职业教育推进新型城镇化的机理、路径与保障

陈正权 吴虑

[摘要]职业教育是推动新型城镇化的重要引擎，其基于人力资本存量的提升和人力资本结构的改善功能，对提高劳动生产率、推进产业链攀升、优化配置劳动力资源和提升市民化能力的作用显著。在当前经济发展方式转型的背景下，要充分发挥职业教育对新型城镇化建设的助推器作用，不仅要实现城镇与农村、专业与产业、中职与高职、项目与群体四个对接，使职业教育推进城乡统筹发展，驱动产业结构升级，输送高技能型人才，高效开发人力资源；还必须基于入口、过程和出口“三位一体”，构建面向人人、面向市场和面向社会的三层保障机制，扩大人力资本供给，充分释放人口红利，提升城镇融合能力。

[关键词]新型城镇化 职业教育 人力资本供给 人口红利 新经济增长理论

[作者简介]陈正权（1975- ），男，云南沾益人，曲靖师范学院，副教授，在读博士。（云南 曲靖 655011）吴虑（1991- ），女，云南弥勒人，西南大学教育学部在读博士。（重庆 400715）

[基金项目]本文系2015年度中央高校基本科研业务费专项资金项目“职业教育推动新型城镇化的机制与路径研究”的阶段性研究成果。（项目编号：SWU1509346）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）15-0015-07

新型城镇化是现代化发展的必然趋势，是经济发展的客观规律。改革开放以后，我国城镇化建设基于低成本的生产要素，在市场和政府的双重驱动下经历了一个“起点低、速度快、粗放型”的发展过程。2014年我国土地城镇化率达到54.77%，较1978年提高了36.85%，而人口城镇化率提高不足20%。土地浪费、市民化受阻、城乡一体化滞后、生态环境恶化等显性问题，使得新型城镇化发展成为经济发展新常态时期的诉求。2012年，党的十八大提出坚持走中国特色新型城镇化道路，指明城镇化的转型发展要实现新四化融合共进；2014年，李克强总理在政府工作报告中指出，要推进以人为核心的新型城镇化，强调城镇化建设质的提升；随后《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）出台，再次将有序推进农业转移人口市民化提上国家工作的议程。

发达国家的经验表明，职业教育是推进城镇化的重要引擎。美国大力发展社区职业教育，澳大利亚发展产业化的技术与继续教育，德国推行职业教育“双元制”模式，均为城镇化发展提供了技能型人才；英国、法国通过立法和投入干预农村职业教育与培训的发展，促进了农村剩余劳动力转移；日本职业教育推行产学合作，以工业化发展加速城镇化进程。研究发现，职业教育发展水平与城镇化进程存在显著的正相关关系。高等职业教育有利于提高城镇化水平；中等职业教育发展与城镇化水平的协调性程度較高，且呈上升趋势；中、高等职业教育均能推进东、中、西部城镇化进程，提升城镇化质量。当前，我国正处于快速城镇化阶段，职业教育已然成为新型城镇化可持续发展的助推器。探析职业教育推动新型城镇化的内在机理，并据此挖掘职业教育推动新型城镇化的动力意义重大。

一、职业教育推进新型城镇化的作用机理

《规划》指出，新型城镇化要实现人的城镇化，促进产城融合化，推进城乡一体化，落实生态文明化，实质上就是要完成地域结构、经济结构、人口结构和生活方式的转型。职业教育兼具发展经济与育人的双重职能，能通过提升人力资本存量和改善人力资本结构，实现劳动生产率提高、产业链攀升、劳动力优化配置和市民化能力提升，从而助推“新四化融合共进”的新型城镇化发展。

（一）职业教育通过提高生产率驱动新型城镇化：索洛经济增长模型的启示

索洛经济增长模型是罗伯特·索洛基于新古典经济学框架提出的，该模型主张经济长期增长率是由劳动力增加和技术进步决定的，劳动力的增加不仅包括数量的增加，更重要的是包含劳动力素质与技术能力的提高。这打破了人们一直奉行的“资本积累是经济增长的最主要因素”的理论，阐明长期经济增长除了要有资本以外，更重要的是靠技术的进步、教育和训练水平的提高。索洛经济增长模型可表达为：

Y=A[×]F（K，L）

式中，Y为有效劳动投入之上的人均国内生产总值，A为技术发展水平，K为资本存量，L为劳动力。索洛按此模型测算出技术进步对美国同期（1909—1949年）经济增长贡献率超过80%，而60%的技术进步源于劳动者受教育水平和培训的增长。

