广州“十三五”新农村建设形势分析与战略思路

佟宇竞

摘 要：全面回顾了广州新农村建设发展阶段，分析了广州“十三五”新农村建设面临的形势，提出了广州“十三五”新农村建设的战略思路。

关键词：广州；新农村建设；形势分析；战略思路

中图分类号：F327.65 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2017）02-0020-05

一、广州新农村建设发展阶段回顾

广州地处广东省中南部，总面积7434.4平方公里，下辖11个行政区，其中农村地区面积3590.97平方公里，乡镇总人口280.47万人，1142个行政村，6138个自然村。2006年中央提出建设社会主义新农村重大决定以来，广州市从农村发展实际出发，深入贯彻实施新型城市化发展战略，不断加强和切实推进城乡统筹发展，先后开展了北部山区扶贫开发，以及名镇名村、幸福村居和美丽乡村等新农村建设活动，使广州新农村建设水平不断提升。广州市新农村建设主要分三个阶段推进：

（一）第一阶段：试点阶段（2006-2008年）

一是制定政策，形成工作机制。2006年，广州市委、市政府制定了关于贯彻落实《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的实施意见（穗字〔2006〕3号），把建设社会主义新农村作为“三农”工作的重点和中心任务；从统筹城乡协调发展的战略高度出发，明确部门职能向农村延伸的工作任务和目标要求。广州市委农办制定了《广州市委农村工作领导小组及成员单位工作职责》、《广州市社会主义新农村建设规划任务分解表》，进一步细化各职能部门的职责分工，把建设社会主义新农村的各项工作任务落到实处。2007年，市委、市政府出台了《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》，明确广州市各部门职能向农村延伸的21项任务。

二是试点先行，推进新农村建设。2006年，选定39条村进行试点村建设，2007-2008年每年挑选100条村进行试点村建设，两年安排92条村进行重点扶持和建设；市本级新农村建设资金也逐年增加，2006年780万元、2007年1900万元、2008年增加到2040万元。通过三年建设，市本级331条试点村、重点村在惠及56万农民群众的同时，对全市的新农村建设起到很好的示范带动作用。

（二）第二阶段：示范阶段（2009-2011年）

这一阶段主要是在总结试点村建设经验的基础上，选定部分具有示范带动作用的村作为新农村建设示范村，并给予资金扶持，通过以点带面，示范带动全市新农村建设。2009-2011年，全市新增467条新农村示范村和重点村，市财政共安排扶持资金6080万元，专项用于农村各项基础设施建设和村容村貌整治。

（三）第三阶段：提档升级阶段（2012-2015年）

这一阶段主要是在巩固与发展试点、示范工作的基础上，结合农村扶贫开发、名镇名村建设和美丽乡村建设，深化新农村建设，促进广州市新农村建设上规模、上档次。到2015年底，全市1142个行政村全部开展了村容村貌整治，村道硬底化建设、村容村貌整治、农村环境绿化美化、以及文化、体育、卫生设施建设，收到明显的效果。超过96%的山区自然村实现了通电、通路灯、通电话、通有线电视、通洁净水、通硬底化道路。涌现出一批如花都区梯面镇红山村、炭步镇步云村、番禺区南村镇坑头村等新农村建设示范村，其中红山村经过几年的重点打造，已经由原来的破旧小山村，蜕变成为风景如画的“广州市最美乡村”；炭步镇步云村把工作重点放在旧村整治，通过拆旧治乱、绿化美化，村道、巷道硬底化等加强村容村貌建设，并建起一个40多幢的新型农民别墅新村，村容村貌焕然一新；南村镇坑头村被评为全国首批、广东省唯一的“生态文化村”。

