大数据驱动的食品安全治理路径

摘 要：食品安全治理正在由管制性互动阶段进入大数据驱动时代。大数据在促进食品安全治理方面具有独特的优势，同时对治理工具、治理主体和结构、治理风险等提出了挑战。食品安全治理必须优化、创新治理工具组合，完善以合作治理为核心的社会共治框架，建立健全法律法规和诚信体系，推进分层治理，防范治理风险，提高食品安全整体水平。

关键词：食品安全；治理；大数据

中图分类号：TS201.6 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2017）02-0037-05

食品安全始终牵动着消费者的神经，也是政府、学者和社会其他各界关注的焦点。随着社会分工的深化、现代科学技术的发展，人类社会正在步入大数据时代。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，指出要在食品安全等领域，推动进行数据的汇聚整合与关联分析，提高监管和服务的针对性、有效性。大数据为食品安全治理带来了机遇，也对食品安全治理工具、治理主体与结构、治理风险等提出了新的挑战，亟需创新治理工具和治理框架来应对可能的风险，提高整体治理水平。

一、食品安全治理：从管制性互动到数据驱动

食品安全治理传统上以政府威权管制为主要手段，通过政府监管部门与食品生产经营企业之间进行互动来实现，典型的政策措施是制定标准、事前的生产经营许可、监督抽查、专项整治等，此外还有媒体的监督等。在威权管制模式下，政府是食品安全信息的主要收集者和发布者，企业将适应政府管制要求视作食品安全的主要目标，消费者的主体地位被边缘化。随着信息时代的到来，移动终端的日益普及，食品安全的海量信息正大体量地扑面而来。至2016年底，中国网民规模达到7.31亿，其中手机网民规模达6.95亿。庞大的移动互联用户基数，这也预示着事关每个人切身利益的食品安全信息会在短时间内点对点地发布出去，并在个体间以几何级数传播。

传播的信息仅仅是食品大数据极小的组成部分，人们在食品生产和消费的各个环节都产生着大量的数据（如生产信息、产品信息、检验信息、仓储信息、销售信息等）[1]。据统计，2015年，我国限额以上餐饮业法人企业25947家，营业额4864.01亿元，年末从业人数2220780人；仅亿元以上商品交易市场中，就有农产品摊位558530个、食品饮料市场摊位26725个、成交额257.93亿元。2016年，我国新发布食品安全国家标准530项，涉及到食品安全指标近2万项，新增农药残留的限量指标490项；国家食品药品监管总局在全国范围内组织抽检了32类、25.7万批次食品样品，推出了“全国食品抽检结果查询系统”，为消费者提供抽检结果查询。政府监管部门、生产经营单位、新闻媒体、消费者协会、食品相关行业协会、农民专业合作组织等在舆论监督、维护消费者权益、促进行业自律等食品安全治理方面，掌握、形成了大量的数据；不仅文字可以成为数据，方位、沟通等皆可数据化[2]：互联网+、物联网、云计算等技术将食品安全治理工作推进到数据驱动时代。

二、大数据对我国食品安全治理的挑战

大数据为食品安全治理提供了更全面的信息或更有力的证据，有利于科学决策，同时弥补政府资源不足，提高应急反应能力[3]；有利于对食品安全事件进行精准监管和预警，实现问题食品的可追溯[4]；有利于食品生产经营企业及时掌握消费者的需求，更好地满足消费需求，降低生产经营成本，保证合法经营的合理利润，降低生产经营不安全食品的内驱力。然而，大数据时代对食品安全治理工具、治理主体与结构、治理风险都提出了新的挑战。

