基于新制度经济学的现代大学治理体系与治理能力现代化研究

刘业进　郝瑛

[摘要]纵观我国30多年大学治理改革史，我国高校管理经历了由“制”到“治”的变迁，在由传统管理向现代化治理的转变过程中，主要矛盾在于财权、人事权、学术权的协调与平衡。新制度经济学的基本原理为我国现代大学治理体系和治理能力现代化研究提供了理论启示，同时对如何落实大学自主权、如何厘定政府权力清单和大学权利负面清单，大学内部治理结构优化设计有着实际理论支持。“多中心治理”和“负面清单治理”模式将是未来我国高校治理现代化的必经之路。

[关键词]新制度经济学；治理体系；治理能力

[基金项目]首都经济贸易大学2017高等教育研究课题重点项目“基于新制度经济学的现代大学治理体系和治理能力现代化研究”。

[作者简介]刘业进（1974-），男，管理学博士，首都经济贸易大学城市经济公共管理学院教授；

郝瑛（1994-），女，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院硕士研究生（北京 100070）。

大学是实施教育的机构，也是进行研究的机构。但是，大学之所以存在的主要原因，既不是单纯向学生传授知识，也不是单纯地提供研究机会给院系的教师。……大学存在的理由是，它把年轻人和老年人联合在一起，对学术开展充满想象力的探索，从而在知识和生命热情之间架起桥梁。……一所在这方面失败的大学，就没有存在下去的理由。——A.N.怀特海，《教育的目的》

大学治理体系和治理能力建设在我国高等教育改革上具有极为重要的地位，它随着其他领域改革取得进展而逐渐走进人们视野。大学治理结构和治理能力现代化是我国教育改革与发展的中心目标，将在21世纪中国高等教育改革中扮演举足轻重的角色。

自洪堡创立柏林大学以来，现代大学秉持“学术自由、教授治学、教学与科研相统一、培养学生的科学探索精神”理念。虽然我国的古代书院制度也在许多方面契合了现代大学尊崇学术自由的精神，但最终没能形成独立、规范、统一的办学体制，最终中国书院制度在近代中国社会转型中被彻底废除，没能为我国现代大学制度打下基础；清末和民国时期，我国大学制度受西方国家的启蒙取得一定程度发展。

R.麦克法夸尔.《剑桥中华人民共和国史——革命的中国的兴起1949-1965》，北京：中国社会科学出版社，1998年，第206-207页。随着1949年新中国建立，当时受制于国家全盘性计划经济体制，大学几乎完全丧失独立办学自主权，从此与发达国家现代大学制度渐行渐远；迟至改革开放以后，中国高等教育终于迎来大发展的春天，但由于制度变迁中的“路径依赖”，此前长期形成的“官管官办官评”的大学体制得以延续，自主办学和学术自由受到“行政化”的严重侵蚀，以至于现代大学制度难以在中国生根落地。大学治理体系和治理能力的发展要体现大学的本质和大学组织的运行逻辑，而我国的大学管理却长期偏离了大学逻辑，回归大学自治和学术自由依然道阻且长。

本文试图引入新制度经济学理论来研究大学治理体系与治理能力现代化，特别关注其中的制度变迁理论、相关利益者理论、产权理论、交易费用理论等在现代大学改革和重建大学治理中的启示。通过对我国教育体制改革变迁的文本梳理与国际高水平大学治理经验的借鉴，试图将其中的共性因素纳入到统一理论分析框架中去，避免现代大学治理体系和治理能力现代化研究流于经验之谈。

一、高等教育改革目标：大学治理现代化

自洪堡创立柏林大学以来，现代大学承载着创造知识、传授知识、培养人才、服务社会等重要功能。大学治理现代化的要求推动大学治理现代化需要依循大学的逻辑，创造知识需要学术自由的治理环境，服务社会需要多元共治的治理体系。只有在符合教育规律、科研规律、学术规律的前提下，大学的发展才是健康可持续的。

“治理”是20世纪后兴起的概念，治理强调多主体共同参与的多中心管理。只要有组织，就存在治理问题。在现代企业制度的研究中，公司治理往往分为内部治理和外部治理，前者涉及到层级关系、各部门之间关系纵向横向两个维度问题，后者涉及到股东、消费者、政府等公司外部的利益相关者。与此类似，大学治理同样涉及内部治理与外部治理：大学的内部治理涉及到大学内部各种权力之间的建构，包括学术权力、行政权力、民主权力等；外部治理涉及到政府、社会、捐赠人、校友、用人单位等利益相关者之间的相互关系。大学治理就是优化内部治理结构和协调外部利益相关者以达成大学的使命，使大学基业长青。

