分类与综合相结合个税制度改革中起征点的变革思路

张奕

摘要：个税改革正在如火如荼的进行中，个税起征点的调整更是全国人员重点关注的对象。本文首先分析了以往个税起征点调整中出现的问题，进而探讨了历史个税改革一度只注重单向调整起征点引起的危害，最后提出分类与综合相结合的个税制度改革中起征点的变革思路。

关键词：个税；起征点；单向；变革思路

回顾我们个税改革的历史，一直围绕个税起征点、费用扣除标准展开。起征点从1980年的800元逐步提高到2011年的3500元，可能在过去收入来源简单、工资水平低下的时代确实能发挥些作用。但是现在经济空前发展，人们收入水平不断提高、来源渠道丰富多彩，单向提高起征点只能说是当前代扣代缴个税征管制度情况下的无奈选择。

一、个税起征点改革中出现的问题

（一）个税改革不应该等于提高起征点

个税体系是比较复杂的，由征税对象、征税内容、税率梯次、申报单位等组成，起征点只是一个部分。个税改革应该是个税体系里面所有要素全部联动的改革，如果只是抓住起征点做文章，最多只能解决局部或者短期的问题。

（二）个税起征点全国一刀切，不能体现家庭差异

每个家庭收入情况和负担情况都不一样，同一个起征点会出现看似公平实际不公平的现象。据中国国家统计局公布中国的基尼系数2011年为0.477，2012年为0.474，2013年为0.473，2014年为0.469，2015年为0.462[1]，说明我国收入差距较大。再比如一个3口家庭，2人有收入，都是3000块，都不用交税；另一个家庭只有一人收入5000元，要交税。另外还没有考虑赡养老人和抚养小孩的情况，这无疑加剧了家庭负担，影响了家庭生活质量。

（三）个税起征点调整只涉及工资、薪金所得，劳务类报酬的起征点31年未变

在过去几次个税起征点变更中，一直只涉及工资、薪金所得，未涉及劳务类报酬。其实两者的主要区别就是看用工人员是否与服务单位存在稳定的、连续的劳动人事关系或者劳动合同关系。用工关系不同，即使赚同样的钱，交税也会不同。目前的社会用工形式日趋多元化，以劳务报酬为主要来源的劳动者已经逐步成为劳动力市场的重要组成部分，其中很大一部分没有技能和学历背景的低收入人群，他们找不到很好的可以签订劳动合同的工作，仅仅因为与被服务单位之间不存在稳定的、连续的劳动人事关系或劳动合同关系，他们的起征点为劳务报酬的800元，交税负担过重，对于他们来说，是不公平的。

二、单向过分提高起征点带来的危害

近年来提高个税免征额成了两会的高频词，更有不少学者专家对提高起征点发出强烈呼声。但是单向的过分提高起征点能解决问题吗？

（一）造成经济不发达地区难以收到个税

各个省份经济发展水平不同，人民收入水平也不一样。如果一度单向提高起征点，比如升到6000元，对经济欠发达省份的绝大多数的收入水平会在起征点以下，收不到个税，难以发挥个税对收入分配的调节作用。

（二）难以保证异地就业者公平享受政府福利

我国是劳动力流动大国，对很多就业者来说，居住地和户口所在地是分离的，很多地方要享受到政府提供的福利是以是否在当地缴纳个税和社保为依据的。而单向过分提高起征点，会造成大量在起征点以下的异地就业者无法享受到政府福利。

（三）阻碍以家庭为纳税单位的个税综合制改革

一个新的税收改革制度要顺利推进，应该以绝大多数纳税人的税负降低为前提，不然改革阻力巨大。在即将进行的综合制个税改革中，会将一个家庭的各种个人免税额进行汇总，如果现在单向过度提高免征额的话，那就会导致汇总额有可能还没有提高后的个税起征点高，税负不降反升，会导致推进改革的积极性不高。

（四）带来税收负担的累退性

个税目前实行7级超额累进税率，目的在于高收入者征高税，低收入者征低税或者不征税。但是如果过度提高起征点后，收入越高的人少缴的税越多，在调节收入分配上面起到了反作用，具有累退性。比如把现在的起征点由3500元提高到6000元，那么工资薪金为5000元的人不需要缴45元的税。但对于月收入为9万元的人来说，应纳税额比起征点为3500元时少缴了1125元。盲目单一的提高起征点丝毫不能解决问题，而且可能把现在的不公平变成更大的不公平。

三、德国思路——按家庭情况设置起征点

德国为了保证税收公平，主要的做法也是通过调整个人所得税起征点来实现。但是与我国有重大区别，德国的起征点是根据不同的家庭情况来确定的，他们把家庭情况分为是否单身、是否有孩子、孩子数量。在德国工资税率表，将纳税人分为 6 级。其中，单身、离异纳税人属第1级；符合第 1 级条件的纳税人，如果有抚养孩子，则被列入第2 级；已婚但配偶没有工作收入的纳税人是第3 级； 已婚且双方均有收入，收入差距 较小时，属于第4 级，或者他们可以选择其中一个按第3 级 纳税，而另一个则要按第5 级纳税； 对于有两份以上收入来 源的纳税人，其第一份意外的工资按第6 级纳税。这 6 级 中，第 3 级的纳税额最少，其次是第 2 级、第 1 级和第 4 级、第5 级、第6 级。[4]

