“三水模式”：农村金融普惠下“政银保”合作农业贷款模式的实践与探索

杨明婉+汪凤桂+颜梁柱

摘 要：佛山市三水区首先推行“政银保”合作农业贷款模式，改变了传统贷款必须有抵押物的特点，实行以政府为主导，银行和保险公司共同合作的新的贷款模式，解决了农民贷款难问题。本文具体介绍“政银保”贷款2010年以来的实施情况，分析其存在的问题，并给出相应的政策建议，使其更具有推广价值。

关键词：农村金融；“政银保”；小额贷款

中图分类号：F832.35 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2017）02-0004-06

一 、引言

“三农”问题一直以来都是影响中国经济发展、社会现代化进程的重要问题。中国政府也把“三农”问题作为工作中的重中之重。随着中国新农村建设不断发展，农村经济对资金的需求量越来越大。资金问题是农业生产要素中的“短板”问题，由于资金的约束，农户生产效益难以提高，农民融资难的现状很严峻。为了破解农民融资难问题，国内外学者积极研究探索小额信贷投入对农户收入的影响效应。如Littlefield（2003）认为小额信贷使得贫困者拥有平等的参与信贷市场的权利，进而获得资金进行多元化经营，这是他们脱贫的根本途径。Khandker（2005）基于孟加拉乡村银行所给的数据，通过实证发现，小额信贷减少贫困人口，提高了农户的生活水平，促进农村的发展。Bikbaeva（2009）通过对乌兹别克斯坦的调查发现，农户将信贷资金用于农业生产中，购买农业生产饲料、农机具等，改善生产条件，从而扩大生产规模，提高了他们的收入。张凯、李磊宁（2006）利用方差分解方法和脉冲响应函数，实证分析了我国1981至2004年农村地区信贷投入与农户收入之间的动态关系。孙若梅（2008）利用多元线性回归模型建立收入决定方程，样本采用了河北省易县和河南省南召县的实地样本调查数据，探讨了小额贷款对农户收入影响的途径和程度。闵杨、张家偶（2015）运用双重差分法，对贷款前后农户的收入进行对比，发现参与小额信贷项目对家庭福利的提高有显著的影响。大部分的实证研究均证明了小额信贷能有效提高农户收入，在一定程度上缓解了农户融資难问题。

但是随着农村经济的发展，农户贷款需求强烈与金融机构涉农贷款难以发放的矛盾日渐尖锐，传统的小额信贷模式不能适应当前的农村金融市场的要求。2009年的中央“一号文件”明确提出要“探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制”。银保互动存在的机理在于信息共享、风险分担：保险公司签订合约之后，承担了农户违约的风险，分散了银行的贷款风险，农户承包的财产有了抵押物的特征，使得资产资本化，解决了农户抵押资产不足的问题，这也是信贷保险存在的制度基础（许立新、段爱明，2010）。银保合作可以有效的利用了财政的支农资金，发挥金融政策的撬动作用，引入了金融活水流向农村（李景波、佟国光，2011）。

吴本健（2013）通过对安徽省F县草莓种植的案例分析，认为农村“信贷+保险”的模式，有助于金融机构和保险机构达到共赢，解决了农户无担保和抵押或贷款不到位的问题。钭利珍、梅继承等（2015）提出了“丽水模式”强化了政银合作，设立了政策性担保基金和扶贫开发基金，有效控制了银行和政府之间的关系，发挥了财政资金的杠杆作用。而广东省佛山市三水区首次将“政府+银行+保险公司”三方合作起来，创新了农业小额信贷的模式。

二、“政银保”合作农业贷款模式的基本情况

2009年，广东佛山市三水区政府、三水区农村信用合作联社和中国人民财产保险公司三水支公司签订三方协议，联合推出“政银保”合作农业贷款，探索政府提供担保基金、并引入商业保险公司构筑农户贷款融资平台的新途径。这是全国首例由政府、银行和保险公司合作推出的农业贷款新模式。“政”，是指政府主导设立农业贷款担保基金，“银”，是指合作银行灵活低息发放免抵押贷款，“保”，是指保险公司低费率开展农业贷款保证保险。其实质就是运用财政资金撬动金融资本，以保险公司的保证保险为保障，通过财政、信贷、保险、项目四轮驱动，构建扶持合作社发展的创新模式。

