战略导向、内生转型与城市功能拓展——以上海参与“一带一路”战略为例

◎ 胡 彬

战略导向、内生转型与城市功能拓展
——以上海参与“一带一路”战略为例

◎ 胡 彬

以“一带一路”的国家战略导向为契机，通过积极参与其中，推动并实现城市发展的内生转型，将贯穿上海建设全球城市目标的关键过程，并使得上海的城市功能面临扩展的现实需求。本文在分析“一带一路”战略开放方式与开放界面变化的前提下，识别它给上海构建全球城市带来的主要机遇，提出上海参与“一带一路”国家战略扩展城市功能的内涵与路径，包括：依托要素流动的战略通道，推动上海“四个中心”建设的城市功能升级；通过全球价值链重构的分工通道，加快上海科创中心的功能建设；凭借全球治理模式变革的制度通道，充实和扩展上海城市发展的文化与外交功能。

“一带一路”国家战略 全球城市 城市转型 功能拓展

一、“一带一路”国家战略开放方式与界面的变化

“共建21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带”（简称“一带一路”）的倡议是我国新时期对外战略的重大调整。“一带一路”国家战略的提出，意味着我国对外开放的地理范围、延伸轴向和实现方式等都在原基础之上有了极大的丰富，需要对其性质上的变化加以界定与分析。为适应国际政治经济形势的不断变化，满足国内地区经济协调发展的需求，实现国内外开放的联动，新一轮的对外开放无论是开放方式还是开放界面都发生了变化。

（一）开放方式的变化

新一轮的对外开放，发生在新的时代背景之下。首先，随着全球经济增长的重心加速向亚太地区转移，经济与政治发展不平衡的矛盾也日益突出。其次，经过多年的改革开放，中国原先以嵌入全球价值链低端为主要依托的传统开放模式，正在遭遇劳动力成本更低的国家的竞争与挑战，产业外移的速度不断加快，凸显出我国企业全球价值链治理能力的不足，这对于国内经济的可持续发展和东中西部地区的相互合作都产生了一系列的连锁反应，主要表现为：东部地区成本比较优势的下降，使其承接国外产业转移的难度加大，也因此挤压了向中西部地区转移产能的空间。因此，中国转变对外开放的方式，并非单纯地适应全球化的变化趋势，也是为了开辟新的、更具持久性的国内区域合作空间。“一带一路”的对外开放战略，旨在实现全方位的开放，对区域合作提出了更高的要求。

（二）开放界面的变化

在对外开放过程中，全球化和区域化构成了相互支撑、互为条件且彼此影响的两大平台。一方面，经济全球化塑造着区域化的发展力量；另一方面，成功地纳入到区域化的发展行列中，又是融入全球化的必要条件之一。从全球化到区域化，经历的是一场治理模式的输入式变革。

中国提出的“一带一路”国家战略，对于全球治理模式的变革具有标志性的意义，也将给中国经济发展带来转折性的影响。以金融危机为界，中国的对外投资规模增长明显加快，从2008年的559亿美元上升到2014年的1400亿美元。该增长态势与欧美发达国家在20世纪80年代和90年代的对外投资态势存在相像之处（刘卫东，2015），表明“走出去”的总体趋势即中国企业持续增长的对外投资与贸易需求重新定义了新一轮对外开放的实现界面。在空间维度上，“一带一路”不是一个封闭的体系，没有绝对的边界；它是一个国际区域经济合作网络，以国家间的合作为主，而不是相邻国家的次区域合作（刘卫东，2015）。可见，“一带一路”战略的开放界面，因其空间维度的丰富内涵与多尺度性，需要在时间维度的发展轴上，根据国内地区的比较优势分布状况、工业化发展阶段与产业结构特征，多层次和全方位地扩大对外开放。

“一带一路”战略的有效实施，还在于大多数的相关国家能否经历一个“时空压缩”式的工业化加快过程。因此，全方位“互联互通”的治理体系显得格外重要，是“一带一路”战略的核心要义所在。此外，在将来的开放体系中，全球价值链分工的原有界面与新辟界面会同时并存，虽然二者的开放方式不尽相同。“一带一路”战略将致力于促进发展中国家间的投资贸易往来，关系到如何构建由中国主导的全球价值链，中国将以此为依托实现从“代工者”向“链主”地位的转变。对于开放度和产业组织化程度较高的城市和区域来说，根据自身目标定位和比较优势，把握机遇、创造条件，提高对企业跨国投资与贸易需求的综合服务能力，有利于拓展发展空间，实现在开放中的转型。对此，本文将以上海为对象，在构建全球城市的愿景下，从战略导向和内生转型的角度，重点展开研究。

二、“一带一路”国家战略给上海构建全球城市带来的机遇

引领全国深化对外开放，以开放促改革，以改革促转型，是上海构建全球城市的当代任务。那么，在“一带一路”战略确立的开放框架下，上海的全球城市又将被赋予怎样的新内涵，或者说上海将以何种方式贡献于“一带一路”的开放战略并由此提高全球城市的国际影响力与竞争优势，是同一个问题的两个方面。

2014年，上海市政府在《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》中提出“上海在2020年基本建成‘四个中心’和社会主义现代化国际大都市基础上，再进一步努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市”。根据这样的目标界定，在“一带一路”的开放战略下，上海的城市发展涉及三个核心的问题：第一，“一带一路”战略对上海构建“四个中心”产生影响的具体表现，以及完善城市功能的助推力源于哪些方面？第二，“一带一路”战略对全球资源配置能力的主要需求及其对扩展上海城市功能的途径是什么？第三，“一带一路”战略将如何提高上海的国际影响力，特别是上海的全球城市定位由此将获得怎样独特的竞争优势？明确这些问题，是认识“一带一路”战略给上海构建全球城市内生转型带来机遇的关键所在。

