我国人民陪审制的历史沿革与改革背景初探

摘 要 我国的人民陪审员制度是我国现行司法体制中审判阶段公民参与司法的代表制度，人民陪审制的完善不但能极大促进以审判为中心的庭审制度改革，更能够从长远上实现“推进司法民主，促进司法公正，提升司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公民正义”的目标。本文简要介绍了两大法系中公民参与庭审的相关制度，追溯了我国人民陪审员制度的历史沿革及价值侧重，旨在以此为背景，对我国现行的人民陪审制存在的问题进行简要考察。

关键词 公民参与 庭审制度 人民陪审制 司法民主

作者简介：周媛媛，北京市丰台区人民检察院公诉部检察员助理。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.342

“审判阶段的公民参与一直是公民参与司法的核心领域，世界各国无不以此为重心构建公民参与司法的制度。” 无论是远观欧陆的诉讼体制改革，还是近看日本新世纪初的司法改革，往往都是以公民参与审判的相关制度改革为先驱与突破口。我国从2015年以来逐步推进的司法改革中，以法官检察官的员额制改革、司法责任制改革、审判中心改革等为代表的涉及司法工作人员人事制度以及司法实践中诉讼制度的改革要点都引发了社会的极大关注，相比之下，旨在保障人民群众参与司法的人民陪审制改革相对遇冷。实际上，人民陪审制的改革应该是、也确实是本轮司法改革大力推进的重点。本文将以具有我国特色的人民陪审制在近年的改革为切入点，对其历史沿革及改革背景做一番简单的梳理。

一、历史沿革

以追溯历史为起点的研究方法虽然老套，但却对深刻把握现实问题大有裨益，不去追溯公民参与庭审制度的简要历史，就无法明了这一制度何以成为各国司法改革的先驱与支柱，也就不会对我国目前正在进行的人民陪审制改革以及司法体制改革给予足够的重视与期冀。

（一）域外公民參与庭审制度的历史以及历史所赋予的特殊价值

公民参与庭审的制度在两大法系中主要表现为英美法系的陪审制和大陆法系的参审制。英国陪审制的创立通说认为起源于征服者威廉时代，即公元十一世纪左右，从最初纠纷由所在地的十二名男性自由民裁决到《自由大宪章》确立“同侪审判”的原则，陪审团从案件见证人逐渐转变为证据聆听者，之后这一制度被美国继承并进一步完善，发展为现今成熟系统的以事实裁决者为定位的陪审团，同时也催生了英美法系对抗制中精密复杂的证据规则。与此相对，公民与职业法官共同参与审判，裁决事实问题和法律问题的参审制则是具有纠问式/职权主义传统的大陆法系在移植英国陪审制的过程中，逐步将其本土化而来。

托克维尔论道：“在讲述陪审制度时，必须把这个制度的两种作用区别开，第一，它是作为司法制度而存在的；第二，它是作为政治制度而起作用的……” 英美法系陪审制中，为了防止非专业的陪审团对事实认定出现实体性错误，并使不可预测的陪审团裁决的合法性获得事前支持， 现代刑事诉讼中诸多如集中审理、直接言词、非法证据排除等基本原则均根源于外行陪审团作为事实发现者的定位，以有助于陪审团发现真实为目的而得到长足发展，因此陪审制明显更多倾向于司法制度的作用；大陆法系的参审制中，由于有能够摒弃偏见排除预断的职业法官坐阵，参审员们更多的成为一种民意的代表与象征。法官对判决的说理赋予判决可接受性，参审制则赋予判决可接受性、正当性与权威性，因参审制象征着该判决是“人民的判决”，流露处更浓重的政治制度的意味。

传统的陪审制与参审制在司法制度与政治制度两方面各有侧重，能够借鉴两大法系经验进行改革的新兴法治国家，在构建自身公民参与庭审制度时便能综合考虑利弊得失，并结合本国实际，尽可能形成并完善本国的制度。在借鉴的问题上，讨论我国制度改革之前，我们可以再一窥我们的近邻日本在此方面的实践。

日本在二十世纪二十年代曾以美国陪审制度为蓝本确立起陪审制，但因内外制度环境的不适，仅实施十五年即告终结。此后半个世纪日本再无公民参与司法之实践，直到新世纪，日本开始其“明治维新以来第三次大规模的司法改革” 之时，“为确立国民的基础，通过引进让国民广泛参与诉讼程序等制度来提高国民对司法的信赖度”， 日本改革审议会才将裁判员制度作为司法改革的三大支柱之一提出。简言之，日本的裁判员制度，既采陪审制中逐案选任裁判员以及无因回避的内容，也更多吸收了参审制中国民裁判员与职业法官共同裁决事实和法律问题，决定定罪量刑的内容，可以说是形成了具有日本特色的国民参与司法活动的制度。