（一）食品安全治理工具的新挑战

長期以来，对食品生产经营行为的监管，运用的主要是以政府权威力量为主导的管制性工具，在主渠道依靠人工事后监管和以罚代管的方式进行[5]。随着大数据时代的到来，仅仅利用管制性工具已经不能满足食品安全治理的需要。首先是管制工具已经不能适应食品安全治理的需要。在监管模式下，政府监管主要针对食品生产经营企业。监管是否到位，主要判断标准是食品安全事件是否发生或者被媒体曝光，媒体的新闻报道需要经过宣传部门的审查或同意。所以，出于自利考虑，政府很少主动公开食品安全事件；除非真正有非常严重的食品安全事件发生，否则媒体对食品安全事件的报道往往相对较少。然而，随着大数据时代的到来和信息通讯技术的发展，人人都成为信息源、个个都成为传媒人，仅靠监管企业已经无法有效防范食品安全事件及次生风险的发生。“僵尸肉”新闻、济南疫苗事件①等在互联网的作用下都造成了一定的社会恐慌。政府必须创新、应用激励性工具，引导、激发各相关主体共同为促进食品安全付诸行动。大数据本质上是一种信息工具，必须定义受众，发挥信息的有用性。其次，在传统的监管模式下，政府对食品生产经营实行生产许可、产品监督抽查等，已经形成了大量的数据，为实行大数据治理提供了一定的条件。现代通讯技术的发展、移动终端的广泛应用、电商的蓬勃发展，都要求对传统的治理工具进行创新，以便充分、科学、合理利用食品数据。不同的是，传统监管模式下，食品数据主要由政府部门、检验检测机构和企业拥有，基本是各个主体内部独自使用。而生产企业由于取得了生产许可或者监督抽查合格，往往认为出现质量安全问题的责任应该由政府承担，从而产生依赖心理，削弱了履行质量安全主体责任的主动性和积极性。破解生产经营者与消费者之间信息的不对称，也要求治理工具的创新。

（二）食品安全治理主体与结构的新挑战

在食品安全的传统治理模式中，政府是最权威、最主要的治理主体。随着大数据时代的到来，以政府监管为核心的治理模式正在慢慢发生变化。信息化和智能化终端的广泛应用将使传统上政府对食品生产经营的“黑盒子”式监管变得越来越透明化，客观上要求社会管理体制必然是一个多元主体共同治理的网络[6]。最突出的变化是消费者由传统上食品安全的被动参与主体，正在成为食品安全数据的提供者。消费者在电商平台通过对所购买食品和食用农产品的评价，同时通过购买行为行使投票权，倒逼生产经营者提高质量水平和安全水平，从而成为食品安全治理的积极参与者。当然，政府仍然是食品安全数据的最主要原始采集者，因为政府可以基于公共安全需要，强制要求食品生产经营者提供食品相关数据。按照《政府信息公开条例》，除食品药品、产品质量的监督检查情况应当主动公开外，涉及公民切身利益的信息也应当主动公开。对于政府而言，面临着是否要公开食品安全信息的元数据问题。公开食品安全元数据，就意味着横亘在普通消费者和政府监管部门之间的鸿沟，将被社会组织、智库逐步填平。政府、生产经营者、社会组织或智库、消费者等在食品安全治理中的力量对比将发生变化。并且，随着大数据技术的应用，食品生产经营过程越来越透明，对生产经营者的数据录入能力要求越来越高，而消费者在食品安全治理中的深度参与，也要求其能够在消费的同时维护自身信息安全。

（三）食品安全治理风险的新挑战

“大数据”体量大、类型多、来源广、增速快，并非“完全理性”所能够预知、分析和评判，在治理过程中面临着潜在的风险。首先是数据崇拜和盲从。数据本身并不能告诉我们事实的真相，只是告诉我们过去的信息，其价值和背后的真相需要进行客观的分析。2016年3月，关于高锰钢烧水壶有毒的消息迅速在人群中传播，依据是江苏省质监局发布的质检报告，结果造成了恐慌，一些市民将家中的水壶丢掉；事实是检测没有采用标准要求的模拟液，导致锰检出结果偏高，而后有专家进行了不科学的解读。同时，实践是动态发展的，过分依赖历史数据就有可能对治理实践提供错误的参考建议。其次是数据操控风险[7]。通过人为的修改数据，如刷数据、刷评价、刷信誉等不正当行为，从而误导相关利益主体的决策，使其做出不正确的选择。再次是数据泄露风险。食品安全事关每个人的利益，海量的数据如果保护不当，就有可能造成本应保密的数据泄露，对社会带来恐慌，影响社会稳定，甚至有可能影响国家的经济利益和公共安全；或者对个人隐私或者企业秘密保护不够，容易侵犯个人或者企业的权利，造成不必要的麻烦。而在互联网背景下，网络安全事件的处置难度愈益增加，而食品数据链长、采集涉及主体多，数据泄漏风险大大增加。

