广东养老服务供给侧改革研究

◎ 柏 萍

广东养老服务供给侧改革研究

◎ 柏 萍

广东作为老年人口大省，面临着养老服务供应滞后、供给结构失衡的困境。为提高广东养老服务供给规模、质量及供需匹配度，最大限度满足广大老年人口养老服务的需求，广东养老服务业供给侧改革须从增加制度、要素和产业三个层面的供给发力。以供给为中心，优化养老服务的供给结构；按市场化方向，配置养老服务要素；通过制度改革培育养老服务的多元供给主体；以需求满足为目标，扩大老年群体的有效需求。

养老服务 养老产业 供给侧改革

供给侧改革，是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众的需要。养老服务业是集生产、经营、服务于一体的综合性产业，发展老年服务业对于缓解人口老龄化压力、刺激消费、优化经济增长方式等有重要意义。深化养老服务业供给侧改革，将有利于优化养老服务业的供给结构，合理配置养老资源，扩大养老服务的有效供给，使政府、社会、家庭能够更加妥善地应对老龄化所带来的冲击，从而更好地适应养老新常态，实现老年服务业的可持续发展。广东应抓住机遇，全力推进和深化养老服务业的供给侧改革。

一、广东养老服务业面临的供给侧问题和挑战

（一）养老服务供需不匹配

广东是全国第一人口大省，也是老年人口大省，养老服务业潜在需求较大，但养老服务机构、设施和人力资源发展严重滞后，养老资源十分紧缺，供给严重不足。一是养老服务设施不敷需求。以养老机构床位为例，截至2015年底，广东每千名老年人拥有养老床位28.6张，低于全国30.3张的平均水平，与同为经济发达省份的江苏、浙江和山东差距更大（详见表1）。二是养老服务专业人才缺乏。据统计，广东失能、半失能老人约80万人，需要护理人员27万人，但现有护理人员仅有2.3万人，缺口巨大，绝大多数养老机构不能按照国家和省的规定配备管理和服务人员。①三是获得社会化养老服务的老年人覆盖面过窄。以居家养老服务的推进和覆盖范围为例，截至2015年底，广东全省有城乡社区养老服务设施3.2万个，城市社区养老服务设施覆盖率达到95%，农村达到83.7%。但若以获得服务的老年人数统计，从全省而言，能享用居家养老服务的老年人十分有限，如地处珠江三角洲腹地的佛山市，2014年能享受居家养老服务老人为19118人，只占全市60岁及以上老人总数的2.9%②。

（二）养老服务供给结构失衡

一是养老服务层次存在结构性缺陷。表现在价格合理、质量好的养老服务产品匮乏。民营养老院条件参差不齐，收费普遍比公办养老院高，一般老人难以承受；公办养老机构除少数价格实惠、服务完善外，大都设施陈旧、管理差，有一定经济实力的老人不愿入住，加上不少养老院地方偏远，因而养老机构入住率低。据广东省民政厅统计,全省失能、半失能老人约80万人，而全省各类养老机构入住老人约16万人，机构入住率仅为20%。③造成老年群体无处养老和床位出现“虚假过剩”的双重困境，供需结构严重失衡。

二是养老服务发展区域分布不平衡。表现在城乡、地区发展不平衡。全省的养老床位相对集中在经济发达的珠三角地区，而欠发达的非珠三角地区床位少、机构分散、设施简陋、服务档次偏低。据全省2015年1%人口抽样调查公布的数据显示，就全省老年人口系数而言，珠三角地区65岁及以上人口占总人口的比重，除了江门（11.39%）、肇庆（9.07%）之外，广州（7.90%）、佛山（6.79%）、珠海（6.65%）、惠州（6.55%）、中山（5.73%）、深圳（3.37%）均低于全省平均水平（8.48%），粤东西北地区的人口老化程度远高于珠三角地区，但珠三角地区每千名老人拥有养老床位29.4张，粤东西北地区每千名老人床位数仅19.3张。④

三是养老服务功能结构不合理。表现在医养结合不足，养老服务专业化水平低；养老床位配置结构不合理，普通养老床位过多，护理床位紧缺。随着广东老龄化程度的不断加深，失能、半失能老人数量明显增多，长期照料、专业护理的需求不断增大，而目前针对失智失能老人、体弱多病老人的护理型机构和床位太少。截至2015年底，广东医养结合模式的养老机构共有247个，只占养老机构总体的9.22%，而《广东省养老服务体系“十三五”规划》提出，到2017年，50%以上的养老机构要建立医养结合机制，任务十分艰巨。护理型床位严重不足，截至2015年底，护理型床位有5.96万张，只占机构床位总体的17.43%，与老年人的实际需求相比，供需水平更是严重失衡。⑤