依据索洛经济增长模型，技术进步和专业化劳动力投入是经济增长的关键，而经济发展水平与城镇化水平呈正相关，经济增长能驱动城镇化发展。职业教育作为与经济发展联系最为紧密的教育类型，与经济发展存在长期稳定、均衡的正相关关系，它主要通过提高劳动力素质和技能水平来促进经济增长，作用机理为：其一，职业教育是生产劳动力的重要手段，能使劳动者习得先进技术技能和职业知识，将潜在劳动力转化为现实劳动力，进而创造出更多的财富。其二，职业教育也是联结科学技术和生产力的重要纽带。“科学技术是第一生产力”，职业教育通过吸收、加工新知识、新技术后，对劳动者展开培训，既能实现新技术的扩散和应用，真正将科技成果和技术设计转化为现实生产力，也能刺激新技术的再发明和再创造，加速技术更新，提高劳动生产率。其三，职业教育还是一种面向市场的就业教育，它能结合岗位需要对劳动者进行职业技能培训，释放更多的人口红利，使劳动者掌握先进的生产技术和现代化管理知识，成为各行各业的高层次技术人才，提高企业生产效率，稳步推进新型工业化发展，增加国内生产总值，最终促进新型城镇化建设。

（二）职业教育依托产业链攀升促进新型城镇化：新经济增长理论的启示

20世纪80年代中期，以罗默和卢卡斯为代表的新经济增长理论再度复苏。罗默提出的“内生增长理论”认为：学历不重要，岗位所需的知识和人力资本是经济增长的决定因素；物质资本稀缺，但知识层出不穷，且知识复制成本极低；一般知识产生外在效应，而专业知识产生内在效应。卢卡斯则提出“人力资本溢出模型”，主张特殊的、专业化的人力资本积累是经济持续增长的根源；人力资本的积累既可以通过学校教育获得，也可以在生产中边学边干获得，前者产生内部效应，后者产生外部效应。新经济增长理论将专业化知识和科技型人才积累视为经济持续增长的根源，肯定了教育的经济价值。

职业教育通过推广应用现代化生产技术和管理理念，会引发产业结构调整升级，而产业结构的调整升级能直接驱动城镇化发展。尤其是第二产业快速发展带来的聚集效应能够扩大城镇规模和完善城镇功能，第三产业的发展则能够进一步增强城市的辐射与扩散效应，成为城镇化的后续动力。同时，以第二、第三产业发展为标志的产业链攀升有利于促进城镇生态文明建设。历史表明，城镇化建设与城镇生态环境存在交互耦合的关系，这种交互关系含正负反馈系统。传统型城镇化中表现为负反馈系统，即城镇化对生态环境产生胁迫效应，生态环境脆弱又对城镇化发展产生抑制效应；新型城镇化则反之。因此，职业教育依托产业链攀升能真正带动“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化建设，符合《规划》中提出的“将生态文明理念全面融入城镇化建设全过程”的要求。

2012年我国劳动力密集型产业比重为30.5%，技术密集型产业为11.9%，资本密集型产业为57.6%；体能型劳动力比重为70.3%，技能型和知识型劳动力比重分别为24.3%和5.34%。劳动力素质结构与产业结构出现明显倒挂现象，应用技术技能型人才短缺，无法满足产业结构转型升级需要。职业教育具备人力资本结构改善功能，一方面，扩大职业教育规模能让更多劳动力获得职业技能培训，提升工农业现代化管理水平，既有利于现代农业的发展和产业比重的调整，又有利于引导社会形成“绿色化”的价值观和生活方式，助推智慧型生态城市的打造。另一方面，提升职业教育层次能使劳动力掌握更为先进的科学技术和生产手段，引领技术密集型产业发展，淘汰落后产能；促进生产分工细化，形成与城镇发展结构相适应的新兴产业链，推进产业集群式发展，形成规模效益，辐射周边农村，拉动区域经济增长，为打造土地集约、空间集中、功能集群的宜居新型城镇提供持久动力。

（三）职业教育优化配置劳动力推进新型城镇化：劳动力流动理论的启示

劳动力流动理论由美国经济学家哈里斯和托罗达提出，该理论认为，农村劳动力结合城乡预期收入差距而非实际收入差距做出是否向城镇转移的决策，而其在城市的预期收入取决于城市的实际工资水平和就业率。其中，后者更为重要，即便城市工资水平再高，只要就业率低下，劳动力就不会轻易迁入城市。劳动力流动模型可表达为：

