基于平衡计分卡的社会救助绩效评估指标体系设计

徐望来,刘湘洪,付景涛,郑崇明

(1.海南大学 校长办公室，海口 570228；2．海南热带海洋学院，海南 三亚 572022)



基于平衡计分卡的社会救助绩效评估指标体系设计

徐望来1,刘湘洪2,付景涛1,郑崇明1

(1.海南大学 校长办公室，海口 570228；2．海南热带海洋学院，海南 三亚 572022)

社会救助工作是否有效和完善，需要借以评估指标进行评价。将广泛应用于企业组织绩效管理的平衡计分卡法引入到社会救助中，从财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度，构建了基于平衡计分卡的社会救助绩效评估指标体系，可以为评估社会救助的有效性提供可操作性的工具选择。

平衡计分卡法;社会救助;绩效;评估;指标体系

“社会救助作为社会保障体系的重要组成部分，是公民生存权的最直接保障，是社会保障制度的最底线。”[1]社会救助改革以来，中国经济的增长极大地提高了人民的物质生活水平。然而，由于地区差异、资源分布、政策导向、市场机会、个人禀赋等方面的原因，贫富差距日益扩大。“2015年全国居民收入基尼系数为0.462，继续呈现下行趋势，但仍高于国际警戒线0.40。”[2]按照世界银行的标准，2015年中国仍有近2亿人口处于贫困状态。“截至2015年底，中国社会救助对象(城市低保、城市“三无”救济、农村低保、农村五保)为6600余万人。截至2015年底，全国社会救助经费支出为4926.4亿元，同比增长11.9%，占国家财政支出比重的2.8%。”[3]客观地讲，中国政府在过去的十几年中为削减贫困投入了大量的财力。

然而，这些财政投入究竟在多大程度上实现了既定目标？如果没有一个科学的评价体系，单从贫困人口数量的下降难以有效地评价社会救助工作的质量。因此，在推动国家治理体制与治理能力现代化的背景下，有必要运用科学合理的方法评估社会救助的绩效，从而进一步改善我国社会救助的运行效果，提高财政资金的使用效率。笔者试图将广泛应用于企业组织绩效管理的平衡计分卡法引入到社会救助中衡量其绩效，并设计了相应的实施步骤，期望建立一套适应社会救助工作实际和发展需求的绩效评估体系。

一、 平衡计分卡在社会救助绩效评估体系中的适用性

1992年，美国哈佛大学教授罗伯特·卡普兰、大卫·诺顿从多维度把握企业价值创造机制的角度，发明了平衡计分卡(BSC)。“在风靡营利组织之后，平衡计分卡开始在公共组织中得到有效的推广和运用”[4]，成为许多政府机构和非营利组织改善形象、增强公共责任、加强组织控制、提高效能的重要管理工具。公共组织的平衡计分卡结构见图1：

注：此图引自文献[4]图1 公共组织平衡计分卡评价方法内部结构与关系

平衡计分卡最初用于评估组织的绩效，尤其是商业组织的绩效，目的是可持续地提升组织的绩效和竞争力。引入平衡计分卡方法来评估社会救助的绩效也是适用的。其积极意义在于，可以实现评估社会救助绩效的操作化，有助于找到提升社会救助绩效，以及改善社会救助设计的抓手和主体。平衡计分卡(BSC)的四个维度是：财务、客户、内部运营、学习与成长。在社会救助的广义绩效与平衡计分卡绩效评估方法的协同意义上，财务对应着社会救助的狭义绩效，即社会救助对象的福利改善；客户对应的是社会救助对象的评价；内部运营对应的是社会救助资源配置效率、社会救助职能流转的顺畅程度；学习与成长对应的是社会救助的自我完善与发展。