（一）上海构建全球城市的战略背景

目前，学术界对于上海全球城市定位的讨论，聚焦于未来30年的中长期发展。这个时间跨度上的宏大目标，是中华民族伟大复兴的“中国梦”。因此，未来30年，将是上海城市功能大跨度转型的重要阶段。全球产业结构的加速调整和世界经济的逐步东移；以物联网、云计算和下一代通信网络为代表的新一轮信息技术革命；“两带一路”战略（长江经济带、丝绸之路经济带、海上丝绸之路）；中国崛起与经济发展方式转变；长三角地区发展上升为国家战略；中国全面深化改革和对外开放战略的深入等（肖林，2015），构成了上海城市发展的内生转型与建设全球城市的战略背景。这也意味着，上海的全球城市建设高度依赖于它在国家战略中的参与程度，以及由此在国家和区域层面确立的引领者地位。

（二）契合国家战略轨迹的上海全球城市崛起路径

在全球政治、经济风云变幻和发展中大国快速崛起的年代，上海的全球城市建设具有不可复制的样本意义，将彰显出地方化与全球化互动的国际竞争力。服务并借力于“一带一路”国家战略，充分利用改革开放带来的红利效应，培育多元化区域合作的比较优势，是上海建设全球城市的突出特点。

一方面，上海城市发展与演化的历史，既构成了构建全球城市独特的路径依赖，也是其崛起成为新一代全球城市的前提条件与发展基础。上海城市功能的拐点始于1990年的浦东开发开放，通过确立国家和区域市场中心的地位，向“基本形成具有世界一流水平的中心城市格局”的目标迈进。由此，上海开辟了与长三角地区的江浙两省开展产业分工的有效空间，避免了与周边地区的低效和无序竞争，并通过持续扩大的市场容量为几个核心功能区域的建设注入增量外部资源，使它们成为上海承接国外优质资源、展示国内建设成就的国际化窗口，不仅使得上海“四个中心”的城市功能成为要素集聚与重点配置的载体，提高了城市空间结构的利用效率，而且还在城市投资、建设和管理方面积累了成熟的经验。所有这些，都是上海构建全球城市的独特优势。

另一方面，在世界城市体系网络化的背景下，上海的全球城市建设也必然表现出共性的一面。由信息网络和商务服务网络共同延伸形成的城市外部空间，构成了每一个独立的全球城市所共享的“软性基础设施（soft infrastructure）”，使城市的发展空间得以跨越区界和国界。因此，全球城市是由世界经济一体化和现代通讯技术塑造的一种共享经济的组织形式。它至少具有两层含义：其一，基于持续技术与制度创新的城市竞争力，是全球城市“触网”并深度融入其中的根本条件；其二，全球城市根据由连通性决定的等级差异，充当着全球性或区域性的信息中心、交易中心和商业服务中心。这也意味着，靠近核心的信息源、公平的市场环境、便利的服务体系是跨国公司全球布局时重点考量的区位因素，即全球城市反映的是跨国企业友好型的发展模式，它的生存根基仍然在于市场选择而非政府的一厢情愿，所以城市政府要在上述方面引导市场的发展。此外，全球城市的崛起还具有特定的时代特点。研究发现（胡彬，2015），区域化的生产平台构成了亚太地区全球城市成长的空间基础，典型的如香港、东京和新加坡。并且，对于不同的全球城市而言，区域化生产平台的空间形式并不完全相同，由此造成崛起过程中在发展机制、利益来源、城市转型条件、生产网络的地理尺度等诸多方面的差异。这表明，全球城市的发展既同中求异，又不乏异中存同，是全球化与区域化相互影响的结果。

（三）上海构建全球城市面临的主要机遇

全球城市的关键优势是在网络结构中的连通性和中心性。中心性越强、连通性越广泛，则全球城市的位序就越高，国际竞争力越强。“一带一路”国家战略对上海建设全球城市的机遇，也主要体现为对这两方面的影响，具体途径则是通过主动扩大开放和加强合作来实现的。

1.极大地扩展城市的连通优势，增强上海在世界城市网络体系中的枢纽节点地位。全球城市的生命力在于持久的联结效应。由于发展不均衡的原因，一些相对不发达和工业化水平落后的国家和地区，限制了城市网络体系轴向延伸的地理范围。特别在活跃经济圈之间的低谷地带，虽然蕴含着巨大的发展空间，但是因为开发成本高、开发风险大、开发周期长而使城市网络的连接度变得薄弱，以至于沿线国家之间的资源、要素流动和产业分工都受到了极大的约束。如果没有国家战略的强力支撑，单凭上海自身的力量，亦无法通过建设全球城市克服城市网络向低谷地带延伸的难度。“一带一路”起始于繁荣的亚太经济圈，中间由沿线的中亚经济圈、西南亚经济圈、非洲经济圈、欧亚经济圈等组成，到达发达的欧洲经济圈（上海市政府发展研究中心，2015），在国家战略的支撑下，将聚集和吸引更多的资源、要素和企业参与到沿线基础设施、联系通道与产业分工体系的建设之中。借助国家战略赋予的先导优势与构建全球城市的契机，上海有机会发展成为联结亚太经济圈和欧洲经济圈的城市网络体系的首位节点城市。

