协商民主的浙江实践及其理论思考*

唐玉 叶良

协商民主的浙江实践及其理论思考*

唐玉 叶良

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。近年来浙江省若干基层实践创造并发展了这一中国特色民主的基层形态，始终以公共事务作为协商的重点内容，将社会组织作为协商的重要渠道，积极发挥网络平台在协商中的重要作用。从基层协商的趋势、格局和态势等方面来看，“以协商民主推动人民民主”已经成为了浙江民主政治建设的显著特点和基本经验。

社会主义协商民主 人民民主 实践特征 基本经验

作者唐玉，女，浙江省社会科学院政治学所副研究员；叶良，男，浙江省政协机关党委专职副书记、纪委书记（杭州 310007）。

党的十八大报告指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年版，第26 页。报告首次确认了“社会主义协商民主”概念，标志着社会主义协商民主理论的正式确立，对中国民主政治的进一步发展具有重大指导意义。

近年来，按照中央的总体部署，浙江省各级党委、政府和政协组织始终牢牢把握时代脉搏，不断推进协商民主的理论创新、制度创新和实践创新，特别是在创新基层协商民主模式、深入开展界别协商、选举协商、社会协商等方面，积累了许多成功经验，逐步走出了一条具有浙江特色的社会主义基层民主建设道路。总结和提炼地方实践的成功经验，寻找既适应时代要求又符合地方实际的民主政治建设方式，是一个具有重大理论价值和实践意义的地方课题。

一、协商民主的基层创新与实践特征

协商民主的基层探索发端于1999年温岭的民主恳谈制度。这一制度是以公众参与和对话为基本特征，鼓励、引导社会公众制度化参与地方政府公共政策制定和公共事务决策的协商民主制度。十多年以来，温岭各级干部群众致力于民主恳谈的制度化、程序化、规范化，逐步将民主恳谈建立为温岭市各级政府公共政策制定和公共事务决策的必经程序，也成为了浙江乃至全国基层协商民主的典型范式。进入改革开放全面深化的新时期，浙江省的民主政治建设也开始步入全面深化发展之路。基层协商民主作为地方民主政治建设的重要内容和地方政府治理的有效形式，在地方民主实践中发挥了独特优势。通过政协组织、统一战线、民间团体、普通公民、政权机关等参与主体之间的广泛协商，共同推进全省经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题的协调、解决与发展。

实践中，协商民主以村、社区和企业为实施单位展开，贯穿于基层选举、决策、管理和监督各方面。2003年12月习近平同志在浙江省委十一届五次全体（扩大）会议指出，要认真总结推广各地在丰富民主形式、拓宽民主渠道上的做法和经验，积极稳妥有序地推进基层民主政治建设。不断完善政务、村务、厂务公开制度和其他一系列制度，扩大公民有序的政治参与，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。十多年来，浙江省各地着力推进基层民主自治中的议事协商，积极探索富有浙江特色、地方特点的方式方法。

（一）典型性地方案例

1．培育社会复合主体，形成基层协商民主的分众模式

新世纪以来，杭州市委、市政府坚持以科学发展观为指导，紧密结合杭州实际，不断在经济、政治、社会、文化等全方位的发展中寻求理念的重大突破和创新。社会复合主体的培育既是杭州市政府治理和社会管理的全新探索，更是基层协商民主实践的有益尝试。社会复合主体是指以社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。①参见社会复合主体培育和运作机制研究课题组：《社会复合主体培育和运作机制研究——关于杭州培育新型创业主体的探索与思考》，载王国平主编：《培育社会复合主体研究与实践》，杭州：杭州出版社，2009 年版，第27 页。

新型社会主体的培育，为杭州市深入开展基层协商民主提供了良好的载体和平台，并逐步形成了三种基层协商民主的分众模式：一是以具体事业为纽带而形成的动态分众模式，协商主体会随着事业范围和领域的变化而变化，如运河综保工程、西溪湿地综保工程。二是以行业为中心、向周围辐射的相对固定的分众模式，协商主体一般由某行业的直接参与主体和相关主体构成。三是以高校、专家为主体、以项目为依托的相对高端的分众模式，主要包括党政部门、专家、院校和相关经济组织等协商主体。

2．开展选举协商，推进协商民主与选举民主的有机结合

在民主政治的发展进程中，选举是最主要的民主实现形式，协商民主的产生和发展则实现了对选举民主的补充和增效。2011年建德市村级组织在换届选举工作中引入政协委员的参与，直接针对选举开展协商工作。市政协下设的乡镇街道工作委员会组织120名政协委员挂起胸牌，担纲“民主观察员”。在选举之前，“民主观察员”深入基层，通过谈话的方式，如集体座谈、个别交心，同自荐人谈、和老党员谈、与村民代表谈等，广泛了解和收集真实的民情民意。再根据村里的实际情况，以“选对人、选成功、选和谐”为目的在选举人与候选人、选举人之间、候选人之间开展选举协商。