眭依凡，《论大学学术权力与行政权力的调》，《现代大学教育》2011年第4期。

高等教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。中国共产党的十八届三中全会把“坚持完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标；我国教育行政管理部门把“加快推进教育治理体系和治理能力现代化”确定为今后一个时期我国教育改革发展的行动议题与中心目标

袁贵仁：《深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话》，《中国民族教育》2014年第5期。

。大学自身发展及现实社会环境决定了高校对现代大学制度建设具有强烈的内在需求，对大学治理及制度建设问题的研究具有重要的理论与现实意义。在大学治理体系的外部环境当中，政府治理、市场治理、社会治理是三个大学的利益相关者构成的有机整体。大学的内部环境是大学治理体系中的重要内核，也是學术问题与行政问题的集中之地，大学内部治理的首要原则是在学术问题上回归学术本位；在行政权力问题上应采取“管办评分离”的去行政化治理模式。大学外部治理的核心问题是处理好政府与大学的关系、明确大学的行动边界，实行“负面清单”管理；充分发挥利用校友对学校的支持和监督；在学术界、公众和用人单位中形成良好的社会声誉。

如何实现“大学治理现代化”，落实到政策层面需要处理好政府行政部门的“权力清单”和办学主体的“负面清单”，这是明确政府主管部门和办学主体各自的行动边界的准则的大事。在现代“治理”理念下，要从政府治理、市场治理、社会关系治理、学生治理的整体关系中认清政府和其他利益相关者在大学治理体系中的地位和作用。我国大学实行“党委领导下的校长负责制”，这一基本制度需要通过具体的制度安排来落实。现代大学治理涉及有关各方的责任和权力边界界定、委托-代理中的道德风险和逆向选择、组织中的激励和约束机制、组织中的考核与评价、剩余控制权和剩余索取权的配置等，这些问题使得我们有必要引入新制度经济学作为理论工具来分析现代大学治理。

二、我国高校改革的制度变迁

我国高校体制改革在探索道路上进展缓慢。迄今为止，有关教育体制改革的几份关键性中央文件和法律的出台，将中国高等教育制度变迁划分成紧密衔接的三个阶段，通过对以下三个阶段的政策文本进行梳理与分析，能够更好地观察大学对经济社会发展需求和理论创新的响应，以及对大学的逻辑和本质的追问。

（一）起步阶段：简政放权、扩大自主权（1978—1989）

1979年12月，复旦大学校长苏步青等人发起了一次呼吁行动，“政府给高校一点办学自主权”，这次呼吁引起了文化大革命结束后、改革开放初政府在教育领域的第一次重视。当时国内高校体制的管理模式高度集权化，随着改革开放政策在我国逐步实施和推进，这种制约教育发展的落后局面亟需打破，由此开启了以“扩大高校自主权”为重点的高校管理体制改革。

鉴于教育的一个重要功能是探索未知、创造新理论和新思想，而普遍的国家教育对人的同化，对有益的多样性起到了消解作用，那么一个“统得过死”的管理体制就是值得质疑的。

约翰·密尔：《论自由》，北京：商务印书馆，1959年，第126-127页。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《1985年决定》）的颁布，开启了我国高等教育体制改革史上具有里程碑意义的篇章，《决定》指出：“当前在政府与大学的关系上存在的突出问题，即在管理权限的划分上，政府“对高等学校统得过死”，从而导致高校“缺乏应有的活力”

汪永铨：《关于政府对高等教育的管理》，《教育发展研究》1988年第4期。。与此同时，中央向地方分权：“为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省、中心城市三级办学体制”。文件补充规定，针对不同的高校，依据现实情况可以再增加其他权力，这为以后继续扩大大学自主权留下了政策操作空间。在此基础上，国务院于1986年3月12日制定了《高等教育管理职责暂行规定》，对国家教育委员会、国务院有关部门以及省级政府对高等教育的管理职责进行了界定，并明确了高校自主权的八大具体内容，高校体制改革朝着简政放权、扩大高校自主权迈进了一步。

这一时期是我国改革开放的黄金时期，思想解放、经济发展、政治气氛宽松，这些有利因素自然会惠及教育领域改革。尽管这次教育改革的持续时间不到五年，但初步进行了卓有成效的改革探索与实践，使政府开始重新审视大学与政府之间的权力关系，教育行政管理权力下移，首次明确了高校自主权的具体内容。

