新一轮个税改革如何更好地贴近民生

樊勇

【摘要】个税改革牵动民心，建议个税征收模式分类向综合与分类相结合转变，建立强化个人所得税征管的制度体系，加大对高收入者的征收力度，逐步降低间接税税负，从而为提高个税在整个税收体系中的比重预留空间。

【关键词】个税 改革 收入分配

【中图分类号】F812 【文献标识码】A

最近个税讨论颇为热烈，引起较大反响，其实在2016年两会期间，税制改革就成为热点问题之一，时任财政部长楼继伟表示，个税的改革方案已经提交国务院，按照全国人大立法的规划和国务院的要求，2016年将把综合与分类相结合的个人所得税法的草案提交全国人大审议。个税改革有望成为继“营改增”之后，我国即将启动的又一重大税制改革。

我国个人所得税制度自1980年建立以来，至今进行过六次改革与修订。从个人所得税的历次改革内容来看，除1993年三税合一是属于体制性改革以外，其它五次立法修订均是对税率和费用扣除制度的小幅调整，而非系统性、框架性改革。个人所得税开征以来，虽然为政府财政收入做出了贡献，但没有能够对贫富差距发挥社会期望的调节作用。有观点甚至认为，目前的个人所得税制度一定程度出现“逆向”调节的作用，即高收入者承担个人所得税相对较少，而工薪阶层却承担较多，弱化了个税收对收入的调节功能。这种状况的出现主要有两个原因：一是虽然个人所得税收入规模保持较快增长，但占全部税收的比重依然较低。二是目前我国实行分类所得课税模式由于制度自身的缺陷，对个人所得税调节收入差距的作用受到一定的限制。

新一轮个税改革主要目标是强化税收调节收入分配的作用

从调节收入分配的指导思想来看，可以按照“提低、扩中、限高”的原则，使整个社会的收入分配更加合理。但低、中、高群体收入者是一个相对群体，而不是一个确定性群体，会随着社会经济发展水平的变化而不断变化。

有研究认为，可以按年收入算，“低”是指贫困人口、低收入人群，收入最低的10%到20%的人群。“高”是指收入最高的10%的人群。“中”就是中间那部分人，而且要尽量使低收入人群的收入达到中等收入水平。这具体反映到个人所得税改革方向上，就是通过完善个人所得税制度设计，减轻中等收入人群的个人所得税税收负担，同时调节高收入者，使其承担相对更多的税收负担。

2010年国家税务总局《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》中提出，年所得12万元以上纳税人自行纳税申报是纳税人的法定义务，重点监控高收入者相对集中的行业和高收入者相对集中的人群，建立高收入者所得来源信息库，完善税收征管机制。但是，该文件中并未曾提出12万为高收入人群，仅提出年所得12万元以上自行申报纳税。对于高收入人群，税法并没有给出明确的定义，根据我国2011年修订的个税法案，工资薪金所得分七档累进纳税，并未明确高收入人群。

应该注意的是，从税收原理上看净收入与高收入并不完全等同，个人所得税理论上的计税依据是个人的净收入，即允许扣除取得收入过程中发生的合理费用。个人所得税分类征收与综合征收的主要区别就在费用扣除的方式设计上，是采用分类分项扣除还是综合扣除。

新一轮个税改革的三个改革方向

此轮个税改革的方向之一也是最重要的方面就是要充分发挥税收调节居民可分配收入的作用，体现税收公平，尤其是体现税负纵向公平，即要在税收上区别对待经济能力或纳税能力不同的人。第二个改革方向是降低个人所得税税率和劳动所得最高边际税率，降低劳动者收入税负水平，鼓励劳动投入与实体经济发展。目前我国对居民个人工资薪金月应纳税所得额8万元以上适用最高边际税率45%，均高于发达国家，如美国、英国、日本的个税最高边际税率分别是35%、40%、40%，也远高于一些发展中国家，如巴西、俄罗斯、印度、越南的个税最高边际税率分别是27.5%、13%、30%、35%，故此次个税改革可以考虑减少累进级数，降低边际税率，体现“宽税基，低税率”的税制改革原则。第三个改革方向是拓宽费用扣除范围，使其更加合理化且接近民生，可以考虑包括将儿童抚养费用、老人赡养费用的列入扣除，从而体现社会道义。例如，对于高校学生而言，目前我国学生的劳务报酬按月费用扣除为800元，超过部分按20%缴纳个税，但并没有考虑到学杂费用等对于学生而言是大额费用支出。第四个改革方向是建立更严密的税收征管制度，加强对收入来源多元化、资产金融化群体的税源监管，加强国际反避税合作，限制高收入人群在境内外通过转移财产方式逃避税收。