这一做法的优势有三：一是在选举协商中，政协委员本身是由基层选举产生的，一般具有较高的威望和群众信任度，并且他们在选举工作中身份相对独立，立场相对中立，这便为选举协商提供了一个较好的中间人身份；二是尽可能在选举前通过对话、倾听、了解、交流、说服等协商机制形成共识，减少村级基层自治组织“自荐海选”中拉帮结派、宗族势力、贿选等因素的负面影响；三是政协参与始终坚持村民自愿原则，尊重村民的主体地位，实现了政协参与和村民自治的有机融合。协商机制仅就选举前达成共识而努力，选举的最终决定权仍然属于村民，同时，确保协商程序在法律法规框架内进行，在以法律法规为最高准则的前提下实现有效的协商，从而进一步维护和促进村民自治。

3．晒出“权力清单”，将协商民主与民主管理结合起来

2007年以来，富阳市开始探索“阳光权力运行机制”的建设与完善。首先，依法清权确权，推进行政权力的明晰化。2008年全市范围内围绕权力制约、资金监管、流程优化、行政行为规范等方面，全面推进“权力清单、流程再造”工作，通过明确和规范权力条目，实现决策、执行、监督互相制约的权力运行机制。其次，建立风险防控机制，确保行政运作廉洁化。通过对廉政风险的分类、识别、等级划分、防控、评估等工作，进一步从制度层面保证行政运作管理过程的廉洁化和法制化。最后，公开和共享行政信息，推进行政服务高效化。利用由电子政务平台和数字监察系统组成的电子信息平台，公开和共享行政信息，从而大大提升了行政效率，是信息时代打造服务型政府的一种有效方式。

“阳光权力运行机制”的构建，是目前我国地方政府系统地约束和监督行政权力、预防腐败、实现阳光行政的一大创新，总体上具有科学化程度高、针对性强，系统性高、可操作性强，公开度广、便民性强的特色。尤其是“权力清单”、风险防控等几项工作已经走在了全国县域廉政建设和阳光权力工作的前列，可以被视为一场独具特色的“富阳试验”。

4．创建村级监督机构，实现协商民主与民主监督的有机结合

浙江省的村级监督机构主要分为四种代表性形式，即村务公开监督小组和民主理财小组，天台县的廉情监督站，温岭市的村民代表监督委员会以及武义县后陈村的村务监督委员会。其中，武义县后陈村的村务监督委员会实现了对农村基层民主监督现状的革新，是农村基层民主监督机制创新的成功典范。随着2009年底全省3万多个行政村全部建立“村务监督委员会”，这种监督主体形式实现了组织全覆盖。村务监督委员会的设立将村务监督机构与村两委的关系变为平行关系，村务监督委员会在村党支部的领导下直接实施对村委会的监督权，从而理顺了村级组织关系，形成了村党支部管方向，村委会抓执行，村务监督委员会抓审核监督的三位一体、各司其责、相互制约的运行机制，保障了村务监督委员会权力的落实。2011年1月，《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》出台，对村务监督委员会的组织设置、任职条件、权利义务、监督内容、监督程序以及工作制度作出了较详尽的规定，成为指导农村基层民主监督机制完善的最新依据，全省村务监督委员会迈入制度化建设阶段。

（二）协商民主的实践特征

目前，浙江省各地在协商民主的实践中已经涌现出丰富的形式和载体，探索出了多元的基层民主建设路径与选择。除了上述五类具有代表性的地方实践与特征以外，各地的协商民主创新实践还呈现出以下几个总体性特征：

1．以公共事务作为协商的重点内容。随着居民自主和参与意识日渐强烈，基层公共事务决策和管理成为基层民主协商的重要内容。浙江全省全面推行以“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议和表决结果公开、实施情况公开”为主要内容“五议两公开”工作法，探索了议事协商会、协商民主会、民间智囊团、听证会、“民情气象站”等各具特点的多种协商决策形式；普遍建立由社区单位、社区各方面代表人士，特别是新居民、流动人员代表共同参加的共建理事会，探索了“民情合议庭”、和事佬、调解队、动迁圆桌会议、新居民联谊会等多种基层社区治理中的协商民主模式；在全省范围内推广武义县后陈村村务监督委员会成功实践，加强对村“两委”执行财务制度情况进行协商和监督。

2.将社会组织作为协商的重要渠道。浙江省协商民主逐步向新的社会阶层、新社会组织扩展，积极鼓励引导社会中介机构、行业协会、社团组织及专业性机构广泛参与协商，比如，浙江有近8万个备案的社区社会组织，杭州市全面建立“社区和事佬协会”，由社区居民代表、心理咨询师、德高望重人士和政法系统干部等组成；宁波市在外来人员集中居住的城乡社区，普遍组建和谐促进会等融合性组织，由社区工作者、优秀外来务工人员、社区保安、村（居）民代表、出租私房房东、私营企业主等组成。这些社会组织以公益互益为组织目的，贴近基层、了解民意，在促进社区治理上发挥着独特优势。