表1 2015年粤苏浙鲁养老床位情况比较表

（三）养老服务供给主体单一

广东养老服务供给以家庭和政府供给为主，民营养老服务机构偏少，社会化养老服务体系发展不足。公办养老机构虽然受到政府财政支持，享受了大量的公共资源，却因所有权性质、缺乏竞争等原因，资源配置效率低。社会组织和企业对养老服务供给，参与度不高，养老设施建设优惠政策不落实、投资养老机构成本大、养老机构营运难、风险大等问题，严重制约了民间资本和社会力量进入养老服务业领域。截至2015年底，全省2780个养老机构中，民办养老机构有316个，仅占11.8%；在床位方面，全省有养老床位约34.2万张，其中民办的床位8.3万张，占养老床位总数的24.4%。⑥

二、养老服务供给侧改革的路径选择

养老服务供给侧改革的目标是建立针对老年群体个性化、多元化服务需求，通过市场细分，形成精准供给的养老服务体系。因为供给侧包含产业层面、要素层面和制度层面的供给，养老服务业的供给侧改革要从养老服务业结构、养老服务业要素配置和养老服务管理等方面的改革作为着眼点：

1.以供给为中心优化养老服务的供给结构。广东养老服务业的供给侧改革，主要应该从供给侧入手，通过优化服务供给结构，消解养老机构服务能力过剩和需求不足的矛盾，实现供给和需求的有效对接，促进供需结构的平衡。

2.按市场化方向配置养老服务要素。广东老年服务业供给侧改革应该坚持市场化原则，减少政府对于老年服务业的行政干预，应摒弃政府大包大揽的传统做法，让市场在老年服务业资源配置中起决定性作用，从而优化老年服务业的要素配置。

3.通过推进制度改革培育养老服务的多元供给主体。广东各级政府要进一步加强养老服务业的制度建设，做到放管结合、放管并举，确保养老市场公正透明、活而不乱。在政府的主导下，汇集政府、企业、非营利组织等各方力量，加强各供给主体之间的沟通和协作，充分调动和合理利用各种社会资源为老年人提供多样化的老年服务。

4.以需求满足为目标扩大老年群体的有效需求。广东养老服务供给侧改革，要精准应对老年群体的真实需求，尊重老年群体的养老意愿和选择自主权，积极发展与老年群体需求相一致的老年服务。同时通过履行政府的主体责任、提升广大老年人口的消费能力，扩大老年群体的有效需求。

三、养老服务业供给侧改革举措

（一）政府定好位，从制度供给侧发力，完善广东养老服务业发展的各项顶层制度

作为公共服务重要构成部分的养老服务，属于准公共产品，带有一定的公益性，政府对贫困、独居、孤寡、失能半失能、家庭与子女无力照料的高龄老人提供无偿服务。同时，政府在养老服务体系构建中有不可替代的政治、法律、管理和监督等各方面的责任。但养老服务作为专业性很强的社会服务工作，政府亲力亲为、直接提供往往事倍功半、效率低下。政府机构要转变政府职能，简政放权，引导和支持社会组织开展养老服务。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。政府宜将承担的养老服务服务外包，通过购买的方式，委托社会服务组织或市场提供养老服务。

政府在养老服务供给方面，主要是制度供给，通过养老服务领域的法律政策建设，提高政府在养老服务政策中的治理能力。第一，加强养老服务体系建设的规划工作。第二，明确养老机构准入门槛、明确服务标准和退出机制。第三，加强养老机构的许可、监管和服务工作，在消除政府对市场直接干预，激活并释放市场主体活力的同时，强化全程监管，对于侵害老人权益、服务质次价高、非诚信等违法行为依法查处。