二、广州“十三五”新农村建设面临的形势分析

（一）深化农村改革是主线

进入“十三五”以来，广州市更加重视“三农”工作，2016年颁布实施了《关于落实发展新理念加强“三农”工作的意见》（穗字〔2016〕12号），这是继2009年《关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》（穗字〔2009〕1号）以来，又一次涉及农村综合性改革发展的文件，将对“十三五”新农村建设发展产生积极影响。在《工作意见》中，对规范农业设施用地管理、加强基本农田和水利设施建设，加强村庄规划实施和农民建房管理，充分挖掘农村集体建设用地潜力等做出明确规定，成为指导广州“十三五”新农村建设发展的重要指引。根据《工作意见》，广州将进一步深化农村改革发展，着力突破农村改革发展的障碍因素，在顶层设计上不断改革创新，引领新农村建设向纵深推进。

（二）新型城镇化深入推进

2016年2月，国务院颁布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，要求各地推广总结行之有效的经验，深入推进新型城镇化建设。新型城镇化是实现现代化的必由之路，是新农村建设的重要动力。2015年6月、市财政局、市发改委、市住建委共同启动新型城镇化示范镇建设，从化区太平镇、鳌头镇成为广州市创建新型城镇化示范镇（2015-2017年），两镇均已制定了创建新型城镇化示范镇三年行动计划。广州市有关部门希望通过示范镇的的示范作用，带动广州市更多镇加快新型城镇化建设步伐。预计“十三五”时期，广州将有序推进新型城镇化建设，以新型城镇化引领新农村各项建设上水平、上台阶。

（三）美丽乡村建设提质升级

2016年4月，广州市政府常务会议原则通过了《广州市美丽乡村建设三年行动计划（2016-2018）》，标志着广州市美丽乡村建设，经过前几批的试点建设阶段，开始进入全面推进、深化发展阶段。在未来三年内，完成市级213个、区级267个美丽乡村创建任务，其中，每年市级71个、89个区级，每个行政区力争形成2-3个主题鲜明、特色凸显的美丽乡村群，重点打造美丽乡村升级版，实现全市城乡共享、绿色、均衡发展，“十三五”期间实现全市所有889条编制规划村美丽乡村全覆盖。“十三五”期间，广州市要重点推进美丽乡村规划实施落地，盘活农村闲置、空置的土地资源，为农村经济发展提供土地資源支撑，将按照农村经济发展需求，统筹建设用地指标，用于创建美丽乡村，科学引导农村住宅和居民点建设。

（四）特色小镇建设全面铺开

为更好地贯彻落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）文件精神，“十三五”期间，广州市决定围绕“产业特色鲜明，人文气息浓厚、生态环境优美”的总要求，努力建成一批生产美、生态美、生活美丽相统一的特色小镇。2016年9月，广州市市委常委会会议审议并通过了《关于规划建设北部山区特色小镇的实施方案》，预计“十三五”期间，广州市将在美丽乡村和中心镇建设的基础上，聚焦特色产业，服务精准扶贫，实现产业、人居环境、旅游观光、文化传承、生态保护等多个要素在小镇区域内的有机融合，打造“宜居、宜业、宜游”的发展空间，从而实现产业集聚发展、人民收入提高和区域环境改善三大目标。通过特色小镇建设，促进广州新农村建设特色更为突显，产业发展更加集聚，生态环境更加优美。

（五）扶贫开发向精准化聚焦

为不断缩小城乡差距，实现城乡共同富裕，促进北部山区镇加快发展，2011-2012年，广州市实施了首轮扶贫开发；2013-2016年，实施了新一轮扶贫开发。“十三五”期间，根据国家《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》和《建立精准扶贫工作机制实施方案》要求，广州将切实推进“六个精准”和“五个一批”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，全面打赢新一轮农村扶贫开发攻坚战。通过实施精准扶贫，聚焦发展特色产业，引导劳务输出，实施异地搬迁，实施生态补偿，着力加强教育，使贫困村、贫困人口尽快脱贫，为广州全面建成小康社会奠定扎實基础。