从政治-技术的逻辑统一来看，依据平衡计分卡设计绩效评估体系也是科学合理的。其中，财务、学习与成长主要代表的是技术逻辑，财务反映的是社会救助的当期投入，是社会救助工作的物质基础。学习与成长反映的是社会救助的未来发展潜力，能够影响客户的满意度，而这是社会救助的价值。客户与内部运营代表的是政治逻辑，客户反映的是社会救助的运行效果，客户是社会救助存在的依据，作为客户的社会救助对象的满意度是社会救助运行的最终效果，因而是最大的外部政治。在既定投入条件下，内部运营的科学合理程度决定了社会救助对象的满意度，即社会救助运行的最终效果。同时，在多级政府体系条件下，内部运营往往也是多类、多级行为主体根据角色围绕利益博弈的后果，因而是最大的内部政治。

二、 基于平衡计分卡的社会救助绩效评估指标设计

围绕社会救助的运行环境、战略目标来改革平衡计分卡绩效评估方法，遴选社会救助绩效评估四个维度的关键绩效指标，构建基于平衡计分卡的社会救助绩效评估模型，据此设计社会救助绩效评估指标(见表1)。

表1 社会救助绩效评估模型的四个维度和绩效指标

续表1

(一)财务维度的绩效评估指标

如表1所示，财务维度对应的是社会救助的运行主体的投入，因为企业追求的是利润，因此，财务维度对应的是利润率或者销售增长率，而社会救助是政府主导的公益活动，因此，财务维度对应的是投入的资金及其增长情况。为了进一步评估财务维度的绩效，我们设计了用于提供社会救助的资金投入与投入自身运行的资金，用以反映与企业类似的财务绩效。具体子绩效指标包括8个，分别是社会服务费支出、社会服务床位数、收养人数、最低生活保障支出，以及这四个绩效指标与社会救助机构工作经费的比例构成的四个子绩效指标。

(二)顾客维度的绩效评估指标

现代意义上的公共管理强调结果导向和顾客导向，对于社会救助的绩效而言，顾客维度对应的是社会救助对象的满意度，体现了结果导向和顾客导向的整合。具体而言，顾客维度包括社会保障对象满意度、社会救助对象满意度、社会收养/救济对象监护人满意度。由于在实际操作中将通过问卷调查的方式收集这一绩效维度的数据，因此，将从效果、便利性、接受度三个方面测量每个子绩效指标。

(三)内部运营维度的绩效评估指标

内部运营维度实际上反映的是社会救助的行为绩效，是社会救助绩效可持续性及其变动趋势的体现，有利于我们判断中长期社会救助绩效。因为社会救助的运行涉及多类、多层次行为主体，而且关键要素有两个，一个是资金的筹集与投放，围绕这一核心要素的次级要素包括资金到账的及时率、来源多样性；另一个关键要素是项目管理情况，包括宏观项目进度和微观项目办结情况。我们根据上述分析设计了四个体现内部运营绩效的子绩效指标。

(四)学习与成长维度的绩效评估指标

最后一个维度是学习与成长，与内部运营绩效维度相类似，学习与成长这个维度同样可以反映社会救助绩效的可持续性以及中长期绩效。相比较而言，学习与成长维度更能体现中长期绩效，因为这个维度评估的是社会救助运行主体的创新能力及其行为。在既定资源、环境条件下，创新能力及其行为可以戏剧性地提供资源配置效率和效果。对于社会救助的学习与成长而言，对外服务创新、内部运营流程创新是两个基本路径，我们因而设计了社会服务创新、社会救助创新、内部运营流程创新这三个子绩效评估指标。

三、 确定一级绩效指标的权重与二级绩效指标计分方法

(一)确定一级绩效指标的权重

在设计的社会救助绩效评估体系中，关键的一个环节就是确定四个一级绩效指标的权重。根据学术界的惯例，运用层次分析法确定了一级绩效指标的权重，考虑到指标的数量比较少，在具体操作时对传统的层次分析法进行了调整，使之与德尔菲法具备了相似的特点。就是邀请了5位绩效评估领域的专家对4个一级绩效指标的权重进行了基于比较的打分，打分的区间是[1,9]的整数。首先，求取每个一级绩效指标的专家得分X1-4。然后，求取4个一级绩效指标的专家得分的综合A。最后，求取每一个X/A的商，即可确定每一个一级绩效指标的权重。具体见表2：