（一）政银保”合作农业贷款模式产生的背景

三水“政银保”模式的产生与发展，既是现代农业发展到一定阶段的产物，又是各部门合力创新与推动的结果，主要影响因素有以下三个方面：

一是解决农业“贷款难”、“融资难”的客观需要。近年来，从中央到地方各级政府不断加大投入力度，采取多种措施推动农民自主经营、脱贫致富。但农业经营依旧面临资金不足、贷款融资难、发展缓慢的问题。而受政策、法规等制约以及农业本身的局限，农户可用于抵押融资的资产（财产）很少，加上贷款保证人担保能力不足，金融机构不愿放款，造成农业贷款难、融资难，迫切需要一种新的模式改变这种状况。

二是农业部门发挥主导作用大力推动的结果。各级农业行政部门作为主管农业的职能部门，了解农业农村经济发展状况和农业经营者的需求，掌握农业产业发展重点和产业发展方向。更关键是，农业部门掌握一定的农业发展专项资金，希望最大限度发挥财政专项资金的杠杆作用，因此，农业部门需要一个平台，促进财政资金与金融资本结合，引导更多的金融资本投向农业。

三是金融保险机构拓展农业农村市场的需要。各级金融保险机构都有开拓农业农村市场的动力和需求，“政银保”模式能够有效满足金融部门的这种需求，这也是推动“政银保”加快发展的一个重要因素。

因此，“政银保”农业小额贷款模式的产生既是历史推进的客观结果，也是农业对资金需求发展的必然要求。

（二）“政银保”模式业务发展的基本情况

从2009年实施“政银保”贷款五年来，“政银保”合作农业贷款信贷业务逐年增长，支持现代农业的力度加大。截止2015年6月底，累计发放贷款3715笔，发放金额58752.1万元（见表1）。

从表1可以看出，2010年至2014年贷款发放金额增幅分别为35.17%、20.95%、51.13%和17.65%。2014年9月26日发布了新的“政银保”合作农业贷款实施办法，更能有效满足农业贷款资金需求。2015年1-6月，发放笔数556笔，发放贷款金额已高达10204.5万元，是2014年全年发放贷款金额的57.16%。

在贷款业务范围上，2014年开始，明确准予农产品加工、仓储运输、销售流通、农业生产服务性行业的进入。在贷款对象方面，家庭农场和涉农企业、农村集体经济组织成为新的贷款发放对象，原有的种养户、龙头企业和合作社等农业经营主体的贷款额度也有所提高（见表2）。

除了扩大贷款业务范围和提高贷款额度，政府担保基金也由原来的1000万元提升至2000万元，保险公司赔付最高限额由最初的年度保险保费总额的120%提升为150%，到现在的180%。按照目前1：10的担贷比，增加1000万元的担保基金能增加担保贷款1亿元，可以使更多农户获得更高额的贷款资助。根据“政银保”合作农业贷款实施办法，年度赔付总额超过最高限额时，超额部分由合作银行承担20%，区政府担保基金承担80%，贷款利息损失全额由合作银行承担。截止2015年6月，没有出现过贷款逾期赔付最高限额超过年度保险保费总额的最高限额。

从2009年至今，“政银保”合作农业贷款不良贷款率和赔付率比较低。据农信社、保险公司统计，截止2014年12月底，全区累计逾期贷款30笔，金额720.8万元，贷款逾期率1.2%；保险公司累计理赔26笔，累计理赔保金额430万元，赔付率为39.5%，其中2014年逾期6笔，金额369万元，保险公司理赔2笔，金额172.8万元。在五年里，逾期贷款和理赔案件较少，逾期金额比较集中，两笔最大的逾期金额贷款分别是2014年丰恒猪场的196万和100万。调研时有关农信社介绍，丰恒养猪厂是三水市级养猪大户示范社，几年里养殖盈利达到几千万，资信度非常好，但后期老板将贷款用于非法集资，转移财产，导致猪场资不抵债。但整体而言，“政银保”合作农业贷款不良贷款率和赔付率较低。

三、“政银保”合作农业贷款模式取得的成效

惠民利民，雪中送炭。三水农村信用社“政银保”合作农业贷款利率只参考中国人民银行基准利率，与一般商业贷款利率（一般在中国人民银行基准利率上浮30%）相比，一直保持较低水平。譬如，2013年、2014年猪肉价格市场行情低迷，农户等亏损多，农村信用社和保险公司压力大，而农村信用社依旧贷款给处于困境中的农户，不仅不减少贷款额，还保持贷款额。很多农户凭借着这一笔贷款顺利渡过难关，也迎来了2015年生猪市场的利好。

