“一带一路”战略背景下菲律宾职业教育扶贫政策及启示

黄蘋

摘 要 “一带一路”战略背景下，2016年8月菲律宾技术教育和技能发展署（TESDA）提出涵盖多项措施的职业教育扶贫政策，主要包括：实施“镇级技能培训计划”、加强职业教育机构间合作、提供奖学金和助学金、开展“特别技能培训计划”、充分利用信息技术提高职业教育扶贫透明度、开展“道德重塑”计划等。在职业教育扶贫方面，菲律宾发挥政府主导作用，实施职业教育扶贫问责制，培养具有全球竞争力的劳动者，打造助力社会公平的职业教育。同时，菲律宾加强职业教育机构的监督与管理，大力推进职业教育师资培训和实施严格的职业教育质量管理制度，为职业教育扶贫提供有力保障。

关键词 职业教育；教育扶贫；政策；菲律宾；“一带一路”战略

中图分类号 G719.341 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）07-0069-05

教育扶贫是指针对贫困地区的贫困人口进行教育投入和教育资助服务，使贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能，通过提高当地人口的科学文化素质以促进当地经济和文化发展，并最终摆脱贫困的一种扶贫方式[1]。过去几十年中菲律宾一直饱受贫困问题困扰，菲律宾政府在教育扶贫方面进行了大量的、长时间的探索，尤其是在职业教育扶贫上积累了较多经验。2013年，中国领导人顺应全球经济一体化发展的大趋势，提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大战略。菲律宾属于“一带一路”沿线发展中国家之一。在“一带一路”战略背景下，2016年8月，菲律宾技术教育和技能发展署（The Technical Education and Skills Development Authority，TESDA）提出了多项职业教育扶贫措施，目标是在未来六年中培养生产能力强、世界一流水平的熟练劳动力，适应“一带一路”战略对菲律宾劳动力的要求，提高菲律宾劳动者的就业率，大量减少贫困人口[2]。本文拟对菲律宾职业教育扶贫政策进行剖析，以期为我国制定职业教育扶贫政策提供借鉴。

一、菲律宾职业教育扶贫政策背景

（一）菲律宾贫困问题严重

近三十年来菲律宾国内贫困问题日趋严重。2015年7月菲律宾统计局（PSA）進行了家庭收入和支出调查，结果显示：菲律宾整体贫困率为26.3%[3]。此外，菲律宾国内长期政治动荡、腐败丛生，社会发展失衡。在这样的社会大背景下，吸毒人员及家属、被拐卖的妇女、残疾人等社会弱势群体更是处于社会的最底层，生活十分困苦。

（二）“一带一路”战略对菲律宾劳动者生产技能的要求提高

菲律宾属于“一带一路”沿线发展中国家之一，“一带一路”推动了菲律宾国内铁路、港口等基础设施建设，不少外国厂家在菲律宾设置分厂，增加了大量就业机会，促进了菲律宾的经济发展。然而，“一带一路”战略也加剧了各国之间的竞争，竞争的重点在于高素质技术技能人才，而菲律宾劳动力工作技能低下，生产效率不高，不能满足菲律宾经济社会发展需要，无法靠自身能力主动脱贫。

（三）菲律宾总统实施社会改革新政

为解决菲律宾贫困问题，2016年菲律宾总统罗德瑞戈·罗亚·杜特蒂（Rodrigo Roa Duterte）提出10项社会经济改革行动纲要，其中第六项为：“投资人力资本的发展，包括医疗和教育体系，促进技能培训的发展。”[4]为配合总统新政解决贫困问题，2016年8月TESDA提出了包含多项措施的职业教育扶贫政策。

二、菲律宾职业教育扶贫政策的内容

（一）实施“镇级技能培训计划”，大力减少山区和农村贫困人口

针对贫困主要发生在偏远山区和农村地区这一现状，TESDA推出“镇级技能培训计划”，旨在为最小的政府单位——乡镇的贫困人口提供公平的职业教育机会，提供符合当地就业机会和技能要求的培训。该计划分为四个实施步骤：一是社会分析。TESDA进行职业教育扶贫内、外部环境分析、市场分析、政治分析、SWOT态势分析，确认不同村镇职业教育和培训的需求。二是社会准备。TESDA进一步开展乡镇社会问题、需求差距分析、经济机会分析，提出有针对性的、适合村镇需求的、灵活的、整体性的职业教育技能培训方案。三是培训设计和实施。TESDA负责乡镇培训课程和学习材料的设计、参与者的选择、职业培训机构的评估和认证、培训实施和评价，采用社区驱动的实施办法，与当地政府单位、其他政府机构和非政府组织建立更紧密的联系，共同实施培训。四是培训后帮助。在镇级技能培训之后，TESDA还为培训者提供就业信息，提供初始的工作包，帮助其获得经济信用、销售技能，并培养企业家精神，实现受训者的终身教育[5]。

