基于代建模式的政府投资项目管理研究

吕连雷++安春晓

摘要：作为我国投资体制改革的重要举措之一，政府投资项目代建制非常适合我国市场经济发展的需要，在提高政府投资项目管理效率方面发挥了重要作用，但在实践中还存在一些问题。本文提出了在代建单位管理费的收费、代建单位成本控制、政府投资项目对代建单位的选取、代建单位财务管理、代建单位与投资单位和使用单位的权责划分等方面的问题，并针对这些问题提出了一些建议，希望为代建制的完善提供参考。

Abstract： As one of the important initiatives of the investment system reform， government investment project agent is very suitable for the needs of Chinas market economy development， and has played an important role in improving the efficiency of government investment project management， but there are still some problems in practice. This paper points out the problems in charge of agent unit management fee， agent unit cost control， agent unit selection， agent unit financial management， and division of responsibilities of agent unit， investment unit and end- user， and proposes some suggestions， hoping to provide a reference for the improvement of agent-construction system.

关键词：政府投资项目；代建制；代建管理费

Key words： government investment projects；agent construction system；agent-construction management fee

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）30-0006-02

0 引言

代建制是一种委托代理关系，政府委托专业的项目管理单位（文中特指代建单位），代建单位对项目的投资及建设负责，项目建成验收后交于使用单位。在代建制过程中政府有关行政审批程序按照法律、法规程序正常进行，代建单位依照合同遵守代建职责。从代建制实践操作来看，它不但可以提高项目工程质量、降低工程造价，而且可以缩短工程工期。代建制提高了政府的资金使用效率及透明度，能有效降低腐败等机会主义行为。但是在实施的过程中，我们也发现代建项目在代建单位管理费收取、招投标程序、财务管理等方面存在着一些问题亟待解决。

1 代建模式下政府投资项目管理实施中的主要问题

1.1 代建单位管理费收费标准没有具体文件规定，在实际审计中不好把握

根据《江苏省省级政府投资项目代建制财政财务管理暂行办法》相关规定，“政府指定产生的代建单位，其代建费按不高于基本建设财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定”。但是，目前根据一些江苏省的工程项目发现，在实施过程中代建管理费用都是采用概算总投资×固定费率收取，费率一般会按2.5%收取，如果按基建财务管理规定，这个收费标准偏高。造成这种情况，代建单位也是迫不得已，因为如果严格按照规定实施，会出现代建单位所收取的管理费还没有审计单位、监理单位收取费用高的现象。代建单位作为代建模式的主体，代表业主进行项目全过程的管理，所付出的人力与时间成本是巨大的，一个大型工程项目有几年甚至十几年的建设期，代建管理费只占总投资的2%左右，相应代建单位的责任大、风险大，其代建费收费太低，代建单位的付出与收入不对称。

1.2 代建单位缺少“主人”责任意识，盲目增加概算，追加投资

代建模式下，由于代建管理费是按总概算的一定比率收费，这种情况下往往会造成代建单位为了多收取费用，取得更大的利润，不去考虑项目的资金利用最大化，而是会盲目增加概算，追加投资，把总概算做的更大，造成项目资产并不能得到合理利用，形成闲置资产。如：某高校新校区新增基建项目，该项目最初定义为党员干部培训学习的场所，项目设计的初衷是本着“艰苦朴素”方针。但实际建设时，却与初衷大相径庭，项目承建单位并没有从节约成本的角度出发，而是从自身利益出发，“主人公”意识淡薄。项目建成后造成教学设施、辅助设施建设规格偏高，最后建成了楼堂馆所，又新建游泳池、贵宾楼等娱乐设施，与当初的设计理念严重不符，而且资产交付后一直未能得到很好的使用，处于资产闲置状态，造成了严重的资产浪费。究其原因，是代建单位的管理者缺乏造价控制的动力。在这种关系中，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，甚至超过的投资越多效益竟越高。

1.3 政府投资项目对代建单位的选取不规范

代建模式在政府投资项目广泛运用中，发现一般都是项目建设单位直接指定代建单位，没有通过公开招标的方式选取代建单位，这种行为是存在法律风险的。《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》第三条突出代建制是通过招标等方式来选择代理单位，由代理单位负责项目的投资及建设，项目建成后移交给使用单位。根据上述规定，可见工程项目不进行招投标而直接指定代建单位其实是一种违法行为。另外，代建单位的管理任务贯穿于整个项目的实施过程，涉及工程勘察、设计、施工、采购等多个方面，对代建单位的专业实力要求很高。不通过招投标选择的代建单位，其实力往往得不到保证，还会容易造成工作内容不清楚、项目预算不精细等现象，这也会为代建单位以后增加概算、追加投资埋下隐患。如：某党校项目未进行公开招投标，指定区属企业某房地产开发集团公司作为代建单位，他们之间有千丝万缕联系，不能真正做到建管分离。

