等问题。为解决转型发展中的困难和问题，应进一步推进动力转化、“三去一降一补”、供给侧改革，并注意防范相关风险，注重调动需求积极性，同时要找准财政治理的突破口，减轻企业税费、降低生产成本、促进企业创新。

新常态 供给侧改革 财政治理

丛树海，上海财经大学公共经济与管理学院教授，中国财政学会常务理事，中国社会保障学会副会长。主要研究领域为财政学、社会保障学。

一、近期经济发展态势解读

国务院总理李克强在2017年政府工作报告中说，“回顾过去一年，走过的路很不寻常”；“经济能够稳住很不容易，出现诸多向好变化更为难得”。观察我国2016年经济发展态势，我们可以借用总理讲话的描述，用三个“很不容易”和两个 “更为难得”来形容2016年的经济发展和态势。

三个“很不容易”体现在反映经济发展态势的三个基本指标GDP（国内生产总值）、CPI（居民消费价格指数）、PPI（工业生产者出厂价格指数），在经济发展新常态的2016年都达到了预期目标，在经济整体下行压力之下取得这一成绩非常不易。

观察近年来经济增长率，2008年后跌入 10%（2010年反弹为 10.6%），2012年开始跌入8%；2015全年国内生产总值 67.67万亿元，同比增长6.9%，自1990年来首次跌破7%；到了2016年国内生产总值74.4万亿元，增长6.7%，经济增长率呈现出 “持续下行——下行趋缓——缓中趋稳”态势。

CPI在2015年有1.4%的涨幅，为近五年最低；2016年价格涨幅略有扩大，分月看，2016年各月CPI同比涨幅在1.3%-2.3%之间波动；整体来看CPI呈温和上涨态势。

2016年，PPI月度环比、同比结束历史最长时间下降后,相继转正。PPI环比连续26个月下降，于2016年3月份由负转正；PPI同比连续54个月下降，于2016年9月份由负转正，而后涨幅逐月扩大，12月份上涨5.5%，创2011年11月份以来月度同比涨幅新高。

2016年两个“更为难得”，体现在经济下行压力之下企业和投资层面的企稳见好。2016年，全国规模以上工业增加值比上年实际增长6%，增速较上年回落0.1个百分点。分季度看，一季度同比增长5.8%，二、三、四季度均增长6.1%，工业生产增速基本维持在6%左右小幅波动，企稳态势明显；1-11月份，工业企业实现利润总额60334.1亿元，同比增长9.4%，而2015年规模以上工业企业利润总额比上年下降2.3%，企业效益较上年明显改善；全年完成固定资产投资 （不含农户）596501亿元，同比增长8.1%，增速比上年回落1.9个百分点；2016年9月份制造业投资增速出现企稳回升，结束连续15个月下滑态势，11月后回升步伐明显加快；2016年民间投资365219亿元，比上年增长3.2%，随着企业效益的持续改善以及相关政策效应的逐步显现，民间投资增速自9月份起已连续4个月回升。这些数据表明，在近几年经济下行压力之下企业的效益、企业的投资以及后续增加投资的动力都有所增强、有所好转，在发展态势上有了比较积极的改善。

进一步观察2017年第一季度的经济情况，可以说延续了去年三季度以来的良好势头，保持了稳中有进、稳中向好的发展态势。一些实物量指标和先导指标回升转好，一季度全社会用电量约1.45万亿千瓦时，同比增长6.9%；铁路货运量增长15.3%；3月份制造业PMI为51.8%，连续6个月保持在51%以上。结合去年企业投资企稳见好的表现以及今年第一季度衡量经济发展重要的实物量指标稳中向好的态势，今后一段时期经济整体向好的态势可期。

应当看到，当前我国经济发展在稳中有进、稳中向好中仍然面临着一些问题，其中最大的问题就是经济发展的内生动力不足和经济结构失衡的问题。经济发展的内生动力特别是民间投资还缺乏强有力的发展动力。房地产仍然是经济投资的主力军，而且在房地产投资这一产业链当中，税收和土地出让收入所占比重大，依赖程度高，风险大；资本净流出的态势也反映着我国经济发展内生动力不足的问题。与此同时，在经济结构方面实体经济与虚体经济发展不协调，实体不实、虚体过虚的局面仍然存在，各类贷款大部分流入房地产，对房地产市场依赖大、杠杆大；虚体经济自我循环、泡沫也相对比较大的状况都反映出结构失衡的问题。