（二）加强职业教育机构间合作，推动职业教育优质均衡发展

为推动职业教育优质均衡发展，TESDA加强职业教育机构之间的合作。首先，加强公立职业教育机构与私立教育机构合作。2013年菲律宾私立职业教育机构为4266所，约占总数的90%，公立职业教育机构仅有467所，约占总数的10%。私立职业教育机构的教学条件更好、实习实训设备更先进、教学质量更高，2013年职业教育毕业生中68%来自私立职业教育机构[6]。二者的合作主要体现在私立职业教育机构为公立职业教育机构注册学生免费提供实训场地、指导公立职业教育机构教师教学等。其次，加强公立职业技术学校和提供职业教育课程的州立大学或学院的联系，开展合作办学，提供更多培训计划，容纳更多的受益者。最后，加强与外国技能培训机构的合作。TESDA积极建立与外国技能培训机构和企业实体的联系，制定国际化的人才培养标准，利用国际优质职业教育资源，不断更新菲律宾劳动者现代技术能力，以适应当地和全球劳动力市场的需求。

（三）提供多种奖学金和助学金，增加贫困人口受教育机会

为增加贫困人口受教育机会，TESDA为就读职业教育的贫困人群提供多种类型的奖学金和助学金，最主要的有两种—— 工作培训奖学金计划（Training for Work Scholarship Program，TWSP）和民办教育学生资助计划（Private Education Student Financial Assistance，PESFA），这两项计划的受益者占菲律宾职业教育毕业生的73%[7]。TWSP始于2006年，年预算资金达5亿菲律宾比索。该计划的受益者主要是菲律宾劳动和就业部认定的失业人员，侧重于技能培训，解决劳动者结构性失业问题。PESFA设立于1989年，每年该计划的年度拨款预算达2亿菲律宾比索，目标受益者是失业人员和就业不足人员。PESFA采用教育券的方式发放给受益者，受益者可以用于支付模块化的职业资格培训项目，但不可转让、不可销售。2016年TESDA又提出了乡镇培训奖学金计划（Barangay-based Scholarship Program）[8]，主要针对菲律宾4.2万个乡镇劳动者，对申请者的学历和年龄要求更低，帮助他们获得公平的教育机会，提高就业能力。

（四）针对弱势群体和特殊群体实施“特别技能培训计划”，增加就业机会

TESDA实施“特别技能培训计划”，帮助戒毒人员、囚犯等弱势和特殊群体获得高质量职业教育培训机会[9]。第一，TESDA与其他政府机构协调，设计并实施针对戒毒人员和囚犯的特殊技能训练计划，向戒毒人员和囚犯免费开放培训中心，帮助戒毒人员和囚犯获得一技之长，以重返正常社会[10]。第二，TESDA实施菲律宾妇女特殊技能培训计划，尤其针对家庭主妇和人口贩运的受害者、受虐待女性，帮她们提高职业技能，拓展就业领域，确保她们的经济福祉[11]。第三，TESDA实施遣返劳工和辍学青年培训计划[12]，帮助他们获得符合国际标准的、产业发展需求的劳动技能，增加就业机会。第四，TESDA校友或TESDA奖学金获得者可以参加继续教育计划[13]，学习最新的现代生产技术，跟上现代社会的发展，进一步提高生产技能，实现终身学习。最后，为支持中小微企业发展，TESDA开展中小微企业专项技能和创业精神培训，面向个人和家族企业提供培训，帮助他们掌握最新的生产技术，提高生产效率，拓展业务范围[14]。

（五）利用信息技术加快工作流程，提高职业教育透明度

首先，为保证TESDA奖学金的申请、评定过程公开、公平、公正，扩大TESDA奖学金的受益面，TESDA在官方网站www.tesda.gov.ph开通在线奖学金申请系统，公布申请者资格要求，任何人想申请免费技能培训均可在线申请[15]。其次，TESDA建立职业教育毕业生及注册工人的在线数据库，提供通过全球资质认证的菲律宾职业教育毕业生人员名单和其他信息，本国和外国雇主在TESDA官方网站注册后可以获得职业教育毕业生和认证人员的名单和相关档案，便于雇主们招聘员工，增加菲律宾劳动者的国际竞争力。最后，为保证TESDA工作过程的透明、诚信和责任，TESDA工作人员的姓名全部公布在官方网站上，并提供给所有的地方报纸和负责培训地方政府部门，接受舆论和社会监督。