2.通过掌握开放的主动权，提高上海在世界城市网络体系中的中心性地位。在WTO的多边合作机制日渐式微，区域性协定成为国家间战略合作的重要手段，并且在市场化、开放和创新驱动下的区域性协定开始向全面性和高标准迈进（申现杰、肖金成，2014）。在由发达国家的跨国公司主导的全球化阶段，FDI建构起了包括上海在内中国城市的绝大部分对外联系，而反向的联系却由于对外投资能力不足而显得相对薄弱，说明在对接全球化的过程中，城市的输入功能要强于输出功能。根据S. Krätke（2014）的研究，上海制造业的全球联系要明显弱于服务业的全球联系（参见表1），说明即便是上海业已具备比较优势的制造业，诸如汽车产业和装备制造业等，其向外的联系仍然偏弱，与由服务业跨国联系衡量的全球城市位序不相匹配，反映出上海距离全球性的控制中心存在较大的距离。

在未来的发展中，由区域性贸易协定提供的合作平台，不仅灵活，而且交易成本较低，能够适应具体国家的发展特点与国情需要，通过在“一带一路”战略中的广泛运用，结合上海自贸试验区高标准开放制度的创新探索，将有效地促进上海制造业对外联系的发展，增强全球联系的中心性与控制力。

3.确立国内外合作和资源配置的战略枢纽地位，扩大和延伸上海沿城市网络辐射的地理范围。开放与合作的相互促进关系，不仅存在于国家与国家之间，而且还将渗透到地区与地区（特别是国内各主要地区）之间，并使得合作关系趋于多样化。“一带一路”国家战略建立的合作机制，既包括愿景上的“互联互通”，还需要现实地推进全球价值链的重构，以强化中国作为制造业大国的核心竞争力，这有待于激发城市内生转型的动力。“一带一路”战略所要建立的是以我为主的GVC，中国将处于龙头、高端、“链主”或发包商的地位，它依托的是中国巨大的内需市场、丰富的产能以及巨额的资本形成能力，从事的主要是技术研发、产品设计、市场营销、网络品牌、物流等非实体性的高端服务业活动（刘志彪，2016）。这意味着，我国将迎来以产业内升级为特征的新一轮产业结构调整与经济结构转变，由此产生的规模化市场需求对上海的城市转型提供了有力支撑。也就是说，面向“一带一路”国家及长江经济带地区，上海将逐步扮演原先主要由发达国家承担的资本输出、金融支持、核心服务供给、比较优势整合、资源配置等与价值链治理相关的战略角色。当具备了这些功能之后，上海才真正能够称为具有“战略场所”性质的全球城市。

表1 不同产业全球网络的城市节点之比较

“一带一路”战略作为贯穿新的分散空间的组织纽带，现实地要求开放的大都市转型成为新的核心功能的供给者。上海应抓住这一契机，扩大开放、加强合作，集聚优势资源，重点建设科创中心，全面提升“四个中心”的服务功能，强化城市功能的专业化水平，同时剥离非核心的城市功能，优化城市空间结构，重塑高效的城市功能体系，提高对外联系与服务效率，实现基于内生动力的城市转型。

三、上海参与“一带一路”国家战略拓展城市功能的内涵与路径

（一）“一带一路”国家战略框架下上海城市功能拓展的具体内涵

具体而言，就是将上海的城市发展战略嵌入到国家战略之中，使上海构建全球城市的功能延展既注重固有优势的发挥，又体现出国家战略的核心意图。对于上海，城市功能的扩展空间主要包括以下内容：第一，既定目标的城市功能升级，是指外在的机遇转化为进一步提升上海“四个中心”城市功能的动能，使得上海与顶级全球城市之间的差距逐步缩小；第二，新兴城市功能的做大做强，是指为上海科创中心的加快形成和确立优势寻找可行的途径，充分集聚资源和创造条件，为面向“一带一路”的产业转移提供智力与技术服务；第三，补充功能的配备与完善，既包括为前二者提供支撑的一些重要功能（诸如文化功能、宜居功能等），还涉及因为参与国家战略而需要新增的功能类型（诸如外交功能）。

（二）上海参与“一带一路”国家战略拓展城市功能的主要路径

如图1所示，“一带一路”国家战略主要通过要素流动的战略通道、全球价值链重构的分工通道、全球治理模式变革的制度通道这三个途径影响上海城市功能的拓展空间。

不同的影响通道，分别对应于不同性质的城市功能扩展内容，旨在为上海构建具有国际竞争力与影响力的全球城市，争取网络、市场和制度方面的权力优势。

1.要素流动的战略通道

通道建设的重点在于市场的彼此联通，包括流通渠道的贯通与便捷、市场规则的规范与统一。而通道的战略性，又由要素流动的结构和数量共同决定。为顺应投资超越贸易的全球化趋势，中国的对外开放将步入由市场体系完善主导的新阶段。未来30年将是中国建设开放型经济体系的过程，它将从完成开放模式的转型开始，以市场更高水平更大领域开放来推动国内市场体系的成熟，使政府逐步退出政策激励型开放模式，最终形成与中等发达国家相适应的开放型经济体系（张幼文，2015）。从这个角度看，可以更准确地将“一带一路”国家战略的地理指向理解为开放模式转型而开辟的新通道，即通过开放制度体系的建设，优先开发“一带一路”沿线资本、技术、信息、人才等要素的流动潜力，并率先在国内外成长区域的节点城市之间发展要素自由流动的“流量空间”，降低要素流动的交易成本，提高要素流动的规模、水平与效率。