M=f（d）fprime>0；d=w[×]π-r

式中，M表示从农村迁入城市的人口数，d表示城乡预期收入差距，fprime>0表示人口流动是预期收入差异的增函数，w表示城市实际工资率，π表示农村劳动力迁入城市的就业概率，r表示农村实际收入。可见，城乡预期收入差距越大，城市对农村劳动力的拉力就越大。

当前，我国城镇化建设正处于加速推进期，第二、第三产业迅猛发展，新兴产业勢如破竹，这对劳动力转移形成拉力的同时也提升了对劳动技能的需求，使得个体就业能力直接关系到就业率和实际工资水平。我国农村劳动力整体受教育水平不高，技能培训长期缺位，非农职业从事能力较低，转移呈现“两栖式”。职业教育形式灵活、实用性强、面向就业、面向人人，有利于实现劳动力的合理流动。首先，发展职业教育能提升农民素质，增强非农职业技能和应对职业变化的能力，增加城市就业率，从而促进农村剩余劳动力流转土地使用权并向城镇聚集，优化第二、第三产业劳动力结构配置。其次，对剩余农民进行现代农业生产技术培训，能让农民转变“小农生产”的观念，掌握先进的生产技术，提高农业科技创新能力，成为新型职业农民，更好地服务农业现代化，增强新型城镇化建设的基础动力。最后，提高职业教育层次能促进劳动力在三大产业中的再配置，实现城乡生产要素的自由流动，让更多掌握现代先进技术和管理理念的农村劳动力进入主要劳动力市场，真正融入城镇化进程，统筹城乡发展。

（四）职业教育提升市民化能力实现新型城镇化：人力资本理论的启示

产生于20世纪60年代的人力资本理论认为，在现代经济条件下，人力资本作用比物力资本大；人力资本的核心是提高人口质量，教育投资是人力投资的主要部分；人力投资由市场供求关系决定，以人力价格的浮动为衡量信号。这揭示了人力资本在现代经济中的决定性作用，主张通过教育和培训使受教育者的人力资本得到保值和增值。职业教育作为与社会生产和人的职业发展关联度最高的教育类型，在增加农民工人力资本、提升市民化能力方面有着无可比拟的优势。

新型城镇化的核心是人的城镇化，农民市民化程度直接影响着新型城镇化的水平和质量。农民工市民化并非简单的户籍转变，而是地域、职业、身份、素质、意识形态、生活行为方式等方面的多重转变，尤其是放弃基于血缘和地缘形成的农村文明，逐步理解、认同和接受全新的城市文明，并真正融入城市的过程。当前，我国新生代农民工有着强烈的市民化倾向，但囿于外显性的制度文化资本缺失和内隐性的文化资本薄弱，导致农民工身份边缘化，只能在城市从事最底层的劳动，无缘主要劳动力市场，因而融入城市社会受阻。构建面向新生代农民工市民化的多层次现代化职业教育培训体系，能帮助农民工积累人力资本，弥合市民化进程中的技能断裂，增强职业转向能力和非农职业适应、发展能力，提高就业率。同时，职业教育不仅向农民工传授必要的知识和技能，还系统地传播城市文化、社会规范和价值观念等，从而解构长期在农村形成的文化定式，实现价值观念、生活习俗等的转变，促进农民工思想意识市民化和行为方式市民化，真正融入城市社会，提高新型城镇化质量。

二、职业教育推进新型城镇化的实现路径

要实现由“土地的城镇化”到“人的城镇化”的实质性转变，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，构建城乡区域统筹协调发展、学校专业教育与区域产业有效联动、不同教育层次的相互融通和教育内容与时俱进的一体化体制机制尤为关键。

（一）城市对接农村：职业教育推进城乡统筹发展

我国二元经济社会结构作用于职业教育领域，表现为城乡职业教育发展不均衡，城市职业教育水平远远高于农村。而城乡职业教育差距会影响人力资本的形成和积累，人力资本又是经济增长的格兰杰（Granger）原因，因此统筹城乡职业教育发展对缩小收入差距和破解二元结构优势显著。要推进新型城镇建设，城乡职业教育必须打破“非均衡发展”状态，建立“统筹联动式”的发展格局。

一方面，要改革职业教育“城乡分治、城乡有别、城乡分策”的条块分割管理体制，形成由政府牵头，构建农村劳动力培训的城乡互担共享机制，消除城市职业教育壁垒，让农村劳动力平等享有接受城市现代职业教育的机会，实现职业能力和城镇就业概率的提升，从而促进农村剩余劳动力转移，统一城乡劳动力市场，增加农民收入，缩小城乡差距，加速城镇化进程。另一方面，整合重组职业教育资源，实现其在城乡间的合理配置和双向有序流动；搭建区域内可用、区域外可行的职业教育资源共享平台，促成城乡一元化职业教育与现代经济结构的良性循环；充分发挥城市发达职业教育的辐射带动作用，在农村地区建立城校企三位一体的乡村基地，改善区域职业教育布局结构和资源配置结构，如“永川模式”，真正统筹城乡职业教育发展，实现城乡人力资本的协调，促进城乡一体化发展。