3.发挥网络平台在协商中的重要作用。互联网的开放性、互动性、多样性、超时空性，为基层协商民主提供了便捷的平台和渠道。比如，杭州市西湖区文新街道德加社区在2002年4月就创办了社区网站，利用互联网联优势，积极推进网络民主协商，把涉及居民利益的社区公共事务提交社区论坛讨论。此外，浙江全省网民以网络论坛、网络社区、网络社团和网络博客等为载体，推动着协商民主不断向网络拓展，呈现出有事多商量，遇事多商量，做事多商量，到虚拟空间商量的良好局面。

二、浙江省协商民主实践的总体格局与发展态势

以协商民主推动人民民主，是浙江民主政治建设的显著特点和基本经验。事关全省经济社会发展重大问题的议题，着重依托“两代表一委员”制度开展协商，发动全体人民和全社会的广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，在基层群众中广泛商量。通过多层次、宽领域的协商民主实践，浙江全省范围内呈现出协商形式不断创新，协商内容逐步拓展，协商程序日趋规范、示范效应逐步显现的良好态势。

（一）从横向覆盖范围看，呈现出依托载体更多、波及领域更广、涉及范围更宽的广泛协商趋势

近十多年来，浙江省协商民主发展呈现出从党政主导到社会参与、从精英协商到大众协商、从政治领域向社会与经济领域拓展的发展趋势。政治领域，除了发挥各级人民政协作为协商民主的重要渠道外，人大工作中座谈制度、听证制度，党内民主协商，政府决策过程中的民主协商都是政治领域的协商民主形式。社会领域，比如，浙江省有近8万个备案的社区社会组织，各地充分发挥社会组织在公共服务和社会治理中的民间性、自治性、志愿性、非营利性等独特作用，助推社会治理创新，逐步实行多元主体共同协商治理。经济领域，比如工资集体协商，这一形式自2003年在温岭市新河镇羊毛衫行业率先探索以来，经过多年推广完善，已形成“行业协商谈标准、区域协商谈底线、企业协商谈增幅”的协商模式，并探索开展了实时工资“微协商”、工资三级集体协商等新的工资协商机制。实施这一机制后，一年间该镇羊毛衫行业劳资纠纷上访同期下降70%，2006年以来实现零上访，有效改善了劳资双方关系，保障了职工和企业主的权益。

（二）从纵向层级布局看，形成了上下互动、城乡互进、体制内体制外互容的多层协商格局

协商民主发展呈现从党内到党外、从省级到基层、从城市到乡村有序推进的格局，无论省级层面、市县（市、区）层面、社区农村层面都呈现出协商民主蓬勃发展态势。一是协商民主自下而上，由村镇试点向省市层面扩散，比如入围中国地方政府创新奖的“参与式预算”，让群众参与政府预算编制的做法，先从镇一级提升到市一级，目前已在全省推广，并得到全国人大肯定。二是协商民主自上而下向基层延伸，省委开展统一战线推进基层协商民主工作；省人大建立立法基层联系点制度，探索基层群众参与立法的新渠道；省政协每年五月开展“走进基层走进群众”活动月，专门召开政协工作向基层延伸座谈会，积极推动政协协商民主和基层民主有序对接。三是上下互动多层协商推进工作，2012年省市县乡四级联动开展“进村入企”大走访活动，深入全省近3万个行政村和上万家企业走访调研协商。2014年省市县三级政协联动、万名委员同行，开展协商监督活动，助推浙江全省“五水共治”重点工作。

（三）从深层次看，呈现出理论提升、制度规范、文化熏陶互促共进的良好态势

一是注重理论提升。以浙江省政协为例，连续五年召开政协理论研讨会，2009年参与主办民主政治建设国际学术会议，着力在理论与实践的相互砥砺中推动协商民主发展。二是注重制度规范。中共浙江省委于2004年领先全国出台政协制度化规范化程序化的专项文件、2009年领先全国出台政治协商的专项文件，2013年又率先在全国出台政协民主监督的专项文件等，着力把政治协商的要求纳入党委议事规则、政府工作规则。三是注重文化熏陶。率先在全省开展政协文化专题研究，召开全国性政协文化论坛，在人民出版社出版政协文化专著，推动政协工作者把协商民主的价值理念、思维方式、工作方法内化于心、外化于行、实化于效。

