“三权分置”让农村土地“活”起来

【摘要】“三权分置”农地制度改革，有助于推进农业规模经营和农村多种经营，一定程度上可以减轻农地对农村人口城镇化的牵绊。但是，这种改革针对的只是农村中的农业生产用地。我国农村宅基地制度应该成为下一轮改革的关注点，类似于“三权分置”的办法或许可以作为下一步研究和试点的备选方案。

【关键词】三权分置 城镇化 宅基地 【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A

所有权、承包权和经营权“三权分置”为高效利用农地提供具有可操作性的制度指南

在新中国成立至改革开放以前较长时期里，我国农地制度采用“三级所有、队为基础”模式。在这种农地制度下，农业土地由农村集体所有和经营。在农业集体生产和经营中，由于劳动投入与劳动所得的关系难以直接对应起来，劳动积极性受到了很大影响。最近四十年里，我国农地制度的第一次重大改革，是将原来的集体所有和经营模式，创造性地改变为农村集体拥有农地所有权、农村家庭拥有农地承包经营权的联产承包责任制。这种农地制度表现为“二权分离”。由于在家庭生产和经营中，劳动投入与劳动所得是直接对应起来的，这种改革也就激发了农户劳动积极性，我国农业和农村面目随之大为改观。

但是，我国农村人地关系比较紧张。在“二权分离”的联产承包责任制下，即使充分利用了农地资源，如果所有农民的收入仅来自于农业这条途径，农民生活也仍然只能处于勉强维持温饱的水平，农村发展将处于产业单一而收入受限的状态。因此，在第一次农地制度改革之后不久，我国陆续放开政策，允许农民从事非农工作，以便打破这种并不令人满意的均衡。在相关制度和政策背景下，跨行业、跨地区、跨城乡的农业劳动力流动，便形成了形态特殊的劳动力大迁移。这种迁移虽然未曾改变农民的社会（户籍）身份，但职业和生活方式等发生了根本性的改变。这种改变显著提高了农民收入，促进了非农产业的发展，为经济增长做出了不可磨灭的贡献。

不过，这种改变对我国农村发展也产生了多方面的冲击。其中最重要的，一是农地利用方式和利用程度发生了某些不利的变化；二是农村住宅占地和住房空置导致了资源的错配。就第一个方面的冲击而言，需要解决的问题主要是针对农业用地如何进行适当的制度创新，以便在农业劳动力大规模流动的新形势下，仍然能够高效利用我国本来就很稀缺的农地资源。现在所讲的“三权分置”农地制度，主要是针对这个问题而提出的解决方案；当然，推出这种农地制度改革还有促进农村人口城镇化等方面的考虑。对于“三权分置”，可以理解为是将“二权分离”农地制度当中的承包经营权再做出分解，将农地制度进一步明确为所有权、承包权和经营权。其中，农地所有权仍然属于农村集体，农地承包权仍然稳定于农民家庭，而农地经营权却可以按照市场方式依法依规进行流转。“三权分置”的要义，是通过进一步分解农户对农地的承包权经营权，为建立灵活高效的农地经营权流转市场，进而高效利用农地而提供具有可操作性的制度指南；并且，与这个制度指南相配套，自然还要出台一系列规范及鼓励和支持农地流转的政策。

