政府投资建设项目审计质量控制难点及信息化解决途径

关飞

【摘 要】政府投资建设项目审计质量控制是政府审计部门的职责，也是近年来此类项目审计大量委托社会审计力量参与的结果。由于政府审计与社会审计存在差异性、建设项目自身的复杂性、造价审计的“兜底性”及政府审计力量不足等原因，审计质量控制长期存在较大的困难。党的十八大对政府审计又提出了“全覆盖”的新要求，该工作面临的重要性和紧迫性进一步提升。文章结合工作实践，对采用BIM等信息化技术来解决上述问题进行了探讨和思考。

【关键词】政府投资项目；质量控制；信息化

【中图分类号】F239.63 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）01-0113-03

1 政府投资建设项目审计质量控制的源起

1.1 政府投资建设项目审计质量控制是政府审计职责和要求

《中华人民共和国审计法》关于审计机关职责部分中规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”《中华人民共和国审计法实施条例》对其进一步明确：“审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有關的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”对照职责，《国家审计准则》中规定：“审计机关应当针对下列要素（审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控）建立审计质量控制制度。”

1.2 政府投资建设项目审计质量控制的主要需求是源于委托审计

近年来，随着国家经济建设的不断推进，基本建设投资规模呈现逐年加大的趋势，各级政府审计机关在人员力量增长有限的情况下，工作任务大幅度上升。笔者所在的审计机关于2015年对市级财政涉及的地铁、保障房等38个总投资1 700多亿元的重大项目开展了审计，重大项目覆盖数量约占40%，投资额约占60%。而长期以来，受政府机构人员编制的限制，从事相关业务工作的人员始终没有增加，同时，建设项目因其新技术、新工艺的不断创新使用，其审计内容尤其是造价审计其专业性的要求不断提升。《国家审计准则》中规定：“审计机关可以聘请外部人员参加审计业务或者提供技术支持、专业咨询、专业鉴定。”在这种背景下，社会审计资源进入政府投资项目审计领域成为现实需要和可能，并通过政府购买服务的方式迅速扩大。据笔者不完全调查，截至2016年年底，全国地县一级政府投资建设项目审计中的造价审计部分绝大多数需要聘请社会审计力量参与，有的地区达到项目数量的95%以上。但是，《国家审计准则》中还规定：“审计机关聘请的外部人员应当具备……规定的职业要求。”而社会审计力量作为典型委托代理关系中的代理人却可能存在过分夸大专业技术能力、不良竞争严重等导致审计质量下降的问题，以及与项目建设有关的单位私下合谋，不正当谋取公众利益等违法行为。从这几点出发，政府审计部门如何做好质量控制和防范上述风险显然成为当务之急。

2 政府投资建设项目审计质量控制的难点

2.1 困难一：政府审计与社会审计存在差异

目前，政府投资建设项目审计中已大量聘用社会审计力量参与审计工作，除去审计目标、审计依据及审计权限等不同外，更主要的不同体现在审计实践中。社会审计主要关注建设项目造价的真实性、完整性和准确性，政府审计除此之外还关注建设程序的合法合规性、资金使用的安全效益性、项目本身的绩效成果及查腐防弊工作等。而随着政府审计“免疫系统”理论的提出和践行，后几点的重要性权重正迅速上升。二者的差异体现在工作上是分工不同，但是在审计质量控制上却必须一体，这就给相关工作带来了错位、盲点及难点。

2.2 困难二：建设项目自身的复杂性

政府投资建设项目作为工程建设项目，具有单一性、差异性、不可重复性等特点，不同的项目从前期工作到建设程序，从施工质量控制到进度和造价控制都存在不同的特征和情况，即便是同一个项目只要由不同的审计人员或采用不同的审计方式或依据不同的审计准则和标准开展审计，就会得出不同的结论。而从政府审计的总体目标和质量标准出发，这就要求政府审计部门在差异化极大的、数量众多的被审计项目的审计中始终保持较为一致的关注、较为一致的重点、较为一致的尺度及较为一致的专业水平。与此同时，还要从发现个体项目的问题上升到揭示体制机制层面存在的总体缺陷，并分析梳理出有效应对措施或提出具有可操作性的意见建议，最终实现政府审计的总体目标。从这点看，类似于工业生产中的“品控”管理是难度较大的。

2.3 困难三：造价审计的“兜底性”特点

作为政府投资建设项目审计的基础部分——造价审计，其具有鲜明的“兜底性”，即最终要对被审计项目给出定性和定量的评价，包括整个项目精确到元角分的总投资或某个单位工程的造价金额。而政府投资建设项目主要为高速公路、大型桥梁、地铁隧道、复杂的大型医疗建筑及大量的保障房小区等，其造价审计不仅内容涉及面广，一般包括前期拆迁、工程建设、材料采购、财务费用等内容，同时因此类项目复杂性高、技术难度大，项目施工风险远超一般项目，而要分析参建各方的责任、评价管理和施工行为的合法合规合理性、计算责任索赔补偿金额的公允性都具有相当难度。