四、分类与综合相结合个税制度改革中起征点的变革思路

思路一：参考国外做法，赋予地方个税起征点“自由裁量权”

在北京、上海等特大城市，月薪5000元扣除房租和吃饭穿衣等必须支出，日子可能过得非常紧巴。而在三四线城市，月薪达到4000元，日子可能就已经比较滋润悠闲了。[3]所以在个人所得税法草案提交全国人大审议的过程中，学者建议针对各地物价情况差异较大的情况，对于个人所得税这样一个纯粹的地方税种，国家可考虑给予地方一定的自主权。这样地方就可以适当增加一定的减除费用内容。

思路二：个税起征点应与地区CPI、地区物价水平挂钩，建立个税起征点浮动机制

近年来，全国居民人均可支配收入每年的上涨幅度都在10%以上，居民消费价格也在连年上涨，其中2011年上涨5.4%，2012年至2014年每年的涨幅也都超过了2%，2015年在经济不景气的情况下，居民消费价格总水平（CPI）比上年上涨1.4%。[2]另外，全国各地区物价上涨的幅度又呈现出巨大的差异性，同样的收入在北上广深可能连生活都困难，可是在经济不发达的西部城市可以生活得非常好。北上广深连房租都付不起还需要缴税，但中西部地区虽然减少了部分收入，却不至于影响生存。

个税起征点没有充分考虑各地区生活资料的不同上涨趋势，没有考虑各地区教育、医疗、抚养、赡养的不同消费水平，直接导致本来可以免予缴纳个税的中等及中等偏下收入劳动者被动进入个税纳税者行列，生活负担加重了。建议稍微提高个税起征点，并逐步建立与地区物价水平、通胀系数相挂钩的个税浮动机制。

思路三：调整个税起征点时与房价挂钩

我国房地产市场发展至今，各地区房地产业发展极不均匀，各地区的商品房价格也表现出明显的地区差异。表1我截取了最具代表的6个城市做说明。

可以看出，经济发展水平越高的地区，商品房平均价格越高。东部地区的商品房价格明显高于中西部地区。北京高居各地之首，与二三线城市的房价相比相差甚大。

而在众多支出中，住房支出又是最重要的，支出最大的，最能影响人们生活质量的。因此，如果很难对各地区各种消费支出做定量分析，很难使个税起征点与各地综合消费支出挂钩，那是不是可以先以各地房价做试点，先让起征点与房价挂钩起来。相对来说，房价比各种消费支出更容易掌控。

思路四：起征点和综合制改革两手同时推进

一方面，从2011年的3500到现在，连续5年的时间里起征点都没有变化。而在这5年里面，全国居民人均可支配收入每年上涨幅度都在 10%以上，城镇居民赖以生存的重要生活资源如房价节节攀升，养老、 医疗、教育等费用绝大部分由家庭承担，让不少工薪阶层难堪重负。显然，提高个税免征额，是大势所趋。实质就是为工薪阶层直接减负，有利实现税负公平。但是通过上面的分析又不能一度地只提高起征点。

另一方面，人们收入来源渠道越来越多样化，工资薪金所得在个人所得中比重越来越小，而利息股息红利所得、劳务报酬所得、财产租赁所得、财产转让所得、特许权使用费所得等却呈上升趋势；另外，由于工资薪金所得的最高缴税比例已远超其他所得缴税比例，使那些收入渠道单一，主要依靠工资薪金收入的工薪阶层纳税人税负相对较重。现行的个人所得税“分类所得税”计税模式越来越难以真正实现税负公平。

所以正确的办法是，一边让个税起征点不断“与时俱进”，一边加快“综合所得税”改革进程。根据经济发展、物价水平的变化调整起征点的同时，应根据应税者家庭收入、消费情况、家庭负担来推进综合制改革。

思路五：大幅度调整单一来源的劳务报酬者的个税起征点

上面我们已分析工资薪金的起征点已经多次调整，可劳务报酬的个税起征点是上世纪80年代制定的，三十多年来，经济发展、物价上涨、社会用工形式日趋多元化，一直保持800元的起征点确实有点偏低。

尤其对仅仅因为与被服务单位之间不存在稳定的、连续的劳动合同雇佣关系而作为劳务报酬计征的群体来说，没有工资收入，只有一处劳务报酬所得项目，收入金额相对较少、收入来源单一、收入稳定性差，纳税起征点明显偏低，确实在一定程度上存在税负偏重的问题。

这种税负不公现象损害了这一类劳动者的根本利益，因此，为保障劳动者的公平权益，应提高劳务报酬所得个人所得税的免征额，使之与工资薪金所得个人所得税的免征额一致，确保劳务报酬所得和工资薪金所得在纳税上的平等。

参考文献：

[1]唐小飞.我国个税改革对社会公平影响的研究[J] .宏观经济研究，2013（03）.

[2]马光荣.个人所得税改善中国收入分配了吗——基于对1997-2011年微观数据的动态评估[J].中国社会科学，2013（06）.

[3]李国锋.个税起征点改革对纳税能力的影响：基于居民收入分布的估算[J].数量经济技术经济研究，2015（08）.

[4]崔霞.新一轮个税改革的现实约束与理性选择[J].经济问题，2016（06）.

[5]薛峰.再议个税改革方向[J].大众理财顾问，2015（12）.

（作者单位：广东罗定职业技术学院）