“三权分置”助力开拓我国农村发展新境界，为农村发展注入新动力

“三权分置”为实现我国农村发展目标奠定了农地制度基础。首先，我国农地资源在宏观层面上一直处于紧张状态，如何高效利用农地，是关乎我国农业特别是粮食安全等的重大问题。以“三权分置”为指南，诱导那些已经无意于从事农业生产的农民主动放弃或者转手其农地经营权，可以为农业规模经营和农村多种经营等创造条件，而这样的经营可以改善农地利用效率。其次，要达成这个目标又是有条件的，其中一个重要方面，是要建立起灵活高效的农地经营权流转市场，使那些愿意放弃或者转手其农地经营权的农户借此获得一定的经济收益，即以收益为诱导，促进农地的流转和高效利用。最后，不应该忽视的是，由于农户从农村集体获得农地承包权时，其实还附加了合理利用农地的义务，因此对于那些已经无意于从事农业生产而又承包了农地的农户，要设立一种适当的惩罚机制，即当其承包的农地没有达到起码的利用程度时，要承担一定的经济责任。设立这样的惩罚机制的好处，是使这样的农户在农地流转市场上不至于故意地要价太高，从而一方面由于控制了流转价格而促进了农地流转，另一方面可以杜绝诸如农地抛荒等严重损害农业生产潜力的行为。

“三权分置”以及配套政策的另一项重要意义，是可以进一步将一部分农民从农业生产的约束中解脱出来，安心从事非农工作以便取得具有比较优势的非农收入；并且，在条件成熟的时候，这部分农民不仅实现常住人口城镇化，而且最终实现户籍人口城镇化。现有研究表明，在“二權分离”制度下，由于承包权与经营权未做进一步分解，农地对农业人口城镇化会产生一定的牵绊。但是，在“三权分置”制度下，这种牵绊将因权能的分解和明确以及农地流转可以获得一定的收益，而得到减弱；并且，由于农地经营权的流转并不以丧失农地承包权为前提，已经从事非农工作的农业劳动力，在必要的时候退回农村从事农业生产的路子并没有被堵死，这相当于给农民以选择权。这种选择权的实质是提供了一种保障，使农民从事其他职业失利之后的风险降低了。还需要指出的是，“三权分置”从促进农业劳动力流动这个方面带来的好处，与农地的高效利用又是互为支持的。农地经营权的稳定流转，为农业规模经营和农村多种经营等提供了广阔的前景。通过流转而获得农地经营权之后，由于对农地可以做出长期安排，那么获得更好经济效益将成为普遍预期。

“三权分置”对我国农村发展具有重要意义。一是从农村中的农业发展来看，经营权流转将带来农地利用和生产方式的变化：既使得农地利用效率得到提高，农地抛荒现象得到较好控制；也使得新的生产方式将逐渐在农村推广开来，除了规模经营和多种经营等之外，某些具有更大拉动作用的经营方式将得到发展，等等。这些方面势必提升农地及相应投资的经济价值。二是我国农村的社会经济结构也将随之发生一些积极的变化。农村中那些不再适合于外出从事非农工作而又具有一定劳动能力的人口，以及由于种种原因而一时不宜外出从事非农工作的劳动人口，当中一部分将加入农业商业发展模式，从而改变原有的生产和生活方式；并且，这种改变会被下一代所感知，产生具有累积性的积极效果。三是这些改变对农村治理也会提出新的要求。可以预期，随着“三权分置”制度的完善和持之以恒地执行，农村社会化服务将日趋专业化和多元化，农村集体经济将为农民福利的改善等提供更大的可能，农村农业生产和经营型人才将在农村治理当中发挥更大的作用。四是农村中将产生一些创新型生产和经营主体（如专业社、股份合作社、家庭农场甚至农业公司等），这些主体当中的管理者将以企业家的面目出现，他（她）们或者是农村当中的生产和商业精英，或者是来自于外地或者城镇的经营者。不管这些主体来自哪里，都会为农村注入新的商业与管理模式和精神，并且产生一定的示范效应；同时，农民对财产权的认识也将发生相应改变，诸如通过转包、出租、互换、转让或其他方式流转农地等，将成为农民根据农地经营权获得稳定经济利益的手段。