个税改革将直接影响与居民生活息息相关的领域。一方面，在综合税制条件下，由于扣除范围的扩大，尤其是一些民生支出费用列入费用扣除项目，将直接降低居民一部分生活成本，有助于提高居民生活水平；另一方面，通过拓宽税基、加强税收征管，尤其是对于有多种收入来源的高收入者加强监管，能够促进税收公平，调节收入分配差距。

对新一轮个税改革的政策建议

个税改革方案总的思路应是降低中低收入者的税负，适时增加如教育、养老、房贷利息等专项扣除项目，同时加大对高收入者的征收力度，还应协调好与其它税种的改革。

一是个税征收模式分类向综合与分类相结合转变。未来个税改革可以考虑，对现行11项分类所得中的劳动所得进行适当归并为综合所得，比如对工资、薪金所得、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费所得等具有劳动报酬性质的收入，纳入到综合课税的范围中。而利息、股息、红利等属于投资所得，财产租赁属于让渡使用权所得，财产转让属于所有权变动所得，可考虑仍按照现行的分类方式计征。这种设计方案也是新一轮个税改革中降低中低收入者税负的关键环节。如韩国个人所得税税制由综合所得、退休所得、转让所得三大类构成；每类所得都有自己的计算方法，综合所得采用综合征收方式，而退休所得、转让所得实行分类征收方式；综合所得包括：利息所得、分红所得、经营所得、年金所得、劳务所得，其他所得共6种；本国居住人将这些所得进行核算来缴纳个人所得税；税率由5个区间构成；采用超额累进税率制度。

二是建立强化个人所得税征管的制度体系，加大对高收入者的征收力度。我国税收征管制度和管理机制是建立在以企业为纳税主体的假设前提下，而以自然人纳税人为征管对象的法律法规及征管机制较为薄弱。我国个人所得税制度最高边际税率为45%，高于大多数发达國家税率水平，在世界各国中处于中等略高的水平。但由于征管水平所限，实际征收到的个人所得税负担率比法定税率要低，较高水平的边际税率没有起到对高收入人群应有的调节作用。具体表现为：对以一般性收入为主体的工薪阶层能够实施有效的征管措施，如对工资、薪金实行全面源泉扣缴制度，在税收上能够基本做“应收尽收”，而对以非一般性收入为主体的一大部分高收入人群，如私营企业主、演艺人士、某些自由职业者等，没有或不能实施有效监管，导致一大部分高收入人群个人所得税收入流失较为严重。有资料显示，我国财产租赁、转让所得两个税目所缴纳的税收额不足个人所得税的1%。企业事业单位承包、承租经营所得所纳税额不足个人所得税的2%，个体工商户经营所得所缴税额占个人所得税比重不断下降。因此，除完善个人所得税征收模式和税制设计外，还应加大建立针对自然人纳税人收入监管的法律制度，以加强个人所得税征收管理。

三是逐步降低间接税税负，从而为提高个税在整个税收体系中的比重预留空间。目前我国个税只占税收收入6%多一些，远低于发达国家水平，也低于新兴发达国家水平。个税所占比重小，不利于对收入差距的调节和促进社会公平的实现。在总体税负保持稳定的前提下，提高直接税在税收中比重，意味着应逐步降低间接税的比重，如降低增值税比重，为提升个人所得税比重预留空间。

（作者为中央财经大学税务学院教授）

【参考文献】

①《个税改革，如何更公平》，新华网，2016年10月29日。

责编/贾娜 美编/王梦雅