（二）纵深推进：管办评分离、自主权落实（1989—2010）

中国改革经过短暂的徘徊以后，随着邓小平同志南方视察讲话发表，中国改革重回快车道，一个标志性事件是2001年中国被批准加入世贸组织，由此中国更加融入全球分工体系，与国际社会的经济和文化交流更加紧密。随着“建设社会主义市场经济”目标的确立，全社会也对高等教育提出了相应改革要求。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》（简称《1993年纲要》），是我国改革开放以来教育史上的第一部纲领性指导文件。文件提出“在政府与大学的层面上”要确立“政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”；对调整大学与政府关系提出由单一的“行政管理”方式逐步转变为通过其他手段进行“宏观管理”的方式。随后1995年3月18日颁布的《中华人民共和国教育法》对学校“法人资格”进行了明确；1998年制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》关于高等教育体制改革方面提出继续实行“共建、调整、合作、合并”的方针。1999年起实施的《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，并确认高校拥有七项自主权。其最卓著的贡献是高校办学自主权的规定更加具体细化，遗憾的是，由于制度变迁中的制度惯性和路径依赖，这些权力的落实差强人意。而且，从“负面清单”管理的目标模式来看，针对办学主体提出的这七项自主权在性质上是一份“正面清单”而不是“负面清单”。这一时期的高等教育改革步伐落后于经济改革。

从改革力度上来说，这与上一阶段有些差距，但是从内容上来说，这一阶段是极为丰富和广泛的，颁布了一系列教育法律法规和政策文件，主要以政府规制调整和大学自主权落实为主题。由于国家“拉力”、学校内部“动力”和社会“推力”三种力量的同时缺乏，中国大学处于一种“进一步改革等待”状态中。

钱颖一：《大学治理：美国、欧洲、中国》，《清华大学教育研究》2005年第5期。

（三）高等教育改革徘徊期（2010年至今）

随着国家经济、政治等体制改革的不断深化，大学改革面临新的发展环境和机遇，尤其是我国十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标和十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”的战略，对高校管理体制提出了更高要求。国务院于2010年7月29日颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，《纲要》提出“隨着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。《纲要》措辞非常明确即“取消”学校行政级别。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“深化教育领域综合改革”提出了具体指导意见，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”。这一阶段受到新治理理念的影响，政府和大学关系在形式和内涵上作出了新的表述，但受制于新一轮意识形态收紧，这一阶段的高等教育改革实际上处于徘徊期。

表1总结了我国高等教育改革三个阶段的制度变迁与成果。总体上，当前我国大学办学自主权的落实状况远未达到预期目标，这根源于受到整个社会制度环境制约，高校办学自主权落实的依据、根本途径等若干重大理论问题没有准确定位，

钟秉林，《关于大学“去行政化”几个重要问题的探析》，《中国高等教育》2010年第9期。从而在现实中难以形成可操作性制度。

三、新制度经济学（NIE）视角下的大学治理现代化

大学是一个由专家操持的行会；大学又是供需双方交易的市场；大学是一个民主社会；大学是一个企业；大学是一个行政机构；大学是地方政府的一个部门；大学是一个教堂；大学是真善美、是文化的守护者；大学是一个社区……现代大学具有以上这些描述的诸种特征，但又都不是其中任何一种。大学是看起来什么都是又什么都不是的组织，管理这样一种特殊组织需要“实用多元策略”。

张维迎：《探寻大学制度创新的突破口——谈北大改革对中国高等教育的意义》，《高等教育研究》2003年第23期。企业通过生产产品和服务获得利润，市场选择企业的准则是利润法则，那些维持正利润的企业可以长期留存，而长期负利润的企业必然在严酷的市场竞争中被淘汰。企业是市场上可交易产品和服务的生产者，它以利润为目的并受制于利润法则的检验。大学不同于企业。大学是知识生产者和文化传承者，考核方法是声誉，那些实现大学使命，知识创新成绩卓著、培养高质量学生的大学得以维持高声誉，这样的大学得到更多的政府资助和私人捐赠，得以基业长青；相反，在竞争性办学体制下，那些没能实现大学使命，创新能力不足和培养学生不受社会欢迎的大学，则会在竞争中被淘汰（或被兼并）。