（二）营造公平的市场竞争环境，引导生产要素向民营老年服务机构流动

国家对社会养老服务顶层设计一直是强调走市场化路子，不断提高市场化程度，培育出一个高效率、高覆盖、可持续发展的养老服务市场，这也应是广东养老服务的长远发展方向。现在的政策和资源主要引导发展公办养老机构和民办非营利养老机构，严重制约了民办营利性养老机构的发展，同时又造成公办养老机构和民办养老机构不公平竞争。政府要营造公平的市场竞争环境，引导生产要素向民营老年服务机构流动。第一，完善相应的配套设施，增强民间资本参与老年服务业的可操作性，为民间资本参与老年服务业搭建良好的服务平台。第二，放宽对于民间资本进入老年服务行业的审核限制，对于私营企业进入老年服务业，在土地审批、人员培训等方面给予一定的优惠。第三，通过政府购买服务、协调指导、评估认证等方式，鼓励民营家政服务企业、医疗护理机构及居家养老服务机构上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。第四，赋予养老服务企业市场主体应有的自由定价权，并在制度设计上为其合法营利预留上升空间，以拓宽社会资本进入养老服务领域的渠道。第五，落实优惠政策。民政部和广东省制定的关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的系列文件，对民间资本参与居家和社区养老服务，在土地使用、财政补贴、税收优惠、金融支持等方面享有的优惠政策做出了比较详细的规定，有待切实落实。

（三）从人才供给侧发力，提高养老服务的供给实力

养老服务业人力资本要素极为重要。目前广东养老行业存在“两高”( 从业人员年龄偏高、务工人员比例偏高)和“两低”( 文化水平低、就业门槛低) 的现象，人力资本短板已经成为制约广东养老产业发展的瓶颈。为解决广东养老服务业人才短缺问题，需要政府和社会多方发力。第一，做好养老产业人员的发展规划。第二，加大对教育培训的投资和资源投入，鼓励高校设置专门的养老专业，增加招生计划扩大养老服务行业从业人员的培养规模，发放技能培训补贴。第三，大力引进养老服务专业人才。通过公开招考、招聘和定向培养，吸收一批学历较高、年轻优秀的人才，重点引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者、养老护理员等具有岗位资质的专业人员，充实到养老服务队伍中来。第四，将养老服务行业纳入紧缺人才目录，拟定补贴范围，鼓励有条件地方建立通过岗位补贴、以奖代补等扶持政策，特岗津贴、公益岗位扶持、社会保险补贴等多种补助，加强以全科医生、护士、社会工作者、养老护理员为重点的人员队伍建设。第五，针对养老行业社会认可度不高、工资待遇与心理预期差距大的情况，加大宣传以纠正社会偏见，树立其职业自豪感。同时提高其薪酬福利待遇，明确其晋升路径，树立从业人员的职业归属感，从而夯实养老产业发展的人才基础。第六，建立养老护理人才使用和激励机制，多从生活保障、居住及子女就学等问题入手出台相应措施，使养老护理人员“引得进，留得住”。

（四）促进医养结合，建立医养融合一体化供给制度

养老服务业的一个重要特征是与医疗服务的共生性，医养融合显得十分重要，它是将医疗资源融入养老服务领域的路径供给，通过医疗资源和养老资源相互渗透、功能互补，实现养老服务社会资源的放大效应。广东在这方面需要推进的工作包括：第一，推进有条件的养老院内设医务室、护理站和内设医务室纳入医保定点单位的工作。第二，推进基层医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立签约服务关系，促进居家社区养老服务与医疗服务协调发展。第三，赋予社区医院更大比重的医养功能，发挥其贴近居民、贴近老年群体的区位优势，适当增加养老服务基础设施，为老年群体居家养老社区化开辟便捷通道。第四，将养老医疗护理与基本医疗保险制度衔接。服务于养老的医疗机构，可向当地人社部门申请，纳入当地基本医疗保障定点范围。老人医疗护理与基本医疗保险制度衔接，可按照基本医疗保障的有关规定，将符合规定的医疗、护理费用纳入医保支付范围。

（五）养老服务供给方式要因地制宜、城乡有异

养老服务的供给要考虑城乡差别。农村老人居住分散，集居化程度低，经济支付能力也低于城镇老人，购买养老服务愿望低；农村失能半失能老年人较少，有效需求不足。在农村开展养老服务难度大，将城市养老服务模式搬到农村是不合适的。现实中，广东一些农村按政府要求建设养老服务中心，经常遇到运行困难、难以为继的问题。因此在广东农村地区，依托乡镇敬老院服务平台，开展一些为老服务项目( 如日托服务、居家养老服务等) ，可能是一种有效与现实的选择。建议对乡镇敬老院的养老资源进行挖掘与整合，将其改造成为集院舍住养和社区照料于一体的养老设施，无需每个社区都建立居家养老服务中心。同时，鼓励失能半失能老人入住乡镇敬老院，改变以往乡镇敬老院只负责农村“五保”老人入住与供养的状况。