图1 上海参与“一带一路”国家战略拓展城市发展空间的路径与内容

对于上海的城市功能扩展而言，构建要素流动的战略通道，同时会涉及两个层面的开放与合作，为发展区域生产网络创造条件。

第一个层面，是面向国内区域的整体性开放。2014年，国务院发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，提出要依托黄金水道推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市，面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%。长江经济带横跨我国东中西三大区域，具有独特优势和巨大发展潜力。对于长江经济带，国家的战略定位是：具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带、生态文明建设的先行示范带。为提高长江经济带战略的实施效率，上海应协同沿线城市及城市群通道硬件的基础设施供给，同时提升经济、航运、贸易、金融中心的服务能级，点对点地建立城市功能有效传导的网络组织架构，增强对长江经济带的辐射与带动作用。

第二个层面，是面向国外区域的开放。当今的区域合作，核心是制度的一体化，所以只要某个区域内部的制度建设存在着滞后，就会成为开放和合作的洼地，影响区域合作的整体质量。从目前的情况来看，制度环境对于开放的影响作用越来越大。有研究（岳咬兴、范涛，2014）根据中国对亚洲26个国家和地区①的直接投资数据发现，两国制度环境差距较东道国制度环境的作用更加重要，中国FDI总体偏向于与自身制度环境差距较大且制度环境较差的国家或地区，但与自身制度环境差距较小的国家更加吸引中国的市场规模和效率寻求型的FDI，表现出偏好融资便利的倾向。这说明，在不缩小与“一带一路”沿线国家之间制度环境差距的情况下，中国对外投资的结构与规模都将受到极大的局限，不仅会影响到中国企业“走出去”的实现程度，而且还将使得彼此间的产业分工关系游离在全球资源配置与价值链布局的通行法则之外。所以，加快这个层面上的战略通道建设，尚需要积极扩大国家之间的双边和多边贸易谈判，全面推进“一带一路”沿线国家的“政策沟通”“道路联通”“贸易畅通”“货币流通”“民心相通”。上海自由贸易试验区在相关方面将大有作为，其制度创新应重点围绕金融、贸易服务网络及国际化的制度平台建设而展开。

2.全球价值链重构的产业联系通道

通过输出产业资本、发展服务贸易、增强金融市场的组织与管理职能，沿着全球价值链实现资源配置的全球化，发达国家的全球城市不但巩固了自身的战略地位，而且还依托跨国企业长期发展形成的业务关系和核心城市功能的市场联结，形成了专门输送价值流的网络结构——世界城市体系。所以，从某种意义上来说，上海构建全球城市就是要通过形成发达的市场化服务经济，增强对跨国公司总部的吸引力，加深和提高在世界城市体系中的嵌入程度与关联密度。

与发达国家的全球城市一样，全球价值链分工是嵌入世界经济体系的基本形式。然而，由于价值活动的空间分散化，以及城市转型机会和跨国服务网络渗透程度方面的差异，在融入世界经济体系的方式上，却存在两种不同的选择：其一，实体经济与虚拟经济相分离的模式，以欧美国家为典型代表。它们的全球城市浓缩并集中了价值链再整合的所有优势，是虚拟经济的创新中心、专业化载体和世界市场的风向标；其二，实体经济与虚拟经济协调互动的模式。这种模式，更适合于“时空压缩”条件下崛起的全球城市，不仅工业化的产业基础雄厚，而且还拥有广阔的腹地资源。相较之下，上海属于后面一种情况。

在现阶段，上海不仅不具备只发展虚拟经济的现实条件，而且金融危机的负面影响也警示了过分强调虚拟经济将造成“产业空心化”的风险。此外，上海良好的制造业基础与庞大的腹地条件，使其能够容纳更加多样化的产业门类，形成价值链上下游协调发展的整体优势。凭借对外开放前沿的地位，上海吸引越来越多的跨国公司扩展和延伸价值链的业务范围。这种延伸包括了采购、出口和本土销售，逐步上延到研发和产品开发上，不少跨国公司在上海的研发中心，不仅负责针对中国市场的开发，还为亚太地区甚至世界其他地区的产品满足其定制和产品开发的需求（中国浦东干部学院课题组，2015）。目前，上海参与全球价值链的广度已经涵盖了研发、产品开发、采购、制造、营销和服务的全部环节，由此形成的整体性优势，使其具备了有别于发达国家全球城市的价值链宽度。以此为出发点建设全球城市，决定了上海不可能遵循与发达国家完全一致的路径。“一带一路”国家战略的实施，更将凸显出在路径取向上的中国特色。

“一带一路”战略是国家主动实施的全球价值链重构举措，旨在确立我国在全球价值治理中的主导地位，涉及沿价值链分布的产业升级和沿空间轴向的产业扩散。鉴于前面讨论过的中国经济面临的主要矛盾，诸如产能过剩、经济结构不合理等，无论产业升级还是产业扩散，都需要时间和空间的共同配合。如果仍然局限在与发达国家之间的全球价值链分工关系中，并不利于产业的持续升级。长三角地区的实际情况说明了这一点。