1.4 代建单位财务管理不规范

政府投资项目在使用代建模式过程中，代建单位的财务管理人员没有很好地参与到项目的管理中去，财务部门的各项管理职能未能充分发挥，导致工程建设工程中出现概预算不合理、超预算开支等情况，也容易导致工程成本提高和建设资金的浪费。

①项目代建资金管理未按基建财务管理规定，设立代建项目专项资金账户，专款专用，没有严格管理建设资金。

②预付工程进度款时不严格，没有按照合同规定的比例支付工程进度款，可能会导致预付工程款多付，在没有银行履约保证金的情况下，存在追不回工程款的风险。

③有些代建单位的财务人员存在不懂工程的情况，在项目基建账上，会出现未按基建财务管理规定设置会计科目的现象，科目运用不合理，报表反映的账面支出就不能代表工程实际的支出。

1.5 代建单位与投资单位、使用单位的权责需要进一步细化

从代建制实践操作来看，代建制的代理方现在还没有真正的独立性，代理方的专业性常常受到政府的行政干预，而且代理方的法律地位在各地还没有得到真正的保障，不能更高效地解决问题。分析造成这种现象的原因主要有以下两点：一是委托人从自身或单位利益出发，不能全权将项目交给代建公司管理，这无疑会给代建单位在项目实施过程中造成阻力；二是代建项目的行政审批需要政府来配合，但是政府部门官员的个人利益可能与项目相冲突，这也会给代建制带来不小的建设障碍。

2 代建模式下加强政府投资项目管理的对策

2.1 完善和健全过程绩效评价体系

为改善当前政府投资项目管理模式和方法的落后，提高代建项目的管理绩效，建议建立过程绩效评价体系，过程绩效评价体系可以促进代建项目的监管效率和监管水平的提高，从而提高代建项目的管理绩效，还有利于抑制腐败。最后的评价结果可以作为以后的代建方招投标的重要衡量指标，为政府选择高水平、专业化的代建单位打下基础。

2.2 完善代建制激励约束机制

尤其是建立符合实际的代建项目收费标准并对收费标准规范化操作进行约束。此外，代建项目的进度、质量、造价也应该建立激励制度，对于缩短工期、造价控制较好的代建单位要进行奖励，激励不但体现在奖金方面，更应该倾向于建立代建单位资质等软实力建设方面。合理有效的代建单位激励约束机制可以降低投资成本，提高建设管理水平和投资效益。代建管理费在本质上还是一种咨询服务费，在实践操作中要避免恶性竞争，防止管理费过于偏低。为预防代建公司在项目建设组织过程中的腐败，可以建立有效的约束监督机制，减少漏洞，规避投资风险，提高收益。另外代建费取费标准偏低而且相关法规中没有明确代建费取费下限，再加上许多地方将代建管理费列入招标选择代建单位的主要竞争指标，这引起了无序竞争，降低了代理方的积极性，从长远的角度来看，阻碍了有实力的代建单位参与代建，也不利于代建市场的长期可持续发展，因此应该建立相关制度加以规范。

2.3 制定专业人员管理制度

代建项目涉及各个利益相关者，在合同约定中应该以法律、法规为基础制定细化规定，明确参建各方的财务权利责任，有相应的管理制度去要求参建方通过专业管理团队管理相关财务。此外，代建单位也应该加强自身建设，比如建立经费专户专管、专款专用等以完善财务核算等工作，以提高资金使用效率。

2.4 确保代建单位在代建模式中的主体地位，严格划分各个参建方的责权利

针对代建项目实施过程中代建单位法律地位不明确，需要相关部门制定有效的法规条例，例如：建立统一的代建单位的资质管理条例。明确要求参建各方要通过合同来约束各自的权责利，通过构建考核体系，采取目标动态控制，形成合理公平的责任界面。理顺各个参建单位的关系，避免出现权利义务不清，形成扯皮的情况。

2.5 引入竞争机制，强化监督职能

委托方需要对投标单位的资格严格审查，审查时要注重对投标单位的业绩、信誉审核。在选择代建公司时要坚持“公开、公平、公正”的原则，政府有关部门要强化监管作用，对违反规定不进行招投标以及招投标过程中的不正当竞争行为，要严肃查处、严厉打击。在招标文件中就对评标的程序进行细化说明，并对评标原则及方法进行约定说明。对有标底评标的，要求标底绝对保密。最后是对评标方法的不断完善，应用的评标方法一般有：百分制法、两阶段法、合理低价法。为避免串标及恶性竞争，可以选择合理低价法选择中标单位。

3 结语

代建模式在我国政府投资项目中被运用了很长一段时间，也得到了很好的推广。但在实施的过程中还存在着大量的问题，学术界针对这些问题也作出了大量的研究，提出了丰富的理论指导。制定相适应的制度，不断完善管理，代建制必将会更加的成熟。

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