（六）充分发挥家庭在养老服务的供给功能

政府为特殊困难老年人提供养老服务，以此提高这部分老年人的生活品质；社会组织和市场为更多的老人提供社会化的养老服务，以此普惠性地提升老人的生活质量，但这绝不意味着传统家庭养老服务由社会养老服务所替代，也绝不意味着家庭和子女赡养义务的解除。老年人需求包括经济供养、生活照料与精神慰藉等多个方面，尽管在现代社会，经济供养责任逐渐由家庭转向政府和社会，更强调政府和社会在养老中的责任，但是老年人的精神需求，如家庭中的亲情交流和天伦之乐是社会服务无法替代的。现代养老方式仍然要发挥家庭成员在养老服务中的基础性作用，促使家庭养老资源和社会养老资源的融合。要学习和吸取国际上很多国家和地区的经验，通过切实施行相关优惠政策，鼓励家庭成员与老年人共同居住并照料老年人。第一，可以学习香港经验，对与年迈老人共同居住者实行税收减免政策。第二，可以学习新加坡经验，对与老人共居家庭，实行保障性住房供应方面的优惠政策。第三，可以学习英国和瑞典等福利国家经验，对提供养老服务的家庭成员给予社会保障缴费认同，根据家庭成员照顾老年人年限，可以免除一定时间的社会保障缴费。

（七）提高老年群体的整体消费水平，扩大老年群体的有效需求

广东养老服务供给侧改革要以老年人口养老服务需求为归依。老年人口消费水平是制约养老服务业发展的重要因素，老年人经济能力低，导致养老服务覆盖面过窄。有待提升老年群体的整体消费水平，使得养老服务潜在需求转变为有效需求。为此，要推进有关制度的改革创新。第一，实行养老金水平与物价水平联动机制，保障老年群体退休后养老金的市场购买力。第二，将基本医疗保险纳入老年服务提供过程中，充分发挥医疗保险政策在老年群体日常医疗护理中的作用，减少资金支付。第三，完善政府购买服务的资金补贴制度，在对老年服务企业进行补贴的同时，优化补贴项目，做到真真实实让老年群体收益。第四，针对失能和残疾的老年群体，应分类别建立不同档案，根据失能和残疾程度提供有针对性及关爱性的老年服务。第五，满足老年群体照护需求，建立长期照护保险制度，按照十三五规划要求，探索建立长期护理保险制度。

总之，供给侧改革强调从供给角度实施结构优化、增加有效供给的中长期视角的宏观调控。广东养老服务业供给侧改革，要从增加制度、要素和产业三个层面的供给发力。一方面要更好地发挥政府作用，另一方面要处理好政府与市场的关系，发挥好市场在配置资源中的决定性作用，发挥好社会组织、企业主体作用，同时激发传统家庭供养功能，促进养老服务供给主体的多元化和供给结构的优化，提高广东养老服务供给规模、质量及供需匹配度，最大限度满足广大老年人口养老服务的真实需求。

注释：

①卢文洁,杨洋.广东养老服务人力短缺矛盾突出,需护理员27万人.广州日报,2015-9-15.

②李夏菁.佛山市居家养老问题研究.管理观察,2016(4).

③卢文洁,杨洋.广东养老服务人力短缺矛盾突出,需护理员27万人.广州日报,2015-9-15.

④同3。

⑤李强.广东医养结合养老机构达247个,提供床位5.96万张.南方日报,2016-4-18.

⑥数据来源于《广东省养老服务体系建设“十三五”规划》。

Supply-side Structural Reform of Elderly Care Services in Guangdong Province

Bo Ping

Guangdong is a province with a large aged population, but its elderly care services is lagging behind in terms of supply and faced with supply-side structural imbalance. In order to increase the quantity, quality and balance between supply and demand to satisfy the huge practical needs, the supply-side structural reform of elderly care services in Guangdong province should focus on supplying institution, factor supply and industrial supply. That includes optimizing the structure of supply, allocating factors of elderly care services following market orientation, nurturing multiple supplier of elderly care services through institutional reform, and identifying efficient demands of the aged population.

elderly care services; elderly care industries; supply-side structural reform

D669.6

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.010

柏萍，广东省社会科学院研究员，主要研究方向为养老服务。

（责任编辑：卢小文）