（六）开展道德重塑计划，改变贫困人口思想观念

从整体上看，菲律宾贫困地区总体文化比较匮乏，思维方式陈旧，生产意识薄弱，劳动技能低下，勤劳致富的热情不高。部分贫困人员存在就业逃避心理，“等、靠、要”思想比较严重，内心不思进取、无心靠自身努力脱贫。因此，TESDA开展“道德重塑计划”[16]，将“道德重塑”纳入职业教育和培训课程，从思想观念入手改变贫困人口脱贫观念，培养贫困人口自力更生、艰苦创业的精神，激发贫困人口脱贫致富的积极主动性。“授人以鱼不如授人以渔”，TESDA采用短期培训与长期职业教育相结合的方式，提高贫困人口的就业技能，增强脱贫致富的志气，提升贫困地区人口的素质，最终培养出正直、负责、守法的菲律宾公民。

三、菲律宾职业教育扶贫政策的保障

（一）加强职业教育机构的监督与管理，提供有力的组织保障

TESDA是依据菲律宾《共和国法令第7796号》成立的职业教育国家权威机构，负责管理和监督菲律宾职业技术教育与培训（TVET）[17]。2016年8月颁布的菲律宾职业教育扶贫计划由TESDA牵头实施。作为国家最高的职业教育管理机构，TESDA在职业教育扶贫过程中肩负着推动者、管理者和促进者的使命，为职业教育扶贫提供有力的组织保障。从2016年下半年起TESDA已经开始对在TESDA注册的所有公共和私人职业教育机构进行常规性审计和监督，检查所有职业教育机构是否遵守行业制定的标准，特别注意相关培训设施、工具和设备的安全性，及各机构提供职业技术教育项目的可用性和充足性，确保无论是公立还是私立职业教育机构一直提供优质职业教育，满足贫困人口、行业、企业和培训者需求[18]。

（二）大力推进职业教育师资培训，提供高水平的师资保障

为了保证菲律宾职业教育扶贫效果，TESDA大力开展职业教育师资培训。首先，TESDA进行职业教育师资需求调查，制定专门的职业教育培训师培养制度。其次，TESDA针对职业教育管理人员和教师进行职教师资课程与学习材料的开发、职业教育政策研究和职业教育监测与评价方面的培训，帮助职业教育教师提高课程开发、课堂教学、教学评价的能力。然后，实行职业教育培训师认证制度。菲律宾职业教育培训师分为四个级别：培训师、培训开发师、培训导师、培训大师，培训师最低必须要获得一个国家证书才能在职业教育机构工作。最后，TESDA对职业教育师资进行职业发展规划指导，并在全国范围内大力宣传职业教育，提高职业教育师资的责任感和荣誉感[19]。

（三）实施严格的质量管理制度，提供一流的质量保障

在职业教育扶贫政策实施过程中，TESDA严格执行ISO 9001：2008质量管理体系[20]，主要包括：第一，实施强制性注册程序。TESDA发布统一的职业教育项目注册和认证系统，要求所有职业教育机构都要注册[21]。申请提供扶贫培训的职业教育机构，除满足必要的商业要求外，还要接受现场检查和课程评估，只有符合注册标准的职业教育机构，才能获准颁发项目注册证书（Certificate of Program Registration，COPR）。第二，颁布职业教育扶贫项目的相关规定。TESDA组织召开行业专业咨询会，制定职业教育扶贫培训项目的培训标准、评估标准和认证标准，并要求职业教育机构遵照实施。第三，开展能力评估和认证。贫困人口培训结束后，TESDA组织相关机构对其进行劳动力技能评估和认证，若达到要求，则颁发相应职业资格证书，若达不到认证要求，受训人员则回到职业教育机构重新培训，2年内可再次参加评估[22]。

