我国政府投资项目效率的考察及改善策略

王莹

摘要：政府投资项目，是以政府为主体进行投资建设的项目，按照不同的标准可以分为不同的种类。我国的政府投资项目在迅猛增长的同时存在着投资效率低下的问题，表现在传统投资项目管理模式、项目管理体制及监管成本方面。“委托代理”、“寻租”以及产权不明晰产生的“交易费用”问题是导致目前政府投资项目效率困境的主要原因。因此，改善政府投资项目运行低效的策略应从激励约束和抑制腐败两方面着手。

关键词：政府投资项目；效率困境；委托代理；寻租

中图分类号：F123.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）002-0000-01

一、引言

政府投资项目是政府运用公共权力，直接配置社会公共资源的重要方式，也是政府履行公共管理职能，为广大社会公众提供公共产品和公共服务的重要手段。无论是在发达市场国家，还是处于转型时期的我国，政府投资项目在社会经济发展中都发挥着十分重要的作用。目前，虽然我国政府投资项目的效率不断改进优化，但在项目立项、审批、实施、监督等环节还存在着诸多困境，如项目决策程序不科学、项目前期工作不深入、项目建设行为不规范、项目后评估体系不完善以及监督体制不健全等，这些问题导致政府投资项目成为“寻租”、“创租”等腐败行为的高发区。本文将从制度经济学角度对政府投资项目的效率进行考察，对产生弊端的原因进行经济学分析，并提出相应的改善策略。

二、政府投资项目的效率考察

对目前我国政府投资项目，学者从不同方面指出了存在的主要问题。乌云娜、牛东晓认为政府投资建设项目传统管理方式存在弊端，主要表现在：⑴管理人员专业性差⑵管理经验积累不够⑶管理成本相对较大⑷决策机制不完善⑸建设规模难以控制。后小仙认为我国的政府投资项目管理制度在投资管理体制上尚不完善：管理机构分权设置的管理体系，导致了机构重复、社会公共利益部门化，基于各部门利益而产生的各部门之间的相互博弈而导致的利益冲突和决策效率低下，而且机构设置的分散、职能交叉和多头管理会直接增加政府投资管理组织结构的运行成本。 实际上政府投资项目监管成本当前存在诸多问题：⑴“寻租”行为导致政府投资项目监管成本配置失准。政府投资项目监管寻租有三个层次：一是对监管活动所产生的额外收益的“寻租”；二是对监管肥缺的“寻租”；三是对监管活动所获得的公共收入的“寻租”。⑵官僚的追求引致监管成本预算趋于最大化。如果官僚不把政府批准的预算全部用于公共产品的供给而是部分纳入私囊，则官僚追求的并非预算总额二是预算节余额的最大化。⑶不同监管部门预算外收支不均衡。许多监管部门存在行政事业性收费，使得另外那些没有预算外收支的监管部门也想方设法增加预算政府监管成本在无形中被抬高了。

三、政府投资项目效率困境的经济学分析—基于寻租理论

寻租是现代市场经济国家和向市场经济转轨国家普遍存在的现象。1974年克鲁格在《寻租社会的政治经济学》一书中提出“寻租”这一概念。寻租理论认为，政府对经济生活的干预导致了政府创租，从而使租金得以产生，而租金的存在必然引起寻租活动。对寻租现象的研究表明，干预的内容、程度、方式与寻租活动的活跃程度及其规划之间存在着某种类似“拉弗曲线”的非线性关系。即在纯粹市场经济的“最小政府”和纯粹计划经济“最大政府”两极制度下，一般不会出现寻租活动。

我国目前处于经济体制改革攻坚阶段，市场机制尚不健全，政府对经济生活的干预程度要大大高于西方市场经济国家，结果创租、寻租现象也更为活跃，其危害也就更大，尤其是在公共投资项目领域。因为我国政府不能立即从一些对国民经济发展起着“瓶颈”作用的领域退出，而且在公共投资项目中的管理方法和干预方式都是非市场的。政府投资项目中出现的一系列问题如高成本、低效率、重复建设及腐败现象与这一领域的创租、寻租现象存在着必然联系。因此，采取措施预先防范创租、寻租活动并将其控制到最低限度是解决好公共投资项目管理问题的关键。

在我国，政府相当于大众的代理人，在工程项目的决策过程中，如果没有站在民众的立场考虑问题，则极易造成执行效率低下，加之过程不够公开透明，严重缺乏监督，则会产生官商合谋租金的巨大诱因，容易导致工程质量不高和与投资浪费。

四、政府投资项目效率的改善策略

由于政府活动中“委托代理”和“寻租”问题的存在，提高政府效率就应理顺政府投资项目中的委托代理关系，减少腐败发生的概率。因此，改善公共投资低效可从激励约束和抑制腐败两方面着手：

1.激励约束策略：首先，以简化委托代理链、优化委托代理关系为核心设计政府投资项目的激励约束机制。其次，建立基于委托代理关系的合作伙伴机制。由于项目业主和受托单位之间存在着信息不对称，如果受托单位满足一次性博弈的机会主义行为，他将失去与政府业主保持长期合作所带来的合作收益。而在经过足够次数的重复博弈后，项目业主和受托单位之间可以建立起基于委托代理关系的长期的合作伙伴机制。最后，加强政府对政府投资项目的监管，一方面，从宏观层面上进行监管，通过制定相应的法律法规及技术标准体系，规范市场各方的行为，建立质量控制体系，严格从业人员的资质管理；另一方面，政府作为政府投资项目的最终业主，还必须从微观层面上对政府投资项目的质量和投资进行全面的监督和控制。

2.抑制腐败策略：首先，实现投资多元化。积极推进股份制运作，实现政府投资项目的股权多元化，虽然最终的所有者也是国家政府，但是由于局部和单位利益的驱使，股东相互竞争和制衡机制可能会在一定程度上有效抑制腐败。其次，完善法律制度和监督体系。依法权制约缺少监督的政府行政权力，从制度上最大限度提高动工投资项目的代理效益，是减少腐败、提高效率的关键。加大对腐败行为的惩罚力度，增加腐败的即期成本和未来风险，使腐败成为“高风险、低收益”的活动。再次，在政府投资项目管理中引入竞争。限制政府行政任命项目的管理组织及其职员的行为，逐步向择优选择的市场化模式过渡。最后，坚持信息公开。加强民主监督和舆论监督，建立有效的信息反馈机制。

参考文献：

[1]乌云娜，牛东晓.政府投资建设项目代建制理论与实务[M].北京：电子工业出版社，2006.

[2]段晓晨.政府投资项目全面投资控制理论和方法研究[M].北京：科学出版社，2007.

作者简介：王 莹（1993-），女，汉族，河南平顶山人，河南大学经济学院，学历：2013级本科生，金融学专业。