二、转型发展中存在问题的应对之策

如何解决发展过程中的问题和困难？应从几个方面来应对。

首先，通过转型发展和创新驱动实现动力转化。新常态下转型发展是一个很重要的目标，过去依靠投入人力、资源、资本、环境等都是不可持续的做法，今后应通过科技投入和提升产品质量，来实现经济社会环境的协调均衡发展。与此同时，以科技创新和制度创新为驱动力的创新驱动也是动力转化的重要构成，科技创新有赖于科学家们长时间的基础研究和应用研究、并将研究成果转化为产业这样一个探索过程，我们注意到国家在这方面已经有了很大的动作，例如，实施 《中国制造2025》，部署启动面向2030年的科技创新重大项目，在北京、上海建设具有全球影响力的科技创新中心，新设6个国家自主创新示范区等。同时，制度创新方面也有一些探索，包括放松管制、政府职能的转变，“围绕处理好政府和市场关系这一经济体制改革的核心问题，持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革。去年取消165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项，清理规范192项审批中介服务事项、220项职业资格许可认定事项”，以及在上海、广东、福建、天津等地开启的“1+ 3+7”的自贸区建设格局。通过自贸区探索政府职能转变的“清单管理”模式，通过打开自贸区实现市场机制决定资源配置的经济运行方式，从而更好地发挥市场在经济中的决定性作用。

其次，从已有的宏观政策来看采取的主要措施表现为“三去一降一补”，去产能、去库存应该说已经取得了相当的效果也付出了相应的代价，从政府工作报告释放的信号来看，以钢铁、煤炭行业为重点去产能，2016年全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨，成效显著，但是在“三去”的过程中主要依靠行政手段，尽管见效快，但也存在不少问题，例如市场机制没有充分发挥作用、有可能会出现回潮的现象。“一降”主要是指降低企业的成本，现在从企业的生产来看，电价明显高，用工的成本随着人口红利的逐渐减弱在逐年上升，能源的耗费也比较大，总体来看科技含量低；从统计来看，工业企业百元主营业务生产成本中，物流成本占30%-40%，而从发达国家来看，物流成本在企业生产成本当中一般在15%左右，因此，如果我们也有很好的降低物流成本的措施，将会推动企业整个生产成本的降低。在“补短板”上，一方面我们在中低端存在严重过剩的情况，另一方面在中高端供给又存在不足的情况，去年我国出国人数达1.2亿人次，消费巨大，应当说在中高档市场我们也有很大潜力；此外在医疗、教育、养老服务等方面也要进一步扩大有效供给，落实“补短板”。

再次，要着力把握供给侧改革方面转型发展的要点：结构调整上要坚持去产能、坚持产业升级、坚持技术创新；在放松管制上要切实转变政府职能，落实市场配置资源的决定作用，提高资源配置效率；在减税降费层面通过调整国民收入分配占比、推进财税体制改革，减轻企业负担；在扩大内需上要以中高端需求为导向，促进企业创新升级，不断扩大内生动力。与此同时应注意转型过渡时期易出现的问题或潜在风险：一是经济发展速度下降与经济结构质量尚未调整到位、发展方式尚未转变等问题并存；二是社会发展和环境改善、注重人本的要求还有较大距离；三是应注意防范发展速度降下来的同时固有矛盾未解决反而可能引发新问题的风险。

三、财政治理的三个突破口

财政治理突破口之一：减轻企业税费。

从现在企业缴税和社保情况来看，我国现行增值税税率17%，低税率11%、6%；企业所得税的基本税率25%；企业缴纳五险一金大约占40%的比重；而随着人口红利消失，劳动力成本也在大幅上升，事实上，80后、90后、00后人口呈现出减少趋势，16-59岁劳动力正以年均300万人的速度在减少，这都给企业的用工成本提出严峻的挑战。因此，减税减负已经成为供给侧改革不可回避的话题。我们关注到特朗普政府在税制改革方面给出的承诺是：企业所得税减税，最高税率由35%降至15%，以刺激投资，促进实体经济发展，不管其能否做到，即使降到30%、25%左右，对其他国家也有一定借鉴意义，可以说给国际经济竞争拉开一个序幕；个税方面，特朗普承诺由7级调整为3级，标准扣除额由6350美元和12700美元调整为15000美元和30000美元，以促进消费。因此从美国税改可能引发的国际环境变化来看，提高中国企业的竞争力和供给侧改革都对减负提出要求；同时，降低个人所得税税负可以作为辅助措施，从需求方给供给侧改革以有力支持。