（二）我国人民陪审制的历史沿革及价值侧重

我国的人民陪审制同样是具有我国特色的一项优良司法传统，最早始于革命根据地时期， 建国后虽然在刑事诉讼法及人民法院组织法中均有规定，但无论是理论研究还是司法实践都寥寥。随着世纪末诉讼法的修正与改革，人民陪审员制度的完善也逐步提上日程。2000年10月最高人民法院曾将《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》提请第九届全国人大审议，之后根据第九届全国人大法律委员会提出的修改意见，进行了深入调查研究和修改论证，形成新的立法建议，报送了第十届全国人大常委会，后于2004年8月通过，2005年5月正式施行。这份《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）成为十年来我国施行人民陪审员制度的重要法律依据。

我国现行人民陪审员制度大体上符合大陆法系参审制的某些特定，如选任任期制、与职业法官共同参与案件的审理等，因此其制度价值侧重也与参审制（包括日本的裁判员制度）趋近，即虽然认可人民陪审员其经验和常识在纠正职业法官职业惯性方面的作用，但明显更倾向于以公民参与司法体现司法民族的政治价值。2004年最高法对《关于完善人民陪审员制度的决定》向全国人大常委会所做的说明中，就将人民陪审员制度的意义概况为以下几点：有助于落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障；有助于弘扬司法民主、维护司法公正；有助于增强司法活动透明度、强化人民群众对司法活动监督的现实需要等。

因此可见，我国的人民陪审员制度，无论从其初始设立，到逐步实践探索，到现如今的改革，始终是以保证公民的参与感、实现司法民主、提升司法公信力为宗旨和目标的。

二、我国人民陪审制现存的问题及改革背景

从2004年人民陪审员制度进一步推开至今已有十余年时间，此间社会发展与人民生活可谓瞬息万变，司法实践中案件量逐年激增，越来越多的案件受到社会的广泛关注，司法公信力正在经受着前所未有的考验。与此同时，对人民陪审员制度中许多沉疴旧疾的批评也不绝于耳，如人民陪审员“陪而不审、审而不判”，如人民陪审员任期固定，成为常年的“编外法官”等等，这些问题都确实存在于现行的制度内，成为发挥制度预期功能的巨大障碍。

（一）人民陪审制现存的问题

人民陪审员的选任制度丧失了人民陪审员代表民意的广泛性。在本次试点改革之前，人民陪审员的选任一直是以单位组织推荐为主，个人申请为辅的方式，由法院与司法行政机关审查后提请同级人大常委会任命。这种方式在人们居住与工作都较为固定的二十年前可能不失为有效吸收人民群众参与司法的途径，但却难以适应现在的社会与生活方式，也就造成目前在任的人民陪审员多是人大代表、政协委员、基层组织工作人员或是党政机关和事业单位的退休职工等，政治觉悟有余，平民性与广泛代表性不足。以北京为例，很多地区外来流动人员众多，这些外来流动人员又在刑事案件被告人中占据了极大比例，而人民陪审员则基本都是本地户籍的所谓“老北京”，这样的构成不用说体现“同侪审判”的精神，就是“客观中立无偏见”恐怕都很难达到。

人民陪审员人数较少、任期长且固定，使其成为“编外法官”、“陪审专业户”。“十一五”期间北京中、基层法院共有人民陪审员1541名，共参与审理案件105795件； 截至2014年底，全国人民陪审员共约20.95万人，2014年人民陪审员参审案件219.6万件。 有媒体中报道的全国优秀人民陪审员，参与陪审工作十一年，直接参与陪审刑事、民事等各类案件多达580多件；也有参与陪审四年，参与审判案件700多件的。 笔者经对某基层检察院统计2015年6月到2016年6月一年期间，三名普通承办人 承办的案件中有共93件人民陪审员参与普通程序审理，共79名人民陪审员参与审理，其中有6名陪审员参与了5个以上案件的庭审，35名陪审员参与了2个以上案件的庭审，另外38名陪审员参与了一个案件的庭审，最多的一名人民陪审员一年中在这93个案件中就参与了9个案件的庭审。这种长期固定性不但有违人民陪审员的民意代表性，使其愈发接近法官的思维定式，同时还没有法官的专业知识来摒弃偏见，而且也不利于调动陪审的积极性，使得人民陪审员对庭审了无兴趣、见怪不怪。虽然庭审不应存在猎奇心理，但漠然如雕塑的陪审员也绝非立法本意。

人民陪审员“陪而不审、审而不判”的现象极为常见。在笔者统计的三名承办人的93个人民陪审员参与审判的案件中，人民陪审员极少在庭审过程中针对案件事实向被告人发问，大多数发言内容都是对坚持不认罪或态度不好的被告进行开导或法庭教育。在庭审中人民陪审员的存在感并不明显。虽然无法明见人民陪审员在庭后与法官的合议过程，但是几乎可以肯定是由法官来主导甚至决定的。首先对很多被告人不认罪或比较复杂的案子，承办法官会在庭前阅卷之后，通过建议补充侦查函的方式，退回补充侦查，庭审过程中法官会基于前期的了解准备，基于法官存在疑问的方面来主导发问，人民陪审员很少针对自己不明白的地方单独发问。其次，法官與公诉人和律师不但可能在开庭前进行沟通，庭后也会让律师将书面的辩护意见提交，这些过程与材料都对审理案件极为重要，但几乎没有人民陪审员的参与和参阅；最后对复杂案件法院内部依然存在汇报制度，包括向部门领导、审委会甚至向上级院汇报，都是由承办法官来进行，并以其汇报的内容为基础来决定最后的结果。即使在合议过程中人民陪审员能够有理有据地表达了自己的意见，承办法官能否一定程度听取并体现在自己的汇报中也无从考察。人民陪审员既不发问，也很少阅卷，对于相对复杂的案件的事实认定已经不能与准备充分的法官相比，法律问题就更难以置喙，这种对案件信息掌握程度极不对称的情况下，法官与陪审员之间不但会形成达玛斯卡所谓的“单向的信息传递”， 结合我们通常陪审员的态度，更会因为其“较高的思想觉悟”而形成“不给法院和法官添麻烦”的心态，与承办法官的观点保持一致，造成人民陪审员制度的失灵。