（二）专业对接产业：职业教育驱动产业结构升级

职业教育与产业发展的协同性原理认为，不同时期的产业发展需要不同类型的劳动力，职业教育必须结合产业发展特征和需求开发人力资源，这样才能真正促进经济发展。“十三五”规划指出，未来五年我国要继续深化经济体制改革，转变经济发展模式，推动大众创业、万众创新，优化升级传统产业，培育新兴产业，发展优质高效的现代服务业，加快制造业强国建设。在此背景下，新型城镇化建设必将推动农业现代化发展，微型企业异军突起，新兴产业迅猛发展。为更好地服务新型城镇化建设，职业教育要紧随产业结构，构建专业动态调整机制。首先，职业教育要结合新型城镇化的产业发展动向，调整专业结构和人才培养方向，增强职业教育与区域产业发展的耦合度。城市职业教育要为区域支柱产业和重点行业培养高级技能型人才；农村职业教育要根据当地特色农业因地制宜地设置农、林、牧、渔类专业，培养懂技术、会经营的新型职业农民，驱动农业结构由传统向现代转型。其次，针对传统城镇化中出现的“技工荒”“民工荒”，职业教育要加强与劳动力市场的联系，并根据岗位技能需求及时调整职业教育供给，力求与城镇产业协同发展，缓解结构性失业。

（三）中职对接高职：职业教育输送高技能型人才

托达罗人口流动模型认为，城乡预期收入差距是农村劳动力向城镇转移的根本诱因，而对城乡预期收入差距的判断很大程度上取决于劳动者的受教育程度。劳动者受教育程度越高，预期的城乡收入差距越大，向城镇转移的愿望就越强烈，“返乡率”也越低。当前，新生代农民工已成为外出农民工的主体，尽管较之第一代农民工受教育水平有所提升，但仍以初中学历为主，高中及以上学历比重较低，且大多数没有参加过任何技能培训，人力资本薄弱；加之新型城镇化建设推进经济发展方式转型，市场对劳动力技能的需求不断提升，缺乏职业适应能力的劳动力只能游离于城乡间。因此，要构建面向新型城镇化建设的多层次现代化职业教育培训体系。中等职业教育重点培养中级技能型人才，助推城镇低端产业结构上移，有效沟通和衔接初高级技能型人才，弥合中间水平技能人才的断裂；高等职业教育重点培养高端技能型人才，促进劳动者向主要劳动力市场流动，驱动城镇发展以新技术、新能源为依托的新兴产业。此外，要积极开展“院校联动”，从培养目标、专业、课程教学、师资、实训等方面推进中高职对接，提升人才培养规格，增强劳动者的跨行业技能和职业发展能力，促进新型城镇化的内涵式发展。

（四）项目对接群体：职业教育高效开发人力资源

我国农村劳动力主要包括三类：一是“离农离乡”的新生代农民工，有强烈的市民化愿望；二是“离农不离乡”的非农经营者，主要流入当地企业或成为个体户；三是留在农业内的职业农民，有志谋求农业产业转型升级。在新型城镇化进程中，针对不同群体开展培训能高效开發人力资源，释放人口红利。首先，新生代农民工的培训项目要对接城镇产业发展需求，侧重岗位所需技能的培训，构建灵活多样、层次多级的培训体系，提升农民工的非农就业能力和职业发展能力，促进农村剩余劳动力转移。同时，增加现代公民教育，系统向农民工传播城市文化、社会规范和价值观念等，让其从思想意识和行为方式上真正融入城市社会，推进人的城镇化。其次，非农经营者培训项目要增加创业教育，加强经营、投资、管理等多方面的培训，提高就地城镇化水平。最后，新型职业农民培训要结合当地特色农业传播先进生产技术，增强农民的农业生产水平和科技创新能力，培养有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，从而提高农业产业化、现代化水平，增加农民收入，稳定农村发展，为新型城镇化建设提供基础动力。