（一）破解农业发展资金难题

根据华南农业大学调研小组于2015年暑假在三水地区做的抽样调查，借款户申请“政银保”合作农业贷款主要用于扩大生产规模、购买饲料、设备和流动资金，其中购买饲料和流动资金占的比例最大。农业由于生产周期长、风险较大等特点，农产品交易一般使用现金交易，并且对于饲料的购买，现金购买比赊账便宜。而饲料赊账的利息，不会随着分期还款本金的减少而减少，依旧是以最初本金计算。可见，“政银保”合作农业贷款的出现，有效解决了饲料赊账高利息的“滚雪球”。规模不大的种养殖大户、家庭农场等农业经营主体受益最大。

（二）小资金带来巨大撬动作用

三水区“政银保”合作农业贷款保险保费按贷款数额的2%收取，借款户承担其中的1%，区政府担保基金补贴另外的1%。从2009年至2014年实收保费的数据来看（见表3），截止至2014年12月，三水区累计发放贷款总额58752.1万元，人保公司累计实收保费1089.67万元，其中区政府投放的保费补贴资金544.84万元，资金撬动效应高达107.8倍，大大发挥了财政的杠杆作用，有效破解了农业发展的资金瓶颈难题。

（三） 稳步扩大了“政银保”覆盖面

“政银保”贷款目前基本辐射到佛山三水区七大镇，并影响到三水区周边地区，清远、惠州、江门等市分别来三水进行学习和了解，为全省提供了可借鉴的经验。为了扩大政银保政策的覆盖面，三水农林渔业局在2014年采取三方面措施：

一是扩展业务平台。2014年5月引入三水珠江村镇银行作为贷款银行，增大贷款客户的选择范围。引入珠江村镇银行后，政银保贷款业务平台扩大了，截止2014年12月底，珠江村镇银行发放贷款51笔，金额1102万元。

二是扩大贷款范畴。之前政银保业务范围仅仅支持种养业的发展，结合三水区农业结构调整，大力支持农业产业化、产—供—销一条龙发展模式发展，对农业生产资料生产、农产品储藏、运输、销售、农业服务性行业给予准入，更加支持配送流通终端销售产业，这对三水区龙头企业和专业合作社订单生产起非常大作用。

三是提高授信额度。为了满足农业龙头企业、专业合作社、家庭农场发展需要，提高了农业经济组织、农业企业的贷款额度，将区级农业龙头企业、农业经济组织由100万元提高到150万元，市级农业龙头企业农业经济组织由200万元提高到300万元，省级及国家级农业产业化龙头企业额度提高到450万元，推动了优质农业企业、专业合作社做大做强。

（四）完善了“政银保”信贷体系

一是“政银保一卡通”业务顺利发展。三水农村信用社推出的“政银保一卡通”大大方便了农户。农户申请一笔一定额度的贷款，在一到二年内无需再续办，简化了审批手续，缩短了贷款时间。农户获批贷款后，可以在一定授信额度和年限内循环使用贷款，即农户只有使用贷款资金才需交付利息，资金充裕后随时还贷，降低了农户的贷款利息和生产成本，大大提高资金周转率。

二是農业贷款预审批机制成功实施。为了减轻农民负担，缩短贷款审批时间，去年开始三水区推行了“政银保”合作农业贷款预审批机制。对于即将到期的贷款本金，农户或者合作社等可以提前一个月申请续贷，减少贷款审批中间期。“政银保”合作农业贷款审批手续首批贷款约一个月，随着审批手续的简化，续贷审批时间由原来的平均17天缩减至平均13.5天。

三是资格审查机制的不断完善。经三水农信社介绍，对于借款人来说，政银保合作农业贷款满足资金需求率约为90%。具体贷款金额视农户或者合作社、企业的经营状况而定，贷款金额一般不超过经营收入的30%。对于贷款大于30万元的，政府、三水农村信用社和人保公司联合进行实地调查评估，了解借款人或者法人的经营状况、发展潜力和相关资产等，通过贷款记录、村干部、亲戚朋友等途径对借款人的诚信度进行调查，确定贷款资格和额度。贷款小于29万元的，则由农信社进行调查评估。对于首批申请政银保合作农业贷款的，都要进行风险评估和把控。