三、大数据时代我国食品安全治理的路径

大数据时代，社会治理层次日益扁平化，食品安全治理必须顺势而为，循“数”治理，走出治理的新路径。政府应转变理念，强化顶层设计，创新治理工具，通过公私合作治理、跨界跨层级联合、信息资源共享，全方位发挥食品安全治理主体的作用，优化合作共治的治理结构，加快社会诚信体系建设、防范治理风险，从而提高全社会的食品安全水平。

（一）开发创新食品安全治理的大数据工具

大数据时代，食品安全治理要综合运用管制性工具、企业化工具、市场化工具、社会化工具。大数据既是一种资源，也是一种治理工具，兼具管制性、企业化、市场化、社会化的特征。从农产品种植到食品消费，食品供应链产生了包括农药、化肥、土壤环境、物流运输设备等在内的大量信息。但是，仅仅有纷繁复杂、规模巨大、类型多样的信息，对食品安全治理是无效的，甚至有可能成为治理的“噪音”，必须开发创新、规范大数据工具。一是强化食品大数据源格式设计。统一食品从农产品生产到消费品在各环节的指标参数，确保食品数据的一致性。研究发布技术路线图和术语指南，明确数据共享和交换的基本规范，形成良好的数据标准，健全数据保护框架，规范数据的收集和贮存，实现食品数据的高效、安全共享和关联。二是激励农业生产经营者主动提供食品相关数据。目前我国农业生产主要是以农户家庭为单位的生产经营方式，作为食品源头的农产品数据采集困难。要大力推进农业供给侧结构性改革，扶持农业生产经营合作组织，加强农业标准化建设，促使农业生产经营主体主动采集产前、产中、产后数据，培育地理标志保护产品、名优农产品，发展品牌农业。三是明确食品生产经营相关主体主动提供真实、准确信息的义务。在试点基础上，出台要求企业、社会组织主动提供涉食品安全信息数据的政策法规，使主动提供数据成为企业、社会组织的义务。

（二）建立健全基于大数据的食品安全责任链条

一是完善数据提供的激励约束机制。逐步培育公信力强、知名度高的食品检验检测认证集团，充分发挥其在食品安全治理中的综合技术服务和信息传递作用；构建检验检测认证组织与食品生产经营企业的激励约束机制，使检验检测认证组织在出具检测报告、认证证书的同时，担负对食品生产经营企业的跟踪监督责任，并提供产品改进及质量保证服务，使食品符合预期质量安全标准。如果因为出具不符合安全标准的虚假报告或者误导性报告而对消费者造成了损失，检验检测认证组织应当对消费者承担连带赔偿责任。二是完善保险机制。为了应对可能面临的风险，应分类别探索开展食品安全保险试点，确保食品生产经营企业和检验检测认证组织在面临赔偿问题时能够足额赔偿：建立食品生产经营企业、检验检测认证组织和保险公司之间相互监督、相互促进的激励惩罚兼容机制。

（三）提升基于大数据的政府食品安全监管能力

充分发挥大数据的作用，正确处理信息、科学架构信息、相机挑选信息、及时获取信息、适时传递信息，提升各级政府食品安全监管能力。一是出台数据库建设的技术法规。强化顶层设计，科学论证，明确需要的信息，制定统一的数据格式标准，统一技术标准、数据标准、界面标准，为食品安全数据的共享夯实基础。二是强化精准智慧监管。建立标准、政策数据库，使信息能够自动进行智能分析，找出政策冲突、标准冲突之处，在数据融合的基础上，深入挖掘大数据，对食品分类别、分区域、分人员等进行精细化分析，提供点对点的精准化监管。三是提高基层食品安全监管能力，深入推进分层监管。针对基层食品安全监管力量薄弱、专业技术人员缺乏的情况，大力开展分层级食品安全监管能力建设。合理构建食品安全监管平台，将一线执法人员碰到的监管难题及时上传给上级业务部门。上级业务部门根据实际情况将权力清单进行系统梳理，合理放权，及时指导、授权，实现监管协同，提高监管能力。