自21世纪以来，以上海为中心的长三角地区通过吸引和承接大规模的资金流入，形成了偏重于资本密集型制造业的外向型产业结构，参见表2。可以看出，在十年期间，无论哪一种类型的制造业，跨国公司分支的数量都翻了一倍左右，而新增分支的增长速度在金融危机之后明显有所放缓，其中尤其以劳动密集型制造业的情况最为突出，说明外资流入的规模与结构都发生了变化。尽管在金融危机之后，技术密集型制造业和资本密集型制造业新增分支机构中较高层次的价值链环节，包括投资管理、研发和销售、采购的比重都有所提高，但是处在价值链低端的制造加工环节的比重仍然超过了50%以上。相对而言，长三角地区的劳动密集型制造业嵌入全球价值链的位置更接近于一种低端锁定的状态。从比重上看，处于价值链低端的制造加工环节分支比重始终占较高比重（72%～74%），而价值链层次较高的投资管理和销售采购环节分支比重反而有所降低，2000年、2006年和2010年的占比分别为24% 、16%和18%（李涛、张伊娜，2016）。随着劳动力成本的逐渐上升，外资主导制造业的发展空间也将随之缩小，说明迎合跨国公司“效率寻求型”投资需求的开放模式亦日渐式微。

表2 历年财富500强三类制造业跨国公司在长三角的新增分支数量

根据产业扩散的趋势，解决产能过剩的问题应主要依靠新兴经济体和发展中国家。研究表明，发展中国家更加依赖于地区价值链，这些国家出口中的国外增加值的绝大部分来自于其所在地区的发达国家……各行业的全球化程度也具有很大差异，技术和资本密集度较高的制造业全球化程度相对较高，而传统劳动密集型制造业和服务业则大多属于国内价值链或者地区内价值链类型的行业（刘洪愧、朱鑫榕、郝亮，2016）。结合这些特点，“一带一路”战略将更多地涉及地区价值链分工问题，有利于过剩价值环节的产业转移和提高技术、资本密集型产业的市场竞争力。

在这一过程中，上海应体现出引领的龙头作用，率先加快产业升级，实现全球价值链的中高端化。目前，上海大多企业处于“微笑曲线”的低端环节，创造的附加值相对较少，在全球价值链中仍然处于低端的从属地位，表现为产业增加值率过低，本土企业缺少核心技术与知识产权，出口产品质量、档次、附加值偏低，自有品牌和知识产权出口比重不高等（中国浦东干部学院课题组，2015）。这种低端嵌入全球价值链的分工局面，势必伴随着要素流入结构的低级化和锁定产业发展的升级路径，从而在需求上制约上海“四个中心”城市功能目标的实现。以金融中心为例，一个典型的事实就是，虽然上海作为国家金融中心对跨国金融企业的吸引力日益增强，但是上海自身的业务份额只占上海外资银行市场份额的一小部分……并且在沪外资银行在大中华区之外的亚太地区或全球其他地区业务量几乎可以忽略不计，说明跨国金融业并不认为上海在亚太或全球金融业务总部方面具有综合比较优势，而是普遍将其视为“深耕”中国内地市场的桥头堡（赵民、李峰清、徐素，2014）。由此判断，上海的金融中心发展仍然局限在服务于资金流入的层面上，并不能适应资本流出快速增长的投资贸易需求。

上述分析表明，全球价值链分工中的低端嵌入会导致城市功能升级的动力显著不足。要改变这种状况，一方面要依靠转变对外开放方式，另一方面应依托本土企业的创新力量、积累内生增长动力。依托于上海自贸试验区的制度创新，具有扩大开放和倒逼改革的双重意义。自贸试验区对于贸易和投资的促进作用，主要是通过提高资源配置效率来实现的，对于产业升级的作用则相对间接一些。考虑到“一带一路”沿线国家的经济发展水平参差不齐，同时还并存着产业间贸易与产业内贸易这两种形式，所以通过贸易自由化和投资便利化促进的产业联系也并不完全局限在全球价值链分工领域，故而对于沿价值链升级的产业发展贡献会比较有限。因此，主动推进产业升级以提高长江经济带、长三角城市群乃至整个国家在全球价值链分工中的价值含量，还有赖于上海科创中心的积极建设。通过提高创新资源的集聚能力、扩大创新成果的影响力、增强新兴产业的引领力和区域创新的辐射力等，确立上海在科技创新方面的平台优势，一方面吸引跨国公司积极参与到全球价值链分工的高端环节中来，迎合它们从“效率寻求型”向“市场寻求型”和“战略资产寻求型”的战略转变，另一方面培育新兴产业、做强比较优势产业、促进制造业服务化、实施品牌战略，增强面向“一带一路”沿线国家的对外投资能力。通过“引进来”与“走出去”并举的方式，逐步使上海在全球价值链分工中的位置从低端走向中高端，并在科创中心真正确立的时候，实现向高端化的完全转型。

3.全球治理模式变革的合作通道

当前，包括发展趋势、推动主体和覆盖内容等在内的全球治理体系正在发生着的一系列深刻而重大的变化，要求全球治理模式也必须进行相应的变革。经过30多年改革开放，获得巨大发展成就的中国正在成为推动这一变革的重要力量。为了提高国际影响力，上海的全球城市建设也将以参与“一带一路”战略为契机，主动介入和深度参与全球治理模式的变革，主要体现为以下三个方面的内容。