三、广州“十三五”新农村建设的总体思路

（一）指导思想

认真贯彻落实中共十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以及创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，以深化改革为动力，着力在农村土地制度管理上不断改革创新，建立与新农村建设发展水平和阶段相适应的农村土地管理制度；以新型城镇化发展为引领，全面提高村镇建设水平，推进新型城镇化示范镇和特色小镇建设，发挥“以点带面”作用，推动广州新型城镇化建设上水平、上台阶；以精准扶贫为抓手，深入推进扶贫开发，引导各类扶贫资源优化配置，建立精准扶贫开发长效工作机制；以村庄规划落地实施为核心，引导农村按照规划建设，合理解决农民住房需求，加强农村建房管理；以统筹城乡发展为目标，实现以城带乡、以工促农，大力改善农村生产生活生态条件，提高农村公共服务水平，加快构建城乡一体化发展新格局，率先全面建成小康社会。

（二）基本原则

——加大统筹城乡发展力度。集聚政策资源和社会资源投向“三农”，大力扶持和发展“三农”，有效破解“三农”难题，不断完善农村基础设施和公共服务，进一步改善农村生产生活条件，激活农村发展活力，加快发展农村社会事业，加快推动和实现城乡一体化发展。

——立足实际，以人为本。坚持农民主体地位，把增加农民收入，增进农民福祉作为广州新农村建设的核心宗旨，着力解决好广大农民最迫切、最关心、最需要解决的现实问题，调动广大农民参与建设美丽乡村的主动性、积极性和创造性，使农民成为新农村建设的最大受益者。

——因地制宜，规划引领。按照建设美丽乡村和推动城乡发展一体化的总体要求，着力推动村庄规划建设“落地”，整合资源，集中力量，突出重点，试点先行，逐步铺开，规范村庄规划与管理，加快建设集体经济发达，基础设施完善，社会服务健全，人居环境优美的美丽乡村。

——农民主体，社会参与。建立健全社会资源向新农村建设的倾斜机制，发挥各级政府财政资金投入的主导和引导作用，动员广大农民和社会力量支持和参与新农村建设，着力形成“政府主导、市场运作、社会参与、农民主体”的新农村建设新模式。

（三）发展目标

围绕国家新型城镇化和新农村建设战略部署，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村建设要求，进一步推进广州特色的城镇化发展和新农村建设，推进美丽乡村和特色小镇建设发展，建设“干净整洁平安有序”的新农村，全面改善和提升农村生产生活条件，提高城乡一体化发展水平，形成“共谋、共建、共富、共享”的经济社会发展新格局。

（四）战略转变

1.从村庄规划编制向村庄规划落地实施转变

从2013年开始，广州投入众多人力、物力开展新一轮村庄规划编制工作，旨在通过村庄规划，引领村庄科学发展。为巩固村庄规划编制成果，各级政府要想方设法，整合土地资源，创新实施政策，加快村庄规划落地。协调好城市总体规划和村庄规划的关系，通过村庄规划，合理解决农民住房，落实产业用地需求，切实解决空心村，盘活农村闲置土地资源，提高农村规划建设管理水平。

2.从村容村貌整治向内涵提升、特色转变

推进新农村建设以来，各级政府在村容村貌、环境整治上不断加大投入，成效显著。进入“十三五”时期，新农村建设要从村容村貌整治向内涵提升、加强特色转变，提高新农村建设的软实力，加大对传统村落民居和文化名镇名村的保护力度，让农村留得住乡愁，留住文化记忆。在努力突显特色建设上下功夫，借助美丽乡村、特色小镇建设，突显或是产业发展、或是文化发展、或是生态发展、或是旅游发展等不同特色，以特色取胜，以特色积累发展实力，提升竞争力。