（四）完善数据共享的食品安全社会合作共治结构

大数据不但为食品安全治理提供了新的工具，而且在消费者和生产经营者之间搭建了信息直通的桥梁，更有利于消费者和其他主体参与食品安全治理。当前，食品安全消息通过网页、朋友圈、微信公众号、APP等各种途径进入消费者的视野。然而，各种消息鱼龙混杂，往往影响着消费者的正确判断。因此，必须建立统一权威的食品安全信息阵地和发布渠道。优化整合食用农产品、食品及食品相关产品安全信息，建设全国统一的食品安全数据库并划分密级；同时，建设食品安全信息网以及微信公众号、APP，普及食品安全基本常识，及时公布食用农产品检测信息和食品监督检查情况，通报食品安全事件、案件查处情况，发布风险预警信息，澄清、纠正不实食品安全舆情。食品安全数据库、食品安全网、微信公众号、APP等由国务院食品安全委员会及其办公室国家食品药品监督管理总局主办，国家卫生和计划生育委员会、农业部、质检总局协办，可以通过政府购买服务的方式由非政府组织承办，完善购买程序和监督评估机制[8]，形成以信息共享、可懂、相互理解一致为特征的运行机制，使相关利益主体能够及时接收、理解相关信息，便利参与决策。食品安全信息网与APP要具备查询食品生产经营主体既往信息的功能，消费者可以便捷地一次性查询到某一主体过去所有的食品安全生产经营及检测认证等相关信息，从而为消费者及其他相关利益主体提供决策参考，构建起责任履行的倒逼机制。同时，充分发挥非政府组织的作用。逐步培育开展食品对比测试的消费者组织[9]、科研机构，为消費者提供真实、全面、实用的消费数据和参考信息，对食品质量形成有力监督、为消费者提供中立消费指引，促进食品质量整体水平提升。行业组织要通过沟通、协调、监督、研究、评议等方式，积极进行专业、及时、有效治理[10]，将不合格食品驱逐出市场。提高媒体从业人员的食品安全素养，避免对食品安全相关信息的误解或者片面解读。

（五）加快社会诚信体系和制度建设，防范治理风险

防范食品安全治理风险，要加快诚信体系和相关制度建设，营造诚实守信的环境，惩罚与激励并重，使监管人员、生产经营者、消费者、媒体从业人员等能够自觉承担责任，积极履行对社会的承诺。一是加快建设社会征信体系[11]。加快建立以统一社会信用代码为基础的社会信用库，对食品安全信息进行统一赋码，解决数据跨部门流动性差的难题，及时将对食品企业的行政许可、监督抽检、行政处罚、责任追究等信息及其法人代表和其他生产经营者的守法经营情况等录入数据库，形成开放共享的信用数据流和信用档案，供银行、保险机构、上下游企业及消费者等相关利益群体使用，形成对企业和生产经营者的倒逼机制，迫使其增强信用意识，营造起严守诚信的社会环境。二是制订出台大数据治理的相关政策措施和法律。为防止食品安全信息的盗用、滥用，国家应制订和完善数据安全以及保护个人隐私的相关法律法规[12]，通过立法防范数据泄露风险。对于在网上传播虚假食品安全信息的，应结合危害程度和传播目的坚决进行处罚。三是将企业食品安全主体责任落到实处。明确直接与消费者发生利益关系的企业对消费者负首要责任，侵犯消费者权益后要首先承担对消费者的责任，先行负责赔付后保留对上游企业的追溯权，迫使企业严把源头关。严格执行食品安全标准和法律法规，使食品生产经营者形成对社会、对消费者必须提供安全食品的心理契约。

四、结论与展望

大数据时代，带给食品安全的不仅是机遇，更有挑战；不仅改变了食品安全信息的交流模式，也现实地改变着食品生产经营的模式。现代信息技术的广泛应用强化了企事业单位、社会团体和消费者在食品安全治理中的作用，为食品安全治理的实质性改进和创新提供了主体基础、物质基础和可行的路径选择。从供给侧而言，大数据有利于精准预测消费者需求，更好地提高食品供给质量，从而在更高水平上实现供求平衡。从需求侧而言，消费者可以更快捷地搜寻到相关的食品信息；然而，不幸的是，如果不加辨别地信任这些数据，有可能误导消费者，因为海量数据并不一定带给消费者正确的指引，仍然需要谨慎甄别。大数据技术在食品安全治理领域的广泛应用，将要求政府转变治理理念，强化顶层设计，完善大数据相关法律法规，统一数据格式标准，引入更多间接性政策工具并进行优化组合；加快诚信体系建设，加强诚信教育，促使消费者提高消费理性，形成食品安全各相关主体自律与他律内在有机统一的良性治理机制。

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（责任编辑：陈 勇）