首先，投资超越贸易成为全球化的主要方向，服务贸易将进入快速发展的阶段。服务贸易是中国实现全球产业链位置跃升的关键，中国应通过TPP、TISA及中美BIT谈判等途径，积极构建以服务贸易和投资准入为核心的新型国际贸易准则，在获得服务贸易外部需求的同时，提高自身效率，实现高质量的经济结构转型（袁志刚、李宛聪，2016）。上海的服务贸易发展在全国的地位举足轻重，从2007年开始持续增长，近年来已经达到全国近三分之一的比重，表明服务贸易不仅成为上海经济结构转型的重要引擎，而且在全国范围内行使全球资源配置功能的地位日渐突出，正逐步充当起国内外市场一体化发展的功能性枢纽。然而，值得指出的是，上海占比较高并逐年增长的服务贸易主要来自于不断扩大的服务贸易逆差，说明上海服务贸易增长更多的是由资本流入引起的，出口竞争力普遍较弱且结构不平衡，尤其是金融、保险、专利与特许等技术服务、文化等高端服务贸易行业的国际竞争力不足，是当前面临的主要问题。补足这一短板，既是经济结构转型的需要，也是提高全球经济治理能力的必要条件。“一带一路”国家战略的实施，将开辟新的贸易伙伴关系，有利于上海改变单向对发达国家存在的服务贸易出口逆差现象。

其次，新兴经济体的全面崛起将是改变世界经济整体格局的重要力量，彼此之间加强经济合作、投资贸易往来、金融改革、环境保护、能源治理、文化交流和共同确保国家安全的需求越来越强烈。然而，现行的合作机制诸如“金砖国家”的合作框架又存在着一些缺陷与不足。以核心地位的国际金融改革为例，外汇储备和外债发行的币种单一、货币错配问题严重、浮动汇率体系下脆弱的小国金融市场、大宗商品生产消费和定价权的不匹配、基础设施投资量和投资效率欠缺、发展中国家在国际组织中欠缺话语权等，都折射出当前国际经济与金融体系的不合理之处（李稻葵、徐翔，2015）。中国作为新兴经济体中的重要力量，将在全球治理的舞台上扮演越来越重要的角色，而上海作为国家实施新一轮改革开放的排头兵，将在全球治理体制的变革中承担更多的试验、探索与开拓的任务。这意味着，上海今后将广泛而深入地参与国际事务的沟通与协调工作，并以此推动自身的转型发展。

第三，上海以全球城市作为目标定位，也必然要形成与之相匹配的全球治理能力。随着城市和区域承担起国际竞争的主要职责时，城市层面的治理能力也因为适应全球化的需要而被注入了新的内涵。与城市融入全球化程度相匹配的治理理念、治理需求与治理模式的全方位变化，具有典型的时空演化特点。相对于传统的国际政治，全球治理在主体方面展现出了开放性和多元性，在民族国家内部，各类亚国家主体（比如城市），同样被视为全球治理的主体……全球化使城市的资源配置功能越发突出，使全球市场体系对城市产生了需求，而信息化则给城市带来了“流动空间”，为城市参与全球公民社会提供了可能，这两种力量共同推动了城市对全球管理体系的参与（罗思东、陈惠云，2013）。所以，上海参与全球城市治理体系并逐步争取话语权的切入点也将体现在这两个方面，致力于建设成为全球资源配置的枢纽、区域战略合作与协同治理的中心、代表国家对外形象的外交城市、技术进步充分应用的智慧城市、彰显法治精神与倡导社会包容的开放性大都市。“一带一路”国家战略的实施，对于上海扩大国际影响力、发挥在全球治理体系中的引领作用提供了实践的机会与增量创新的平台。

四、上海参与“一带一路”国家战略拓展城市发展空间的内容与举措

（一）主要内容

沿着深化改革与扩大开放的发展主线，“一带一路”国家战略给上海带来的影响将转化成为城市发展空间的拓展上。这里所指的发展空间，主要是从目标框架的角度来理解的，既关注国际经济形势变化与世界城市体系演化的大格局与大背景，以及中国经济发展的现实需求，同时也充分考虑到了上海构建全球城市的起点特征及其缩小与顶级全球城市之间差距的目标诉求，并根据对上海参与“一带一路”国家战略带来机会的预判，基于上海全球城市目标框架优化的考量，提出上海城市功能升级、功能增进和功能扩容的具体内容。

1.以“四个中心”为基底的城市功能升级

在城市网络化的范式下，城市中心地位的强度是由多个联结向度的输入和输出能力来评判的。上海通过参与“一带一路”国家战略，能够拓展的两个联系向度分别是沿线国家与长江经济带影响的地理空间。在这两个联系向度上，逐步建设并完善以上海为中心的城市网络组织架构，并以上海为枢纽节点贯通国内外地理空间的、由硬件网络与软件网络共同支撑的综合联系通道，在该大区域及其辐射的范围内培育形成稳定、高效的“流量经济”和“密度经济”，将为上海的“四个中心”城市功能升级提供支撑与动力。

2.全球科创中心的城市功能增强

金融危机之后，全球城市都在加快谋求进一步的转型。例如，2009年纽约发布了《多元化城市：纽约经济多样化项目》，启动了东部发展计划，并于2015年发布了新的十年规划《一个新的纽约市：2014-2015》，明确了“全球创新之都（Global Capital of Innovation）”的城市发展定位。伦敦于2010年开始着手实施“迷你硅谷”计划，试图成为世界一流创新中心。此外，新加坡、东京、巴黎、首尔也相继提出建设全球或区域中心的目标，并出台了相应的战略规划（盛垒等，2015）。为了缩小与顶级全球城市之间的差距，2015年上海市政府发布了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，提出上海要建设成为具有全球影响力的科技创新中心，成为与我国经济科技实力和综合国力相匹配的全球创新城市。从这个角度上看，上海的长远战略目标与发达国家的全球城市是一致的。所不同的是上海的发展阶段以及由国内外环境决定的条件与约束，意味着上海建设科创中心的路径也将具备自己的特点。