我们注意到，2017年4月19日，国务院常务会议决定推出进一步减税措施，包括简化增值税税率、扩大所得税优惠的小微企业范围、提高科技型中小企业研发费用税前扣除比例、对创投企业种子期初创期可享受税收优惠、个人健康保险税前抵扣、部分税收优惠政策由2016年到期延长至2019年等6项减税措施，并提出“论证推出进一步减费措施”，应该说这些政策都是为企业减负增利的利好举措，结合政府工作报告中提出预计全年可再减轻企业税负3800亿元的承诺，企业今年在税费层面的负担减轻可期。

财政治理突破口之二：降低生产成本。

企业生产成本难以在短期内改变基于以下两个事实：由生产技术水平和科技水平决定的物耗能耗短期难以改变，需要通过科技革命和技术创新逐步实现，这是一个长期才能实现的任务。此外，由经济发展和收入分配政策决定的人工成本表现为逐步增长，加之人口红利的逐步减弱，以及在全面建成小康社会的目标下、基于收入倍增计划的实施，人工成本仍会有稳定增长，这是基于中期态势的判断。那么当前降低企业成本可从以下两方面着手。

一是降低企业物流费用。根据相关资料，2014年全国社会物流总费用10.6万亿元，社会物流总费用占GDP的16.6%，其中运输费用占社会物流总费用52.9%，保管费用占社会物流总费用34.9%，管理费用占社会物流总费用12.2%。据发改委网站消息，2016年社会物流总费用11.1万亿元，比上年增长2.9%，增速比上年提高0.1个百分点，但明显低于社会物流总额、GDP增速。其中，运输费用6.0万亿元，增长3.3%，提高0.2个百分点；保管费用3.7万亿元，增长1.3%，回落0.3个百分点；管理费用1.4万亿元，增长5.6%，提高0.6个百分点。2016年社会物流总费用与GDP的比率为14.9%，比上年下降1.1个百分点。总体上，物流费用仍然过高，物流费用过高侵蚀着企业的利益。因此采取相关措施降低企业物流费用将是降低企业生产成本的重要突破口之一。

二是企业减负重点应从公开领域转向隐蔽领域。据浙江省政协网站2017年4月11日题为 《浙江省政协开展企业减负担降成本调研》的报道①，浙江省政协研究室与经济委牵头的调研组，组织3个小组，实地走访36家企业，书面问卷210家企业，与76家企业负责人面对面座谈交流，开展对企业减负担降成本调研。调研过程中某机电企业反映，一些中介收费项目虚高，尤其是中介论证的项目，动辄几万元，2016年该企业仅中介项目就支出110多万元。某铸造企业反映，现在的学会、协会很多，每年都会接到不少要求订报、订刊、订书电话，有的要求企业出资编写目录、大全、画册等，该企业加入了 16个行业协会，每年会费支出91.5万元，是一笔不小的开支。某高新企业反映，国家提倡创新，企业由于创新产品多，每年发明专利申请多，但养专利吃不消，每年仅专利维护费需20-30万元。三种不同类型的企业反映了三个方面的问题，中介费用、会费支出、专利维护费用等看上去并不是企业重要的支出项目，但对中小企业来说累积下来也是一笔不小的支出。调研组认为，目前针对企业的乱收费、乱罚款、乱摊派现象已经很少，但规费问题仍然是企业反映问题最多、意见最大的项目，其中一些隐性的收费项目，加重了企业负担。

因此企业减负的重点不仅要关注公开的领域，一些隐蔽领域的成本负担也应成为治理关注的重点。企业家急切的心声，折射了对减负工作的希冀。

我们关注到，2017年5月17日，国务院常务会议确定进一步减少涉企经营服务性收费和降低物流用能成本，为企业减负助力再推新政。在降低企业物流成本方面，取消电网公司向铁路运输企业收取的电气化铁路还贷电价，等额下浮铁路货物运价；将货运车辆年检和年审依法合并，减轻检验检测费用负担；取消多省（区）政府还贷二级公路收费；加大鲜活农产品绿色通道政策实施力度。在减少经营服务性收费方面推出的新举措有：行政审批部门开展技术性服务一律由其自行支付费用；取消行业协会商会不合理收费项目，对保留的项目降低偏高收费标准等。这些都是在前期已出台涉企减负政策的基础上，再推出的一批新的降费措施。对进一步降低企业生产成本、减轻企业负担、优化营商环境、增强企业活力等都将起到积极的作用。