四、菲律宾职业教育扶贫政策的特点

（一）凸顯政府主导作用，实施职业教育扶贫问责制

菲律宾政府非常重视职业教育扶贫，在职业扶贫过程中起主导作用，实施职业教育扶贫成效问责制。菲律宾政府将职业教育扶贫列入未来六年政府重点工作计划中，并明确各级政府在职业教育扶贫过程中负有主要责任，TESDA代表菲律宾政府发挥职业教育扶贫工作调节者、推动者、管理者和促进者的作用。TESDA在菲律宾各省市均设有办公室，各省市根据实际情况制定具体的职业教育扶贫工作方案，进一步细化扶贫目标和分配工作任务。在乡镇一级，TESDA联合其他政府机构和非政府组织共同推进职业教育扶贫工作，并负责监督、指导和协调各地职业教育扶贫工作。TESDA还对各级政府推进职业教育扶贫计划实施情况进行定期督查，如果出现落实不力或腐败现象，将对负责人进行问责，以保证职业教育扶贫政策落到实处。

（二）培养具有全球竞争力劳动者，实现体面、优质就业

“一带一路”战略背景下，贸易和投资自由化和便利化的程度进一步加深，全球竞争更加迫切地要求提高菲律宾工人劳动技能。职业教育被公认为是促进生产力发展所需技能、知识和技术的来源，并增强劳动者有全球竞争力。因此，菲律宾职业教育扶贫政策的重要目标就是培养具有全球竞争力的劳动者，通过提高劳动者的劳动力水平实现体面、优质就业，最终实现经济可持续、包容性增长，减少贫困人口。在追求全球竞争力的过程中，菲律宾职业教育需接轨国际标准、不断适应最新的技术和创新、与产业需求相吻合，同时积极加强公立学校和私立学校之间的合作，满足贫困人口提高就业技能的需要。

（三）打造助力社会公平的职业教育，提高生产率和穷人的收入

在某种程度上讲，职业技术教育与培训能够提高生产率，增强失业人员的就业能力和穷人的收入，有助于实现社会公平的长期目标。职业技术教育与培训还可以让弱势群体成为职业教育发展过程中的受益者和积极参与者，逐渐融入社会主流。TESDA为职业教育提供额外的资源（人力、设备、资金），扩大那些被社会排斥和处于不利地位的人接受优质职业教育的机会，包括失业工人、原住民、农民、渔民、吸毒者、反叛者、残疾人等。公办职业学校和提供职业教育课程的公立大学或学院也积极加强联系，以容纳更多的受益者。

五、启示

（一）激发贫困地区群众脱贫的内生动力

首先，引导贫困地区群众处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系，激发贫困群众主动脱贫、积极脱贫意识，强化贫困群众脱贫中的主体地位，靠辛勤劳动改变贫困落后面貌[23]。其次，营造良好舆论环境。加大对职业教育扶贫的宣传力度，组织新闻媒体广泛宣传职业教育脱贫各项惠民、富民政策措施，宣传先进典型、推广经验做法[24]。最后，推进新农村文明建設。将职业院校打造成新农村传播知识、文化交流、科技推广的新平台，弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，将现代文明理念、现代生活方式传播到贫困地区，改变落后风俗习惯，推动新农村文明建设。

（二）建立“政府主导”的职业教育扶贫工作机制

教育部、国务院扶贫办会同国家有关部门建立“政府主导，多方参与、协同推进”职业教育扶贫工作机制[25]，加强顶层制度设计，统筹推进职业教育扶贫工作。省级政府根据各省实际情况，负责统筹组织本省职业教育扶贫工作，制订符合本地区贫困现状的工作方案和推进计划。地市级政府指导、督促县级政府和有关部门进一步明确职业教育扶贫责任分工，进一步细化政策措施。县级政府具体负责落实各项职业教育扶贫政策和工作任务，统筹整合各方资源，提高职业教育扶贫项目的执行效率。在实施职业教育扶贫过程中，政府要对职业教育脱贫攻坚工作实行国家重点督查、省市定期巡查、县级经常自查的督查机制[26]，督查结果作为评价各地职业教育脱贫工作成效的重要内容，对落实不力的地区和单位进行问责。

（三）加快发展面向农村的职业教育

一方面，加快发展农村中等职业教育。中职学校要加快涉农类技能型人才培养，精准培训、培育一批扎根农村的种养业能手、农机作业能手、科技带头人等新型农民[27]。同时，中职学校要开设与新农村建设、新型城镇化建设相适应的专业，帮助转移到城镇的广大农民获得一技之长，适应城镇的生活方式，提升就业、择业与创业能力。另一方面，广泛开展公益性职业技能培训。人力资源社会保障、教育部门配合农林部门，面向未升学初高中毕业生、进城农民工、残疾人等群体积极发展贫困地区现代农林职业教育，建立公益性农民培养培训制度[28]，支持职业院校开展劳务输出、乡村旅游、节能环保等相关职业技能培训，实现脱贫举措与技能培训精准对接。