表2 一级绩效指标权重

将我们对4个一级绩效指标的重要性和作用的理解与专家打分结果进行对比可以认为，两者具有比较高的一致性。共同反映了财务维度、顾客维度的重要性，前者关乎社会救助运行的资源是否充裕，后者从根本上反映了社会救助的运行效果。

(二)确定各个维度二级绩效指标的计分方法

在绩效评估的实际运行过程中，绩效指标、尤其是二级绩效指标的计分方法非常重要，因为计分方法对于绩效评估结果具有决定性影响。设计绩效指标计分方法是一项复杂而系统的工作，需要同时考虑以下因素：评估对象的现实能力与潜在能力、评估对象的实践对象或者环境、评估对象的真实努力及其激励问题、评估主体的绩效目标。其计分方法见表3：

表3 社会救助绩效评估中二级绩效指标计分方法

续表3

1．财务维度二级绩效指标的计分方法

社会服务费支出(F1)增长率。这项指标的基准分是60分，目的是激励社会救助的执行主体不断提高社会服务标准，增加社会服务投入。在没有完全覆盖社会救助对象的情况下，增长1个百分点加2分，保持不变扣2分，降低一个百分点减4分。在完全覆盖社会救助对象的情况下，增长1个百分点加4分，保持不变扣1分，降低一个百分点减2分。为了周期性、阶段性地提高社会服务水平，每十年调整一次基数。

F1/社会救助机构工作经费。这项指标的基准分是60分，目的是激励社会救助的执行主体不断提高社会服务资金使用效率，增加社会服务投入。在没有完全覆盖社会救助对象的情况下，增长1个百分点加1分，保持不变扣2分，降低1个百分点扣4分。在完全覆盖社会救助对象的情况下，增长1个百分点加4分，保持不变不扣1分，降低一个百分扣2分。为了周期性、阶段性地提高社会服务水平，每十年调整一次基数。

社会服务床位数(F2)增长率。这项指标的基准分是60分，目的同样是激励社会救助的执行主体不断提高社会服务能力，满足社会服务对象对床位的需求。在没有出现空置率的情况下，增长1个百分点加2分，保持不变扣1分，降低一个百分点扣4分。在出现空置率的情况下，增长1个百分点加1分，保持不变、降低均不扣分，但是需要将空置率控制在5%以内。

F2/社会救助机构工作经费。这项指标的基准分是60分，目的是激励社会救助的执行主体不断提高社会服务能力，满足社会服务对象对床位的需求。在没有出现空置率的情况下，增长1个百分点扣4分，保持不变扣2分，降低一个百分点加1分。在出现空置率的情况下，增长1个百分点扣2分，保持不变扣1分，降低扣4分，但是需要将空置率控制在5%以内。

收养人数(F3)增长率。这项指标的基准分是60分，目的是激励社会救助的执行主体不断满足收养需求，充分保障人权、发展民生。在没有满足合法收养需求的情况下，降低1个百分点扣4分，保持不变扣2分，增长1个百分点加1分。在满足收养需求的情况下，增长、保持不变或者下降不加分、不扣分。判断是否满足合法收养需求的主要标准是，符合收养标准，而且具有收养需求的收养对象被收养的比例达到100%。

F3/社会救助机构工作经费。这项指标的基准分是60分，目的同样是激励社会救助的执行主体不断满足收养需求，充分保障人权、发展民生。在没有满足合法收养需求的情况下，降低1个百分点扣4分，保持不变扣2分，增长1个百分点加1分。在满足收养需求的情况下，降低1个百分点扣2分，保持不变扣1分，增加1个百分点加4分。

最低生活保障支出(F4)增长率。这项指标的基准分是60分，目的是激励社会救助的执行主体不断提高社会救助支出，保障社会救助资金的充裕度。在没有完全覆盖社会救助对象的情况下，增长1个百分点加2分，保持不变扣1分，降低一个百分点扣4分。在完全覆盖社会救助对象的情况下，增长1个百分点加4分，不变扣1分，降低一个百分点扣2分。为了周期性、阶段性地提高社会服务水平，每十年调整一次基数。