2.4 困难四：政府审计力量严重不足

笔者所在机关从事政府投资项目审计的人员为3个业务处室，共约30人，仅2014年实施的审计项目（含跟踪审计）就聘请社会力量79个审计组超过300人。按照此比例粗算，平均1名政府审计人员全年要对10名以上社会审计人员的审计工作进行管控复核和评价，这还未考虑造价审计专业性复杂性逐年加大且仅是政府审计工作的一小部分，政府审计人员还有大量的事务性工作等情况。由此可见，在传统模式中，政府审计具体的质量控制工作已呈现出力量不足、管控不到位等趋势。

2.5 困难五：新形势的新要求

党的十八大以来，从中央到地方都对政府审计工作提出了新的要求。2015年12月，“两办”印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，政府投资建设项目作为其内涵和外延也面临解决审计监督全覆盖问题。以笔者所在审计机关为例，2016年年初，按照审计监督全覆盖的要求和方案，该年度政府投资建设项目审计计划增加到232个项目、总投资近3 400亿元，而随着全覆盖工作的深入推进，预计2017年的项目数量和体量将进一步扩大，政府审计的新形势对已经是核心需要的审计质量控制提出了更高的要求。

3 政府投资建设项目审计质量控制的信息化解决途径

以上5点困难可以归纳为“各项差异性造成一致性不足”“信息不对称造成透明度不足”“工作效能低造成有效性不足”，针对此3项不足，以下信息化应用手段是可能的解决途径。

3.1 途径一：基于数据标准化解决一致性不足

对被审计项目实施数据标准化是解决审计质量控制一致性不足的有效途径。我们可以依靠BIM技术及相关项目信息管理系统，从设计阶段开始，到招标投标阶段、施工阶段、结算阶段及运营维护阶段实现项目数据收集、传输和存储的标准化，对参与项目的各方制定标准数据接口，只有在此基础上才能实现数据的交换和共享。目前，国内部分城市审计机关已经或正在部署政府投资建设项目审计系统，主要用于相关项目审计工作的管理，应用模块主要为资料申报、审计组织和管理、相关结果信息交互及数据报表汇总等，部分单位已经实现了全过程信息化管理。而在造价审计方面，2016年12月2日，住房和城乡建设部批准《建筑信息模型应用统一标准》为国家标准，加上2012年发布的《建设工程人工材料设备机械数据标准》，建设工程信息化进入加速阶段。政府审计部门可以结合以上情况，逐步实现被审计项目数据的标准化，并构建自己的政府投资建设项目审计数据库，对大量项目实现数据收集和管理，并利用分析比对等方法实现相关项目数据的分析评价，在此基础上做好审计质量控制。

3.2 途径二：基于BIM技术应用解决透明度不足

BIM技术的核心能力是将工程实体创建成一个具有多维度结构化数据库的工程数字模型，为项目管理提供精细化和准确的数据，在收集和记录项目有关数据的同时，也解决了信息不对称的问题，实现了工程信息的透明化[1]。政府审计部门可以基于BIM技术的特点，就具体单个项目可以开展如下应用：一是利用BIM系统的“量随图出”功能，对送审项目的工程量进行复算和核对，特别是对与招标工程量变化较大的结算部位，进行重点审查，分析原因，确定责任；二是利用BIM系统其他信息收集汇总功能，查看相关会议记录、变更记录，特别是对施工单位发起的重大变更事项及设计方、监理方和建设单位当时的意见进行查阅，确定变更的责任，最终服务于项目决（结）算审计工作；三是在运营维护阶段，利用BIM系统保存的数据信息进行绩效分析和后评价工作，特别是对PPP等涉及政府成本补偿的中长期项目，更可以发挥BIM系统原始信息的记录对照作用，不间断的评价各项因素的调整可能引起的责任利益变化。解决了信息不对称的问题，就大大节省了参与项目审计人员的时间和成本，同时可以把相关的审计轨迹和决策过程透明化，进一步提升审计质量控制的水平。

3.3 途径三：基于其他数据多维分析解决有效性不足

近年来，随着国家信息化工作尤其是“智慧城市”建设的深入推进，各级政府纷纷上马当地的数据（信息）中心。如笔者所在地区的信息中心，其职责包括“……建立企业应用信息库，推进法人单位在经济活动、用工、纳税、公益、信用、社保等方面的智慧应用……统筹全市空间地理、自然资源和城市基础设施信息库建设，整合市政设施、环境、交通、气象等城市运行实时数据……”，而这给政府审计部门合理利用数据、开展多维分析创造了可能。此外，从2016年5月1日起，我国包括建筑行业在内全面实施“营改增”，由于增值税税制特点，所有涉税企业要达到合同流、物流、发票流、资金流“四流合一”的管理要求，这就给政府审计部门基于上述数据及信息系统，梳理被审计项目的业务流程、审核相关事项的真实性和完整性帶来了新的思路和手段。基于以上背景，政府审计部门可以在已构建的政府投资建设项目审计数据库的基础上，引入其他多种数据，利用多维分析等方法，“跳出投资审投资”，不断提升审计效能，最终解决审计质量控制有效性的问题。

参 考 文 献

[1]杨宝明.突破重围[M].北京：中国建筑工业出版社，

2015.

[2]刘志海.政府投资项目审计质量控制策略[J].中国外资，2011（12）.

[3]周晓.政府投资项目跟踪审计监督研究[D].郑州：河南大学，2011.

[责任编辑：陈泽琦]