（四）加大职业教育扶贫过程中现代信息技术应用

一是建设贫困人口职业教育就学和资助状况数据库，加强建档立卡贫困人口学情动态跟踪，为政府部门实时掌握贫困人口“应学在学、应助尽助”数据提供技术支撑。二是加大贫困地区职业教育信息化基础设施建设，提高贫困地区教育信息化水平，建立现代远程教学站，进行网络教学及管理，运用“互联网+职业教育”思维和手段，促进贫困地区共享优质职业教育资源，积极推动线上线下学习相结合，全面提升贫困地区职业教育办学质量。三是借助现代信息技术拓展贫困地区职业院校教师培训渠道，在不增加贫困地区财政压力情况下，让偏远贫困地区的职业学校教师也能享受到优质师资培训，不断提高贫困地区职教师资水平。

（五）进一步完善职业教育资助政策体系

一方面，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，努力实现贫困学生接受职业教育资助“全覆盖”。针对农民工职业培训可以采用“教育券”方式，实现农民工职业教育零负担。同时，加强职业教育资助资金管理，严查“双重学籍”“虚假学籍”等问题，确保资助资金有效使用[29]。另一方面，各地、各校要建立职业教育“精准资助”工作机制。走访调查摸清各地区各校家庭经济困难学生底数，根据各地区各校贫困学生的实际状况研究制定精准的分配方案，各地、各学校要结合当地实际，规范评定程序，保证评定过程公开、公平、公正，最终确保精准扶持真正贫困的学生。

参 考 文 献

[1]谢君君.教育扶贫研究述评[J]. 复旦教育论坛，2012（3）：66-77.

[2][16][18]TESDA Sets 14-Point Reform and Development Agenda[EB/OL]. [2017-01-29]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/15576.

[3][4][5][22]Two-Pronged Strategy of TESDA in Poverty Reduction[EB/OL]. [2017-01-29]. http：//www.tesda.gov.ph/About/TESDA/17786.

[6]TESDA Annual Report 2014[EB/OL]. [2017-01-29]. http：//www.tesda.gov.ph/uploads/file/resources/PDF%20TESDA%202014%20Annual%20Report.pdf.

[7]M.R.M. Abrigo. An Assessment of TESDA Scholarship Programs[EB/OL]. [2017-01-19]. http：//dirp4.pids.gov.ph/ris/dps/pidsdps1225.pdf.

[8]TESDA to Provide 100，000 Scholarships for Bico， Visayas Regions[EB/OL]. [2017-01-19]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/17585.

[9]TESDA Unveils Plans for Poverty Reduction[EB/OL]. [2017-01-23]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/15573.

[10]TESDAs Skills Training Gives Drug User a Fresh Start[EB/OL]. [2017-01-25]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/13560.

[11]TESDA， P & GP Tap Female Power in Traditional Mens Course[EB/OL]. [2017-01-29]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/13571.

[12]TESDA Ready to Assist Displaced OFWs [EB/OL]. [2017-01-29]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/12548.

[13]Program for TESDA Alumni Strengthened[EB/OL]. [2017-01-26]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/16582.

[14]TESDA Trains Sights on In-company Training for MSMEs[EB/OL].[2017-01-17]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/13565.

[15]TESDA launches Online Application[EB/OL]. [2017-01-02]. http：//www.tesda.gov.ph/News/Details/15581.

[17]AC Orbeta， Jr， & E Esguerra. The National System of Technical Vocational Education and Training in the Philippines： Review and Reform Ideas[EB/OL]. [2017-01-29]. http：//dirp3.pids.gov.ph/websitecms/CDN/PUBLICATIONS/pidsdps1607_rev.pdf.

[19]Abbas Abdelkarim. Technical and Vocational Education and Training in the Philippines Experience and Views of Trainees[J]. International Journal of Manpower， 1997，18（8）：675-701.

[20][21]AJ Ruiz， C Junio-Sabio. Quality Assurance in Higher Education in the Philippines[J]. Asian Journal of Distance Education， 2012，10（2）：63-70.

[23][24][25][26][27][28]教育脫贫攻坚“十三五”规划[EB/OL]. 教发[2016]18号. [2017-02-03]. http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A03/moe_1892/moe_630/201612/t20161229_293351.html.

[29]国务院. 国务院关于加快发展现代职业教育的决定[Z]. 国发[2014]19号.