F4/社会救助机构工作经费。这项指标的基准分是60分，目的同样是激励社会救助的执行主体不断增加社会救助资金，提高资金使用效率。在没有完全覆盖社会救助对象的情况下，降低1个百分点扣4分，保持不变扣2分，增加一个百分点加1分。在完全覆盖社会救助对象的情况下，降低1个百分点扣2分，不变扣1分，增加一个百分点加2分。为了周期性、阶段性地提高社会服务水平，每十年调整一次基数。

2．顾客维度二级绩效指标的计分方法

社会保障对象满意度。主要评估的是社会保障对象对社会救助职能部门提供的服务的质量，主要体现在效果、便利性和接受度三个方面。其中，效果主要是指解决问题的程度、针对性的强弱，便利性主要是指有没有改进提供社会保障的方式，接受社会保障的难度有多大，接受度主要是指提供的社会保障与保障对象的需求是否一致。

社会救助对象满意度。主要是指需要接受救济的公民从效果、便利性和接受度三个方面对社会救助工作的主观感知和综合评价。例如，提供的救济物质有没有解决他们的困难，他们接受救济的难度有多大，程序是否繁琐，是否能够满足他们的需要。

社会收养对象监护人满意度。是指收养对象的监护人从效果、便利性、接受度三个方面对社会收养工作的评价，包括收养对象的生活状况、生活环境、探视收养对象的便利性等方面的要素。

需要指出的是，最为简便、有效的方式是设计调查问卷确定上述三个二级绩效指标的得分，每个二级绩效指标对应三个问题，由适宜的调查对象从效果、便利性和接受度三个方面进行评价，评价的等次有5个，最高评价是5分，最差评是1分。其中，5分对应100分，1分对应20分，3分对应60分。

3．内部运营维度二级绩效指标的计分方法

社会救助资金到账及时率。主要评估的是中高层社会救助职能部门向下级社会救助职能部门拨付社会救助资金的到账情况，以及基层社会救助职能部门向社会救助对象交付社会救助资金的时效性。按照社会救助资金拨付项目数或者社会救助资金交付人数设计二级绩效指标计分方法，中高层社会救助职能部门指的是中央、省、地级市一级，基层社会救助职能部门指的是县市一级。社会救助资金拨付项目数适用的是中高层社会救助职能部门，社会救助资金交付对象数量适用的是基层社会救助职能部门，实行一个到账及时率的百分点对应1分，到账及时率达到100%计100分。

社会救助项目进度达标率。这个指标主要评估的是中层和基层社会救助职能部门组织实施的社会救助项目的进度达标情况，考虑到项目实施难度比较大、情况复杂，所以不再实行一个进度达标百分点对应1分的计分方法，而是根据“二八定律”设定额外加分、扣分。从进度达标80%往上起，每提高一个进度达标百分点额外加1分，从进度达标20%起，每降低一个进度达标百分点额外扣1分。

社会救助资源多元化。这个指标主要评估的是中层和基层社会救助职能部门筹集的社会救助资金的来源的多元化情况，考虑到不同区域经济发展水平的差异比较大、情况复杂，所以不再实行统一的计分方法，而是根据“二八定律”设定计分标准。人均年收入达到3万元以上的发达地区，以财政资金比例达80%为60分，每降低一个百分点加1分，每增加1分。人均年收入没有达到3万元的欠发达地区，以财政资金比例达90%为60分，每降低一个百分点加1分，每增加1分。

社会救助项目申请办结率。这个指标主要评估的是基层社会救助职能部门的办事效率和服务能力，理想办结率是100%，但是考虑到越往上提高办结率越是困难，因此，基于倒“U”曲线设计的计分方法是，60%-80%办结率区间推行一个百分点对应1分的计分方法，在60%之下，每降低一个百分点额外扣1分，在80%以上，每提高一个百分点额外加1分。