三、职业教育推进新型城镇化的保障机制

要真正发挥职业教育对新型城镇化建设的推动作用，还必须基于入口、过程和出口“三位一体”，构建面向人人、面向市场和面向社会的三层保障机制。

（一）建立面向人人的入口机制：扩大人力资本供给

“穷人经济学”原理关注“均衡增长”，强调只有当社会底层人民的收入水平得以提高时，整个社会的福祉才算真正增长。长期效率优先的发展原则和资本逐利本性的双重驱动导致我国城乡、区域间经济发展水平失调，职业教育领域也呈现“二元”格局，城市职业教育机会和资源配置优于农村地区。要想打破这种不平衡，必须构建面向人人、真正服务大多数弱势群体的平民化现代职业教育体系。

第一，优化职业教育条件投入机制。增加职业教育经费和其他资源总投入，分配过程向欠发达地区倾斜；建立健全贫困资助制度，确保农村贫困学生的入学机会。第二，落实制度保障机制。加强职业教育立法，尤其是农村职业教育培训立法，从而增强农民接受转移培训的意识，并对地方政府开展培训项目的力度和质量实施行政问责，真正使职业教育服务于新型城镇化建设。第三，完善过程运行机制。面向人人，逐步改革和完善招生体制，不断扩大受众范围，促进教育公平；构建灵活多样的办学培训模式，实现长短期培训、学历教育与非学历教育、线上教育与线下教育相结合，增加农村劳动力接受职业教育的可能性与可行性；建立更加柔性化的职业教育体系，纵向贯通打破“天花板”，横向融通打造“旋转门”，外部联通构建“立交桥”，实现中高职和普职衔接，提高人才培养层次，为新型城镇化建设提供多层次的人才支持。

（二）打造面向市场的过程机制：充分释放人口红利

职业教育要更好地服务新型城镇化建设，必须通过与区域社会经济的良性联动来实现，即职业教育要面向市场，建立以市场需求为导向的职业教育运行机制，最大限度地满足市场对不同层次技能型人才的需求，释放人口红利，拉动区域产业结构调整和经济社会转型。

要建立以市场需求为导向的职业教育运行机制，必须从宏观办学和微观教学上着力。在宏观层面上，依据市场需求，调整职业教育规模和专业设置，增强职业教育与新型城镇化建设的契合度，因地制宜地为区域特色行业和农村经济发展培养人才，促进产业结构优化升级；借鉴西方发达国家经验创新办学模式，深化校企融合，打造行业人力资源品牌。在微观层面上，首先，职业院校要结合新型城镇化要求调整教学目标，注重学生就业能力和职业发展能力的培养；其次，职业教育课程开发要基于工作过程导向，即调研职业岗位群，分析归纳典型工作任务形成综合能力领域，结合学生认知规律将其转化为学习领域，并分解为“主题式”学习单元；再次，职业教育教学要强调项目导向、任务驱动，注重学生完整职业能力的习得；最后，建立长效的职业教育评价监督机制，引入政府、行业和第三方评估。其中，政府从政策和信息平台方面对职业教育的针对性、合理性进行宏观调控；行业协会根据职业规划和标准，提出合理的培训规划与标准，为第三方的监督与评估提供依据；第三方则从培训机构、受训人员、用工单位进行多角度评价，改善职业教育教学质量。

（三）构建面向社会的出口机制：提升城镇融合能力

职业教育不仅与社会经济发展的关联程度较高，也与人的职业发展和生存生活直接相关。诚然，职业教育始终面对的是职业的世界和人的世界，只有满足了人对职业的需求和社会对人的需求，社会才能和谐发展。要推进新四化融合共进的新型城镇化建设，职业教育既要面向就业，更要面向人的发展，以帮助个体完成职业、身份、素质和生活行为方式等方面的转变，实现深层次的社会融合。

新型城镇化的核心是人的城镇化，职业教育要帮助转移劳动力真正融入城镇并成为新市民。首先，要面向就业，提高人的职业能力。具体而言，一要转变人才培养观念，以能力为本位，让受教育者掌握工作岗位所必需的职业技能；二要转变人才服务观念，既要为当地经济发展服务，也要向外地甚至国外输送人才；三要开展就业指导和创业教育，培养受教育者良好的职业道德素质和扎实的职业发展能力；四要完善职业资格准入制度，提升职业教育吸引力。其次，要面向人的发展，尤其要向劳动者系统传播城市文化、社会规范和价值观念等，提升劳动者的综合素质，从而真正认同和接受城市文明。同时，社会在不断发展变化，劳动力市场也呈现跨专业技能、跨行业技术、跨产业意识三大复合态势，短期的一次性教育已经无法满足受教育者的需求。因此，职业教育要实现终身化，使劳动者在生命过程中获得连贯的、整体性的生涯指导，从而完全融入城镇之中。

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