3.从硬件建设向硬件建设、管理维护转变

近年来，随着新农村建设的不断深入推进，广州市农业、水务、住建、发改等多部门投入资金，加快城乡一体化建设，不断补齐农村基础设施、公共服务设施等建设短板，大量建设好的设施需要管理维护，以更好地发挥使用效益。“十三五”时期，要从新农村硬件建设向建设、管理维护转变，树立良好的管理维护意识，市、区要投入一定的管理维护资金，制定相应的管理维护措施或办法，使农村基础设施、公共服务设施长久服务于农村经济社会发展，为农民提供便捷、舒适的公共服务。

4.从单部门推进向多部门协同推进转变

广州市新农村建设之所以能够取得显著成效，主要原因在于建立了多部门共同推进机制，除市农业部门外，发改、水务、住建等多部门共同统筹推进新农村建设，在农村道路、水务设施、河涌整治、美丽乡村等领域深化新农村建设，极大地改善了农村上产生活环境。“十三五”时期，要继续完善多部门协同推进机制，共同探索统筹城乡协调发展的新举措，发挥多部门推进优势，形成部门大合唱发展新格局。

5.从新农村建设向新农村建设、新型城镇化双轮驱动转变

新型城镇化、新农村建设一直是广州重大战略部署和战略任务，但以往在推进过程中，新型城镇化和新农村建设没能实现有机协调发展。“十三五”时期，要创新新型城镇化、新农村建设的推进方式，重点在新型城镇化和新农村建设协调发展上着力，努力构建新型城镇化和新农村建设的协调发展机制，形成两者共同促进、共同发展、相得益彰的新型发展格局，以新型城镇化带动新农村建设，以新农村建设提升新型城镇化发展水平。

四、保障措施

（一）加强领导，完善机制

健全领导工作机制，继续把新农村建设工作摆上重要议事日程；各职能部门要统筹协调，加强指导，发挥部门联动、市区联动的优势，确保按要求完成新农村建设任务；镇、街是新农村建设工作的责任主体和建设主体，承担具体项目建设，组织项目实施和资金使用管理工作，按时完成各项阶段性任务。

（二）多方筹资，加大投入

动员和鼓励产业资本和社會资本投资参与新农村建设，积极引导和发动村集体和农民群众投劳投资，充分发挥村民在新农村建设中的主体作用，实现优势互补、合作共赢、共促发展。重点做好观光休闲农业、新农村建设、扶贫开发等方面的政策调研和经验推广，逐步完善涉及财政、金融、保险、用地等方面的农业扶持政策体系。加大各级财政对“三农”发展的投入力度，加快推动农村基础设施建设和基本公共服务均等化，推动城乡一体化发展，确保实现公共财政对农村地区的全覆盖。

（三）规划先行，加强引导

按照统筹规划、合理布局、完善生态、体现特色原则，坚持高起点规划，高起点建设。根据各村资源禀赋，深化村庄规划编制工作，实现经济社会发展规划、土地利用总体规划、村庄规划“三规合一”，确保建设项目顺利“落地”和快速推进。结合广州农村建筑需求和特点，对村容村貌进行专项设计，使之既符合广州农村发展实际，在建筑风格、建筑形式、建筑色彩等方面又充分凸显岭南特色，力求做到设计新颖、经济实惠、美观大方、风格协调。

（四）加强宣传，营造氛围

利用新闻报刊、网络平台等宣传媒介，进行新农村示范点宣传，组织镇街、村干部走村串户，宣传上级政策，把农民群众的思想认识集中统一到新农村建设工作上来。广开渠道听取群众的意见和诉求，做好群众的解释说服工作，在建设过程中切实维护好群众利益，增进民生福祉。及时推介全市新农村建设情况，推广交流先进经验，发挥示范带动效应。

参考文献：

[1]陈锡文.抓好“三农”工作决胜全面小康社会[J].中国井冈山干部学院学报，2016（05）.

[2]郭翔宇.“十三五”时期“三农”问题思考与政策建议[J].农业经济与管理，2016（02）.

[3]宝山区农业委员会.打造农村改革发展“升级版”[J].上海农村经济，2016（01）.

（责任编辑：陈 勇）