相对于顶级的全球城市而言，上海建设科创中心的起点较低。作为国际城市的高端形态，全球城市充当着全球战略资源、通道和产业的控制中心，是全球跨国公司的集聚中心、全球重要的金融中心、政治中心、制造业和高科技结合的市场中心，全球资本流、信息流、人才流和物流的集散中心，也是世界文明融合与交流的多元文化中心（周振华，2007）。对照这一标准，上海建设科创中心的条件相对薄弱，诸如“流量经济”的效率偏低、跨国公司集聚的价值层次有待提高、自主创新能力不足、全球资源配置功能欠缺等。这些差别的形成，既有城市发展转型的原因，也与特定背景下中国融入全球化的开放界面有关。通过参与“一带一路”国家战略，实现价值链分工从低端向中高端的升级，通过转移过剩产能，增强本土的对外投资能力，通过加强双边和多边贸易合作，培育规模化的下游产业群与稳定的市场需求，为国内创新成果的应用、创新产业的兴起、创新要素的集聚提供赖以实现的平台条件。

3.文化、外交等城市功能的扩容

全球城市是城市深度融入全球化的产物，而城市在此过程中能否具备协调、处理、解决国际事务的相关功能，是衡量全球城市是否形成的重要标准。事实上，全球城市与全球城市区域作为地方单位正在寻求不断加强的地方性能力，以解决变动的世界体系所带来的管理和政策问题，为新的治理框架的建构做出了有益的补充（罗思东、陈惠云，2013）。“一带一路”国家战略的提出，是新兴经济体崛起并要求参与国际事务的具体表现，对世界体系的影响是深刻的。在实施过程中，那些经济基础较好、开放优势突出、城市区域化潜力巨大的地方性力量将有机会在参与全球治理中补充一些新的功能。对于全球城市而言，除了经济功能以外，文化功能和政治功能是两个最主要的功能。

社会文化发展是全球城市软实力的重要支撑。与全球城市的社会文化架构和发展规律相对照，上海的社会文化发展存在一些短板，主要包括：当前的公共服务发展水平难以应对未来外籍人口大量涌入、中高端人口大量集聚的趋势；公共服务资源尚未形成国际性的辐射力和影响力（肖林，2015）；社会组织发展滞后；文化多样性相对欠缺；文化产业的市场规模偏小且出口竞争力不足等。在面向“一带一路”的战略开放过程中，上海应克服这些短板，增强社会文化发展对高端要素的吸聚作用，不仅担负起资金和商品输出的核心枢纽作用，而且还应积极推进文化事业和文化产业的“走出去”，通过文化展示、文化交流、学习互访、节目巡演等方式增强与沿线国家的“互联互通”。对于那些“制度距离”相对较大的国家，文化“走出去”的任务则应充分前置，通过增进互信、加强沟通和深化民间往来，缩小“制度距离”，为大规模开展投资与贸易活动降低交易成本。

除了文化功能以外，上海通过深度参与“一带一路”国家战略，还将能够衍生出一些新的城市功能，诸如外交功能。所谓城市外交，是城市现代化在现代外交体系中的功能嵌入过程，城市通过嵌入主权国家外交、国际组织和国际制度外交以及社会网络外交体系，逐步构建起一个嵌入式外交体系，以满足全球化和城市化对城市功能的要求……城市外交越来越成为各国城市竞争力和外交的重要支点（赵可金，2014）。经过多年的改革开放，我国城市发展的外交实践也积累了不少经验，城市更加积极地参与国际事务，推动城市间投资与贸易、缔结友好关系、促进旅游发展、扩大国际影响力等成为城市外交的主要职能。与国家层面的外交相比，城市外交更具有嵌入性，涉及经济、金融、环境、移民、文化交流等诸多方面。随着上海提出要建设具有国际影响力的全球城市，专业化的外交功能就成为了发展的必要条件。参与“一带一路”国家战略，建立以上海为中心的跨界合作网络，并由此发展经济、文化、政治等对外交流的服务体系，是城市外交功能形成与完善的重要机会。

值得指出的是，正是我国对外开放的升级，对上海的功能扩展提出了更高要求。因此，无论是以“四个中心”为基底的城市功能提升，还是全球科创中心的功能增强，以及文化、外交等功能的扩容等，都是彼此相关的功能扩展过程。如果不在全球科技创新领域占据领先地位，那么全球城市的资源配置作用就不充分；如果“四个中心”的城市功能不能够夯实并提升，则城市外交功能的有效空间将受到极大的限制；而如果城市的外交和文化相对滞后，那么它的国际影响力就会表现欠缺，对高端要素的吸引力也会大打折扣。

（二）主要举措

1.围绕通达性、便利性和对称性来发展“密度经济”和“流量空间”。基础设施层面的通达性要求确立上海的核心枢纽功能，及时跟进“一带一路”沿线“流量空间”的发展阶段，利用资源配置的市场优势，输出投资、运营、服务和管理等服务。便利性则更加强调制度的互联互通，适合以多议题跨界合作的方式，通过倡导共同增长，实现观念上的相互统一。跨界合作的形式，除了投资合作与自由贸易协定以外，还涉及环境保护、灾难预警、公共安全等领域。对称性则强调上海对外的要素输出与资源配置能力。目前上海在世界城市网络体系中联系不对称的局面，有待通过“一带一路”战略得到改变，它所构建的平台将为国内企业的跨国投资与贸易提供通道。