知识生产具有特殊性，因此大学无法用利润法则来考核，大学内部也难以用简单的计时或计件办法来考核，于是需要一套独特的评估大学绩效的外部评价制度和内部考核制度；只有形成良好治理结构，才能实现大学的理念——创造知识、传授知识、传承人类文明，推动社会进步。

刘业进：《国家租金激励与中国大学治理》，《现代大学教育》2006年第4期。

因为知识生产的特殊性，大学治理不完全等同于企业治理。知识生产是面对不确定性未知领域的探索，因此学术自由是大学治理的核心要求。“大学的逻辑”首先是学术自由。张维迎：《大学的逻辑》增订版，北京：北京大学出版社，2006年。回归大学的逻辑的一个重要途径就是校长治校、教授治学。这势必要求破除中国大学顽固的官本位逻辑。

产权理论表明，产权实质上是一套激励与约束机制，组织中承担不确定性一方对剩余控制权和剩余索取权的控制是组织演化出来的一种激励安排。对于国家资源来说，产权不可能完全清楚界定而出现公共域以及私人的“福利攫取”，作为一种替代性的制度安排——“国家租金激励”在实际社会经济生活中发挥作用

刘业进：《国家租金激励与中国大学治理》，《现代大学教育》2006年第4期。。在目前我国高等教育体制下，国家租金激励具体体现为行政等级制度和物质刺激的劳动报酬制度。激励校长和书记的国家租金（表现为行政等级和相应的物质报酬）容易使他們把学校的管理当成手段而不是价值本身，出现校长/书记跑官要官，不思学校经营管理的现象。作为大学消费者和协作生产者的学生一方的声音在大学治理中还十分微弱，虽然近些年的高校收费改革提高了学费在总教育经费中的比重，但学生在大学治理体系中的参与微不足道。知识传承固然具有某种服务售卖的特征，但是同时却也是一个消费者共同参与生产的过程。学生在大学消费教育服务不同于消费一般市场上的服务和产品，由他们“所带来的资源、激励和技能与产出实现的水平密切相关，产出总是共同生产的产出”。学生作为消费生产者又是共同生产者，没有消费者的生产性活动，（知识传承）的任何价值都实现不了

王占军：《大学去行政化，一场充满不满定性的改革》，《大学（学术版）》2010年第6期。。大学治理的有效性是以产权制度、公平竞争和遵循知识生产特殊规律为前提的。大学经费筹措的多元化来源要求实行利益相关者共同治理。政府、个人和基金会捐赠、企业合作投入与捐赠、学费等多元收入渠道不仅仅有助于大学获得资源，更重要的是，它也会带来治理的转变，特别是个人和基金会捐赠、企业合作投入捐赠，那些办学质量高、社会声誉好的大学经常能得到他们的捐赠，所以当捐赠在办学经费中占有份额越来越不可忽视的时候，来自捐赠者挑选压力也构成对大学提升办学质量的促进力量。

就我国目前的高等教育体制而言，政府作为目前高校的主要出资人对高校拥有核心控制权，这一控制权通过委托代理的方式实现。这里实际上的委托代理链条是：纳税人-政府-高校。虽然去行政化作为改革目标已提出来多年，但我国高等学校目前实际上有不同的行政级别，副部级、厅局级、处级……，书记/校长的任命和选拔权由上一级党的组织部门行使。从初始委托人到作为代理人的党的各级组织部门，再到作为代理人的校长/书记，经过一个漫长的层层委托-代理过程。实际上这个委托代理链自建立起的那一天，纳税人作为初始委托人并不能像一个自然人那样谈判和监督。各级代理人是否努力实现委托人的利益实际上依赖的不是初始委托人的监督和行使“退出”权的威胁。但回到大学起源，大学的办学自主权是非常显著的，政府对大学的资助并不意味着政府对大学的领导关系，大学中的决策机构如“大学理事会”具有几乎完全的学术、人事和行政决策权。高等教育发达国家的经验表明，在政府与大学之间建立一个类似“教育协调委员会”的咨询协调机构，更有利于政府对大学管理，同时又不妨碍大学的自主权。这类协调机构的主要功能是向大学表达教育的公共利益性质，向地方政府提供高等教育资源，对高等教育机构的运行经费和预算进行评估。它扮演的主要是信息统计发布、政策咨询与拨款预算评估者角色德里克·博克：《走出象牙塔——现代大学的社会责任》，杭州：浙江教育出版社，2001年。。