财政治理突破口之三：促进企业创新。

从我国企业创新能力来看，根据中国人民大学今年四月份发布的《中国企业创新能力百千万排行榜》及研究报告②，对国内80000多家高新技术企业创新能力进行评价，得出以下结论：第一，从专利数量看，企业间极不均衡，少数企业占据绝大多数专利，绝大部分企业专利数量少，创新能力弱。第二，从专利质量看，企业发明专利占比显著低于美日欧发达国家，表明中国企业专利质量并不高。第三，从行业分布看，主要集中于传统制造业，与目前初步达成共识的第四次工业革命的重点行业有较大差异，可见在中国第四次工业革命的迹象并不明显。第四，从地区分布看，中国的高新技术企业主要集中于广东、北京、江苏、浙江、上海等经济发达地区。

从我国企业研发投入来看，我国企业与国际上的高科技成长型等发展良好的企业相比仍有一定差距③。欧盟官网相关数据显示，在全球研发投入最多的前2500家企业中，我国有327家企业入选，企业数量和研发投入金额（在排行榜中占全球投入金额7.2%）在世界上排名第四；有六家企业进入全球前100名，分别是华为、中兴通讯、中国石油、中国中铁、百度、中国中车。中国企业研发投入增长率已经为世界第一，但整体研发投入强度④仍然较低，根据欧盟统计标准，5%以上属于高研发强度，此类企业一般被认为具备充分的研发竞争力优势；2%以下属于中低强度，不足1%则属于低强度；上榜的我国企业中有61.2%的企业在5%以下，反映出我国企业研发投入强度不足、仍具有发展中国家的特点。

因此，不论从企业创新能力还是企业研发投入来看，我国企业都还有很大的提升空间，国家也在不遗余力地推进创新驱动发展。今年政府工作报告特别强调对科技型中小企业实施税收优惠支持，提出将其研发费用扣除比例由50%提高到75%。税收优惠政策激励作为企业创新的动力和保障，应为企业所用，通过对相关优惠政策的应知尽知、应享尽享，不断加大研发投入和研发强度，进而提升企业创新能力和竞争力。

应当认识到，促进企业创新能力的提升是供给侧改革成功的关键，国务院总理

李克强在政府工作报告中指出要“以创新引领实体经济转型升级。实体经济从来都是我国发展的根基，当务之急是加快转型升级，要深入实施创新驱动发展战略，推动实体经济优化结构，不断提高质量、效益和竞争力”；中国企业家俱乐部理事长马蔚华在今年的中国发展高层论坛上也指出，“我们现在最大的矛盾，不是我们创新的意愿和创新的态度，而是要培养我们创新的能力。”因此，笔者认为，通过相关政策措施为企业注入创新的活力，将会给企业的中长期发展带来取之不竭的动力，也会为巩固我国经济发展稳中向好势头、促进结构升级不断加力。■

（本文系作者在2017年4月中国财政学会年会暨第21次财政理论研讨会上的演讲，会后由本刊整理而成。另文中主要数据基本引自统计公报、政府工作报告和有关网站，因事后整理成文，未能一一补齐，请读者见谅。若有观点性错误或不足，由作者负责。）

注释：

①见 http://www.zjzx.gov.cn/Item/52611. aspx。

② 《中国企业创新能力百千万排行榜（2017）》见 http://top.askci.com/news/ 20170409/19243095505.shtml。

③ 见 http://www.askci.com/news/hlw/ 20161229/14594285451.shtml，欧盟委员会发布的“2016全球企业研发投入排行榜”。

④企业的研发投入费用占销售收入的比重，是衡量企业研发投入的重要指标。

政府工作报告——2017年3月5日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上[EB/OL].(2017-03-16).http://www.gov.cn/ guowuyuan/2017-03/16/content_5177940. htm.

（本栏目责任编辑：阮静）