2.科创中心建设旨在提高“流量经济”的价值含量。这势必要求上海与全球性的研发和创新中心建立密切的联系，融入全球创新网络，通过优化创新氛围、增进城市宜居性、提高制度的灵活性，吸引人才的流入，并在先进技术领域率先建立行业标准与行业规则，通过对接“一带一路”沿线国家和长江经济带的产业发展规划、编制技术出口的产业发展目录、设立重点产业发展基金、合作建立高科技开发区等方式，有序引导技术支持下的产业转移与投资贸易。

3.文化和外交职能重点关注“一带一路”沿线国家的多样性，以包容发展为宗旨，依托基于城市联盟和国际会议、学术交流、民间商会等灵活多样的社会组织形式，使得城市外交合作更加具有“定制”特点。可以尝试在长江经济带、长三角城市群等区域范围内，在经济、文化、政治和社会等多个领域，定期或不定期地开展针对“一带一路”国家合作机制的研讨会，沟通多方需求，搭建以上海为枢纽的城市合作平台，探索更加适合成员特点和更具凝聚力的跨界合作形式。

注释：

①主要包括：东亚的中国香港、蒙古、韩国、日本；东南亚的菲律宾、越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚；南亚的孟加拉国、印度、巴基斯坦、斯里兰卡；中亚的哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦；西亚的伊朗、约旦、以色列、土耳其。

[1]赵江林.21世纪海上丝绸之路：目标构想、实施基础与对策研究.社会科学文献出版社,2015：21.

[2]周振华.崛起中的全球城市：理论框架及中国模式研究.上海人民出版社,2007.

[3]刘卫东.“一带一路”战略的科学内涵与科学问题.地理科学进展,2015(5).

[4]袁志刚,李宛聪.如何走出危机——从供给和需求角度解构危机复苏力量.学术月刊,2016(5).

[5]周五七.“一带一路”沿线直接投资分布与挑战应对.改革,2015(8).

[6]肖林.我们的上海,中国的上海,世界的上海.科学发展,2015(1).

[7]肖林.未来30年上海迈向全球城市的社会文化软实力及其发展战略.科学发展,2015(6).

[8]罗思东,陈惠云.全球城市及其在全球治理中的主体功能.上海行政学院学报,2013(3).

[9]申现杰,肖金成.国际区域经济合作新形势与我国“一带一路”合作战略.宏观经济研究,2014(11).

[10]盛垒,洪娜,黄亮,张虹.从资本驱动到创新驱动.城市发展研究,2015(10).

[11]李稻葵,徐翔.全球治理视野的金砖国家合作机制.改革,2015(10).

[12]刘志彪.沿“一带一路”构建全方位、开放型、由我主导的全球价值链.江苏政协,2016(4).

[13]中国浦东干部学院课题组.以高端化战略提升上海在全球价值链中的地位.科学发展,2015(10).

[14]岳咬兴,范涛.制度环境与中国对外亚洲直接投资区位分布.财贸经济,2014(6).

[15]赵民,李峰清,徐素.新时期上海建设“全球城市”的态势辨析与战略选择.城市规划学刊,2014(4).

[16]张幼文.未来30年上海发展的国际环境与上海全球城市功能建设.科学发展,2015(3).

[17]李涛,张伊娜.2000-2010年长三角地区参与全球劳动分工的时空演化格局.城市发展研究,2016(3).

[18]刘洪愧,朱鑫榕,郝亮.全球价值链在多大程度上是全球性的.经济问题,2016(4).

[19]赵可金.嵌入式外交：对中国城市外交的一种理论解释.世界经济与政治,2014(11).

[20]胡彬.生产网络、新型空间形式与全球城市崛起：亚太路径之比较与启示.经济管理,2015(1).

[21]Saskia Sassen.俞平摘译.全球经济中的城市[J]. 科学与发展,2009(1)：101-112.

[22]S.Krätke, How Manufacturing Industries Connect Cities across the World： Extending Research on‘Multiple Globalizations’, Volume 14, Issue 2, pages 121-147,April 2014, 391.

Strategy-oriented, Endogenous Transformation and Urban Function Extension： A Study Based on Shanghai’s Involvement in the National Strategy of “the Belt and Road Initiative”

Hu Bin

Shanghai should seize the opportunity of the national strategy of “the Belt and Road Initiative” by actively participating in it so as to push the endogenous transformation of its development, which is a critical path for Shanghai to become a global city with real demand for urban functional extension. Through analyzes the changes in the ways and platforms of opening up, and identifying the key opportunities it will bring to Shanghai’s construction of a global city, the author points out how this national strategy can expand urban functions, including urban function upgrade by building Shanghai into “four centers” through the flow of factors; accelerating the city function of center for science and innovation through relocation of the global value chains; deepening and expanding the city’s cultural and diplomatic functions through reform in administrative institution globally.

the national strategy of “the Belt and Road Initiative”; global city; urban transformation; function extension

F125

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.002

胡彬，上海财经大学财经研究所副研究员，经济学博士。

（责任编辑：卢小文）

国家社会科学基金项目“经济结构调整与转变视角下的城市转型路径与机制研究”（项目编号：14BJL082）成果。