四、“政银保”合作农业贷款过程中存在的问题

（一）贷款分散，地区发展不平衡

从2009年至2015年数据的整理可以看出（表4），资金主要投向规模较小的农户中，集中在30万以下，主要是普通农户居多，农业龙头企业和专业合作社贷款比较少，原因可能是这类经营主体规模较大，所需资金比较多，政银保的贷款额度不能满足他们生产需求。除此之外，各个镇（街）发展不平衡，发展较快的是西南街道、乐平镇、南山镇、芦苞镇，经济发展水平高，信用体系建设较为完善，是最早实施“政银保”模式的地区，发展比较成熟。云东海、白坭经济发展水平较低，推行“政银保”模式较晚，所以整体上，三水地区“政银保”模式发展存在严重的不平衡。

（二）三水区整体信用环境较好，个别地区信用度低

截止2014年12月底，三水区累计逾期贷款30笔，不良逾期率1.2%，可见全区整体农村信用环境良好。然而，三水区原青歧镇（现西南街道青歧村）信用相对其他镇差。三水区2个街道，5个镇，48个行政村，全区累计逾期贷款30笔中，有17笔是西南青歧村借款户所逾期，占比高达56.67%。原因主要是青岐地区整个社会风气比较差，农户沉迷赌博，而且一户逾期不还，其他农户就跟着不还，农户信用意识较差。

（三）保险公司理赔后追偿力度不够，征信系统有待完善

逾期贷款劝导催收工作主要由三水农信社和人保公司三水支公司承担，三水农信社有专门的团队，劝导催收工作效果显著，人保公司三水支公司人力不足，缺乏专业化队伍和本地律师。此外，征信系统只登记有贷款记录的借款户信息，对于首次贷款的借款户以及有意愿贷款的借款户信用状况信息不完整。

（四）贷款审批时间长，影响农民生产的积极性

一笔农户“政银保”贷款需要6种资料和5个程序，规定时间为13天，由于要经过基层信用社、镇农办、区“政银保”办公室、信用联社审批中心等部门和机构，但是在调研过程中发现农户初次获取贷款的时间远远大于13天，贷款超过30万以上的，政府、银行、保险公司需要实地进行勘察，贷款审批甚至达到一个月之久，农业生产具有季节性和周期性，繁琐的手续使农户没能在最佳时期获得贷款，不能满足农民生产对资金及时性要求。为了解决贷款效率低的而开发的“政银保一卡通”业务只针对借款户个人。因为绑定的是个人银行卡，合作社或者企业暂时没有“政银保一卡通”业务。

（五）土地违建法律的缺位对农户贷款造成一定的阻碍

政府、农信社与保险公司在进行实地考察与风险评估时，有的农户因种养殖需要临时搭建棚室等，由于目前我国法律的缺位，对违章建筑的界定不够清晰，往往造成临时建筑被认定为违章建筑，这样的农户申请政银保贷款，即便农信社愿意放贷也无法通过贷款审批。

五、结论与建议

“政银保”贷款经过5年的实践，使得农民贷款难的问题得到一定程度缓解，也带动支持了一批优质的水产养殖业、绿色优质企业、种植大户的发展，推动了整个三水区农业的产业化进程。但是也存在一些不足，針对不足提出相关建议：

一是加快审批服务的流程。农业生产有自然周期，“政银保”贷款必须迎合农作物的生产周期才能发挥作用，建立审批流程签批跟踪制度，每个环节都实行签批时间的跟踪，每个环节都及时进行监督与管理，加快审批的速度。

二是重点发展高效、优质农业，同时保持各地区均衡发展。资金重点扶持高产、高效农业，扶持一批种养专业户，带动当地农业的发展。针对镇（街）发展不平衡的问题，要加强政策的宣传力度，积极引导农民的思想工作，努力平衡各地区的发展。

三是增加放贷规模，满足农民的生产需要。据抽样调查，90%的农户认为发放的贷款金额不能满足正常的农业生产需要，放贷的额度限制使得农民不能拥有充足资金进行生产。对于申请“政银保”贷款的常年客户，资信度比较好，各方面盈利较高情况下，不断根据每年的情况调整放贷金额，也激励农户扩大生产规模，提高农业生产收入。

四是加强农村信用体制建设。信用是政银保贷款的基础，要大力开展信用宣传教育，提高农户的信用意识和风险防范能力。农信社和保险公司更要做好借款户的信用评级工作，并与政府及时沟通，协调建立完善的农村信用体系。

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（责任编辑：李韵婷）