（二）改革背景与展望

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出以审判为中心的诉讼制度改革。以审判为中心的落脚点就是庭审实质化。庭审实质化是相对庭审虚化或形式化 而言，所谓“庭审虚化”，是指案件事实和被告人刑事责任均非通过庭审的方式认定，庭审只是一种形式。 我国刑事庭审虚化问题由来已久，人民陪审员制度的失灵更在一定程度上加剧了这一问题。

合理的刑事诉讼结构应为控辩双方平等对抗，裁判者居中裁判。通常认为在事实认定方面人民陪审员和职业法官的能力并无高下之分，法官对事实的认定难免结合法律规定、惯性判断甚至上级的看法等证据外因素，而极少庭前阅卷、作为“科层化司法机关内部唯一的非官僚化因素” 的人民陪审员相比可能更具有“中立而超然”的地位。“外行特征恰恰是陪审制度意图对专业法官的认识进行救偏补弊的资源优势”， 在我国司法实践中审判人员越来越“年轻化”，法律院校——书记员——助理审判员——审判员的这种封闭式培养模式下，这种来自外界与民间的补充更是尤为重要。然而现实中庭审的虚化使得庭前准备充分的法官不再通过庭审认识案件事实，而是仅通过庭审获得内心确信。控方出庭支持公诉沦为机械宣读书面证据的形式，辩护的有效性也大为削弱。法官有时会重复讯问被告人控辩双方已经问过的问题，法庭辩论除非公诉人要求，即使存在争点，法官也很少主持两轮以上的法庭辩论。庭审的目的基本是符合法律规定的形式以及帮助法官内心确信。即使公诉方的指控或者律师的辩护可能在庭审上说服了人民陪审员，在现行制度下人民陪审员也很难影响甚至决定裁判结果。

人民陪审员应当是代表人民群众，参与国家的司法活动，不但用自身的道德、经验与常识弥补职业法官的不足，确保法官做出的判决合法合情合理，而且通过其参与审判本身来向当事人和社会展示司法活动的公开、公平与民主性。然而现实中的人民陪审员却因来源单一、任期固定、作用微弱而远远背离制度初衷。通常在轰轰烈烈的社会经济政治体制改革中，司法这一分支都默默无闻，这是由司法本身的消极谦抑性所决定的。然而消极谦抑并不等于封闭固定，如果脱离了社会环境与人民生活，司法就将失去其赖以生存的公信力与权威性。以诉讼程序而言，除了当事人之外，唯一能与社会人民发生联系的就是公民参与司法的制度，在我国主要就是人民陪审员的制度。因此在司法改革开展之际，以人民陪审员制度的改革为先导和重点，也就不足为奇了。

2014年底《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提到要完善人民陪审员制度，继而为贯彻这一决定，2015年4月最高法和司法部印发《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《方案》），在全国十个省、自治区和直辖市开展人民陪审员制度改革试点，2015年5月向试点省份印发《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《办法》），本次改革试点工作原则上是两年，最低不少于一年。2015年是司法体制改革的开局之年，也是人民陪审制改革拉开帷幕的一年。在各个试点都开始大量增加人民陪审员的人数，进行随机抽选，两年来各项改革工作都将继续稳步推进，与之相伴的诸多研究、调研、考察与评估也都在进行，笔者期待各个试点的探索与创新都能开出经验之花，逐步推进我国人民陪审制度的进一步完善。

注释：

陈卫东.公民参与司法：理论、实践及改革.法学研究.2015（2）.20，12.

施鹏鹏.审判中心：以人民陪审员制度改革为突破口.法律适用.2015（6）.22.

陈卫东、陆而启.打开陪审团暗箱：事实认定的法庭结构理论分析.江苏行政学院学报.2010（5）.105，108.

牟绿叶.日本裁判员制度的反思——以制度外因素为视野.牡丹江大学学报.2011（6）.3.

沈德咏.关于《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》的说明.全国人民代表大会常务委员会公报.2004（6）.463.

http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-10354.html .

http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-14279.html .

http：//myqfy.hncourt.gov.cn/public/detail.php？id=29.

笔者所在区域并非本次人民陪审员改革试点区域；且三名承办人承办的案件量基本占全年全部起訴案件量的十分之一左右。

也有研究者称之为“庭审仪式化”。

汪海燕.论刑事庭审实质化.中国社会科学.2015（2）.