“三权分置”在善待农民这一点上体现了多方面的关照，同时也预示：在实际工作中落实“三权分置”精神时，一定要坚持以制度为基础，以自愿为原则，以市场为导向，打造那些能够自我实施的体制机制。对于“三权分置”精神和工作指南而言，其中最要紧之处应该是“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”、“严格保护农民承包权”和“加快放活土地经营权”。前面两点体现了对原有的农地制度的合理继承，而最后一点体现的是其拓展性含义。正是这种合理继承和含义拓展，才会产生期待的效果：既有利于资本下乡，开发农业新机会和新模式；又有利于农民进城，促进城乡一体化的发展。总之，这种农地制度改革，体现了习近平总书记提出的重要精神，即“给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果”。

“三权分置”或许还可作为宅基地改革的参照

除农地利用之外，我国农村发展中还存在另一个牵涉面更广并且更难解决的问题。这个问题的一个方面是大量农业流动人口几乎经年工作或者生活于外地或城镇；另一个方面是农户积累的财富，大部分转化为农村住房，并且其利用效率比较低下。这就是前面已经提到的“农村住宅占地和住房空置导致了资源的错配”。

通过对湖南农村社会经济变化的长期观察，笔者发现：近20多年来，农户大多在家乡新建了住房，极少数尚未新建住房的，大抵不是经济实在困难的家庭（比如说“五保户”和“低保户”等），就是子女通过升学等途径已经定居城镇，并且早已无意再回农村生活的家庭。初看起来，这是我国农村发展得到极大改善的一个显著标志。但是，进一步观察可以发现，这当中存在大量问题。一是新建住房往往围绕交通要道而铺开，占用了大量良田，并且原来的宅基地又未同步改造成具有农业价值的耕地，从而导致耕地数量绝对减少。二是新建住房耗去了农民家庭的（大部分）财富（主要来自于非农收入），挤占了农民家庭可用于子女教育等的发展性支出，一定程度上导致代际阶层固化。三是农村住房利用率极低。一方面，外出打工的农民工省吃俭用，通过压抑在外地或城镇的消费，积累起了可以在农村建设住宅的财富；另一方面，出于财务压力，在农村建好住房之后，农民工又不得不继续外出打工，以致于其农村住房空置时间过长，或者只供家庭少部分人口使用。而且，城镇房地产市场较少得到农民工的青睐，不利于去库存。经济条件好的农户，往往既在农村新建了住房，又在城镇购买了商品房，从而同时产生了城镇当中的不平等（城镇户籍者不能在农村购买住房）和农村当中的不平等。由于农业流动劳动力（及相关人口）规模庞大，上述问题势必导致我国消费这驾马车对经济增长的拉动作用偏低，我国产业结构在某种程度上也将呈现出畸形发展。

上述诸多方面既事关我国农村發展，也牵涉我国城乡协调发展，它们与农村宅基地制度都存在紧密的关联。其中，“一户多宅”、“单宅超标”和“弃宅未改”等成为亟需治理的重要问题。就我国农村宅基地改革而言，由于它具有高度复杂性和广泛关联性，尽管相关研究比较多，但迄今为止在实践层面上仍然是一个相对滞后的领域。现在，针对我国农村宅基地改革问题，或许可以参照针对农业生产用地的“三权分置”模式，作出有效的和可操作的设计，并且辅之以配套措施，引领其朝着有利于国民经济健康和可持续发展、有利于农民福利长期改善、有利于耕地规模确保红线等我国力图追求的方向发展。这里所说的宅基地的“三权分置”，大抵是指农村宅基地“所有权、占有权和使用权的三权分置”。对此，需要积累大量试点经验，才能谨慎予以推广。

（作者为上海财经大学经济学院教授、博导）

【参考文献】

①《习近平：让广大农民共享改革发展成果》，《新京报》，2015年5月2日。

②伍山林：《农业劳动力流动对中国经济增长的贡献》，《经济研究》，2016年第2期。

③肖卫东、梁春梅：《农村土地“三权分置”的内涵、基本要义及权利关系》，《中国农村经济》，2016年第11期。

④董祚继：《以“三权分置”为农村宅基地改革突破口》，《财经》，2016年12月1日。

责编/贾娜 美编/于珊