4．学习与成长维度二级绩效指标的计分方法

社会服务创新评价。这个二级绩效指标主要评估的是基层社会救助职能部门在为社会服务对象提供收养、养老等社会服务的过程中，不断创新服务方式所形成的服务对象创新满意度感知，例如，充分利用手机短信、网络等通信手段加强与社会服务对象的沟通和交流，方便社会服务对象提出改进建议等。由于这是一个主观绩效指标，所以采取问卷调查方法收集数据，按照5级里克特量表进行计分，1代表创新满意度很低，5代表创新满意度很高。

社会救助创新评价。这个二级绩效指标主要评估的是基层社会救助职能部门在为社会救助对象提供最低生活保障、救灾物资等社会服务的过程中，不断创新服务方式而带来的救济对象创新满意度感知，例如，根据CPI指数调整社会救助金额、提供个性化救灾物资、提供心理援助、保障社会救助对象隐私等措施满足社会救助对象的个性化需求和动态需求等。由于这是一个主观绩效指标，所以计分方法同上。

内部运营流程创新评价。这个指标主要评估的是中层和基层社会救助职能部门通过采取优化职能配置、机构设置、服务网点布局、服务流程等措施创新内部运营流程，并且向社会公布上述创新举措，与社会服务对象、社会救助对象沟通和交流上述创新举措所形成的创新满意度感知。这个二级绩效指标的计分方法同上。

结 语

上述社会救助绩效评估体系的设计是基于个案的调查基础上形成的，其作为评估观察个案的社会救助绩效具有较强的可行性。然而，在一般意义上仍需进一步探讨。此外，由于社会救助运行的内外部环境是不断变化的，这也要求绩效指标体系设计上要坚持匹配性和弹性原则，在实践中要适时跟踪调整和修正平衡计分卡中各个维度的KPI，以促进社会救助各方面工作的有效实施。同时，从研究逻辑来看，作为应用型研究，下一步的工作是将此社会救助绩效评估体系特别是评价指标运用在更多的实践中加以检验，并不断反馈和完善，以提高其科学性和合理性，以此能真正为民政部门在绩效考核时提供决策参考。

[1] 吴燕民,蒋艳.社会救助内涵拓展研究[J].琼州学院学报.2016(3):50-55.

[2] 中华人民共和国国家统计局.2015中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2015:378.

[3] 中华人民共和国民政部.2016中国民政统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2016:41.

[4] 杨文明,马瑞华.平衡计分卡在我国政府绩效评价中的应用[J].天津大学学报(社会科学版),2007(4):331-334.

(编校：王旭东)

Index System of Social Assistance Performance Evaluation Based on Balanced Scorecard

XU Wang-lai1，LIU Xiang-hong2，FU Jing-tao1，ZHENG Chong-ming1

(1. Principal's Office, Hainan University，Haikou 570228，China; 2. Hainan Tropical Ocean University，Sanya Hainan 572022，China)

Whether the social relief work is effective and perfect needs to be evaluated by the index. The balanced scorecard which is widely used in the enterprise performance is applied in social assistance, and it constructs the index system of social assistance performance from the four dimensions (financing, client, internal operation, learning and progress). This system provides an operable tool for evaluating the effectiveness of social assistance.

balanced scorecard; social assistance; performance; evaluation; index system

格式： 徐望来,刘湘洪,付景涛,等.基于平衡计分卡的社会救助绩效评估指标体系设计[J].海南热带海洋学院学报,2017(3):59-65.

2017-04-23

海南省哲学社会科学规划课题(HNSK〈GT〉14-03)

徐望来(1984-)，男，湖北咸宁人，海南大学讲师，硕士，主要研究方向为政府公共服务供给；刘湘洪(1966-)，女，湖南长沙人，海南热带海洋学院研究员，博士，主要研究方向为高校行政管理和地方政府管理。

D632.1

A

2096-3122(2017)03-0059-07

10.13307/j.issn.2096-3122.2017.03.11