三、协商民主实践探索的浙江经验

浙江协商民主的生动实践，体现了我国民主政治建设中人民群众的伟大创造力，见证了我国从硬性管理到柔性治理的重大转变，充分展示了浙江创造的丰富性、深刻性和示范性。一系列民主协商制度的创建与发展，在推进与深化社会主义民主政治建设、提高政府治理能力、促进基层的稳定与和谐发展、确保公民个体权利与扩大公民参与等方面均取得了明显成效，凝练出具有示范效应的成功经验。

（一）以地方实际为基础，建立符合实际、各具特色的协商民主制度

“民主恳谈”、“分众协商模式”、“选举协商”、“监督协商”等制度形式是社会主义协商民主在基层的生动体现和具体落实，既是时代发展要求的必然结果，也是在地方实际条件与需求基础上产生和发展的。随着改革开放的深入发展，社会的利益结构和权力格局发生了重大改变，利益的个体化和多元化激发了人们参与政治、参与政府决策的热情，而国家权力也适应社会发展的需要逐步退出一些社会领域，单向强制型的权力行使模式难以为继，协商式民主作为沟通国家和社会、实现两者良性互动的新型民主治理形式便应运而生。不同地方由于经济、社会、文化水平发展的差异，公民政治参与的意识和需求也有所不同，协商民主制度必须以这些地方实际为基础，有侧重地开展不同领域的协商实践，满足不同层次群众的不同需求。如村级协商民主主要以涉及修路建桥、土地征用、房屋拆迁等重大民生为主要协商议题，社区则可能更多地涉及社会和政治领域的公共协商，且不同类别的基层实践又可以根据实际情况形成不同协商形式。因此，基层协商民主制度既可以是传统的，也可以是新颖、形式多样、各具特色的。

（二）以现有制度或机构为依托，确保协商民主制度的高效与长效

从浙江省现有的发展状况来看，基层协商民主制度在坚持党的领导这一根本性原则下，以现有制度或机构为依托，如与人大、政协等基本制度相结合，不仅能够提高公共决策和公共治理的效率，实现权威与参与之间的适当平衡，而且能够确保协商民主制度的长期运作与发挥实效。以现有制度或机构为依托，能够增强对协商之议题、规则的必要规范，以及协商结果的监督实施，有助于避免纯粹公民议会式协商中因议题盲目分散而无法聚焦、长时间讨价还价的低效率等问题。在某种意义上，公共协商的效率问题必须通过权威性强制才能得以有效回应。因此，只有坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，才能在最大程度上实现人民群众的根本利益、保护公民的基本权利、扩大公民的有序参与。

（三）通过协商民主，增强公共决策的科学性与民主性

开展协商民主，有利于增强公共决策的民主性和科学性，提高基层治理的有效性和合法性，以及实现公开、公正的民主监督。基层政府通过村镇和城市社区的民主协商制度，不仅能够广泛地收集民情，真实地了解民意，使民主决策能够真正地以民情民意为导向，而且能够整合各方利益、集中集体智慧，提高公共决策的科学性。同时，由于吸纳了民众的参与，公共决策或公共决定能够获得更多的民众理解与认同，这不仅增强了政府治理的可接受性和正当性，而且能够推动治理工作的顺利进行，提高政府治理的效率。另外，由于引入了现代媒体等多种公众参与的公开机制，使得政府权力与公民权利的行使都“在阳光下进行”，既有效地约束了权力的利益化和利益的特权化，又能引导公民参与的理性与有序化发展，从而在客观上对政治系统和公民都能起到一定的监督和约束功能。

（四）通过协商民主制度，促进基层稳定与和谐发展

协商民主的开展，有助于推动民众与政府以及民众内部的信息沟通和理性对话，有利于矛盾的化解和关系的融洽，促进社会的稳定与和谐发展。一方面，作为一种组织和机制，民主协商不仅能将党支部、居委会或村委会、其他基层单位、以及社区居民或村民有效地整合起来，而且不同协商主体也能在协调原则下，运用各自的资源、能力和影响力推动协商结果付诸实施，形成支持社区或村镇公共权威的非正式权力。另一方面，民主协商为社会各方群体的利益表达和思想交流提供了平台，这不仅能够“下情上达”，使得民众的意见、困难和矛盾能够得到集中反映，而且可以“上情下达”，引导和教育民众理性理解政府的决定和政策，并且，在信息对称和理性对话的情况下，可以纠正偏见、疏导情绪，促进共识的产生和矛盾的化解。通过建构公共协商机制，国家与社会的关系得以进一步优化，社会的多元利益群体在公共利益的框架下，能够通过平等、自由的对话、辩论和协商的过程，达成协调与整合，从而加强基层社会主体之间的信任与和谐，形成更强的社会团结力与凝聚力。

责任编辑：黄建安

*本文系浙江省哲学社会科学规划重点课题“协商民主与乡村治理——以浙江为个案的研究”（15JDZT01Z）的阶段性研究成果。