知识作为一种对于国家与人类的进步起着十分重要的作用却又无法定价的产品，市场常常只对不那么远期的回报有投资动机；此外，高等教育在保持社会阶层垂直流动性方面发挥着举足轻重的作用，所以政府扶持高等教育是必要的。政府是大学的利益相关者之一。大学的知识生产还有一个特性，即知识通常表现为创造者个人的业绩，在学术界，每个人的个人表现和信号是比较透明的，个人的成果在外界都可以看到。这意味着大学治理要利用外部市场

田汉族：《从行政化到去行政化：大学管理本质的回归》，《高校教育管理》2011年5月。。最好的办法是“同行评价”，而这又要求一个规范的学术界，一个由众多有助于学术创新的学术团队组成的学术群落。知识创造还意味着不仅仅是继承原有的知识，还要创造新知识、新思想，这需要创造的自由，因此大学治理需要保证学术自由和思想自由。

四、积极的转变：迈向“多中心”和“负面清单”治理

我国高等教育治理正在向治理体系和治理能力现代化方向转变。一般认为，现代大学应具备以下特征：第一，有效反映大学法人地位和利益相关者的组织属性；第二，它能够体现大学治理主体通过委托代理关系形成的契约化管理；第三，它强调大学法人财产的合法、有效、有利使用；第四，尊重大学各利益相关者的权利；第五，有能力整合利益之间的冲突龚怡祖：《漫说大学治理结构》，《复旦教育论坛》2009年第3期。。负面清单模式正是为这一问题提供了根本解决办法。“负面清单”治理理念所体现的是（高校）“法无禁止即可为”的法治理念。负面清单模式扩展了经济社会系统决策的信息基础，从而能够充分发挥高校自主办学的活力。总之，负面清单视角从理论上回答了政府与大学的关系，以及现代大学治理中大学本身的行动边界问题，确定行政部门权力正面清单和大学自主权的负面清单对于现代大学治理体系的建构具有很强的现实操作意义。

良好的大学治理结构能够尊重各利益相关者的利益诉求。既能在大学外部协调政府的管控权与大学自主权的关系，规范政府对大学的管理，鼓励更多的民间教育组织参与到大学治理中，形成“多中心治理”，又能在大学内部克服大学泛行政化的现象，杜绝行政权力独大的局面，赋予学术群体实质性学术权力，维护大学各利益相关者的权利，才能真正让各利益相关者拥有参与权与话语权，赋予核心利益相关者（教职工、学生等）决策权，形成大学依法自主办学，教育家治校、教授治學，民主监管下的完善的多元化治理结构。政府“权力清单”和大学权利“负面清单”为达致上述目标给出了具体的改革路线图。

随着共同治理理念的兴起，社会各利益相关者参与大学办学的愿望日益强烈，构建“共治”为核心的现代大学制度以达成共识。现代大学外部治理打破了政府对高校的单一管制与管理的格局，形成大学外部治理主体间多元参与、协同合作、平等沟通的新型关系，有助于化解政府干预的“泛行政化”与社会参与“表层化”等困境。同时，大学、政府与社会之间实现权力合理配置和运行规范有序，坚持程序正当原则，通过规范有效的治理程序实现主体间清晰的权力、责任和自主权界定，形成相互制衡、运行协调的治理框架。

美国著名的教育家和加利福尼亚公立高等教育系统的构建者克拉克·克尔（ClarkKerr）说：当代美国大学新兴模式的任务是“多元化”。治理理念的核心要义在于主体多元性、权力均衡性、协同合作性和程序法治性，是对传统大学制度与运行机制的有效突破，实现大学内、外部权力主体间关系的重组与优化。

Clark.Kerr，Governanceandfunctions，JournaloftheAmericanAcademyofArtsandSciences，1970，p.115-116。以共治手段重塑大学与政府、社会、市场之间的权力关系。由“制”到“治”的变迁是代表执政理念与执政方式的转变，是由传统管理向现代治理的有效途径，权力主体由“一元”变为“多元”，权力结构由“命令—服从”的纵向权力关系转向“协调—平衡”的横向权力关系，治理方式由“控制”转向“协调”

周光礼：《从管理到治理：大学章程再定位》，《湖南师范大学教育科学学报》2014年第2期。。现代化大学治理理念下我们应将大学视为各利益相关者缔结的多元契约网，搭建开放合作、多元互动的外部治理媒介平台。应加大高校与社会组织的合作力度，确保各利益相关者参与大学治理的自主性与独立性，高校与社会的合作是办学功能的基本要求，是大学发展寻求资源依赖的必然选择，同时确保其治理的多样性和有效性。