新常态下我国新型城镇化建设的财税支持研究

章君

摘 要：当前我国经济正处于快速增长的新常态中，新型城镇化将成为拉动经济增长和推进社会改革的强大动力。财税政策作为调节经济的重要杠杆，在建设新型城镇化进程中起着举足轻重的作用。在城镇化进程中应全面考量财税政策，深化财税体制改革，积极发挥财税政策的调节作用，加快推进新型城镇化进程。

关键词：新常态；新型城镇化；财税政策；土地财政

中图分类号：F299.21；F812.45 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2016）04-0031-06

一、新常态下新型城镇化财税支持现状分析

城镇化在推进经济发展和深化社会改革中起到重要作用。新型城镇化在党的十八大期间已成为热议的话题。原国家主席胡锦涛同志在党的十八大中强调我国要坚持走中国特色的城镇化道路，实现城镇化与其他产业相互协调发展。2014年国务院总理李克强在政府工作报告中指出，要改造棚户区和城中村，引导中西部地区就近城镇化。2014年3月國务院印发了指导全国城镇化健康发展的战略性规划：《国家新型城镇化规划（2014-2020）》（下文简称《“规划”》），规划指出走以人为本的新型城镇化道路。新型城镇是以人为本的城镇化，核心是农民工的市民化。城镇化将成为我国经济发展的一个主导性的经济因素，将对未来我国经济产生重大的影响。在城镇化进程中应全面考量财税政策，进一步深化财税体制改革，积极发挥财税政策的杠杆调节作用，加快推进新型城镇化进程。

（一）新常态下新型城镇化建设现状

诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前副行长斯蒂格利茨曾断言，美国的新技术革命和中国的城市化是21世纪对全球人类最具有影响力的两件大事。[1]新型城镇化的实质是人口、经济活动和要素在空间上从农村向城镇聚集的过程。近十年来，我国城镇化水平增速明显。根据国家统计局统计数据和中国经济网数据显示，我国城镇人口数量由2002年的50212万增长到2014年的74916万，城镇化率由2002年的39.09%

上升到2014年的54.77%，城镇化率以每年平均1.31%的速度在增长，如表1和图1所示。

由图1看出，我国城镇化水平近年来呈现上升的趋势，已经达到了52%的世界平均水平。因此我国已经进入了城镇化快速发展的阶段。大量城市经济学理论和实证研究表明，城镇化水平的提高和经济发展之间存在显著正相关：城镇化水平的提高能有效促进经济增长与发展。城镇化率每上升1%，可推动经济增长大约2个百分点。[2]城镇化的快速推进带来了经济总量的增长，同时也带来了税收总量的增加。同时，城镇化水平的提升有效地提高了财税收入的质量和效率，形成了新型城镇化的财税收入效应。[3]

（二）新常态下新型城镇化财税支持现状

税收作为财政收入的重要组成部分，既能为新型城镇化建设提供资金支持，又能够实现全社会资源的合理配置。近年来，财税政策在支持城镇化建设方面取得较大成效，但仍旧面临着资金不足的现状。

当前，我国在新型城镇化建设方面的资金投入力度不足，数量有限。在全国城市公共基础设施建设固定资产投资中，自2001年至2013年间，各类投资所占的比例分别为：中央财政拨款仅占1.71%、地方财政拨款占27.59%、其余投入占70.7%。增速明显放缓的财政收入难以满足巨额城镇化建设资金的需要。2015年，我国经济下行的压力进一步增

大，全国一般公共预算收入在增长8.4%的情况下为152217亿元，其中全国一般公共预算收入中的税收收入124892亿元，同比增长4.8个百分点。2015年全国完成城市市政公用设施固定资产投资16204.4亿元，占同期全社会固定资产投资总额的2.88%。新型城镇化建设仅靠各省自筹资金及银行信贷是远远不够的，国家必须大力给予财力支持。根据专家测算，城镇化率每提高1%，就需要追加6万亿元的固定资产投资，2015-2030年，我国城镇化建设资金至少需投入105.38万亿元，而全国各个省市区城镇化建设的资金需求并不均衡，资金需求最大的是经济发达的东南沿海地区，最小的是西部地区。[4]新型城镇化建设是全方位的，最为重要的资金投入方向是城市公用设施建设，国家财税收入对此投入不足，且在我国城镇化投融资模式当中，地方政府处主导地位，投融资渠道主要是以银行信贷和土地财政为主，实践证明这种投融资模式难以为继。因此在全面推进新型城镇化建设中必须全面考量财税政策，深化财税体制改革，加大财税投入的支持力度。

数据来源：2002-2013年数据根据国家统计局网站查询和计算得出http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgnd；2014年数据来源于中国经济网http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201501/20/t20150120_4386891.shtml.

二、财税支持我国新型城镇化发展存在的问题

城镇化建设需要各项配套措施的改革与完善。财税政策既可以为新型城镇化建设提供财力支撑，又能发挥资源配置和宏观调控的职能。在当前我国经济处于快速增长的新常态下，财税支持新型城镇化发展是关键，城镇化进程中的农民工市民化问题也对我国现行的财税政策和税收管理提出新的挑战。而当前现有的财税政策已不能满足新型城镇化发展的需要，以至凸显出各种问题，对其进行有效梳理，对强化财税推进新型城镇化建设的支持力度具有重要意义。

（一）地方政府对土地财政的过度依赖

所谓土地财政，就是一种依靠透支土地资源的未来利益，谋取眼前利益的发展方式，形象地说，就是寅吃卯粮。为保障地方财政收入来源，地方政府热衷于卖地，以“摊大饼”的方式扩建城市，以便有更多的土地可以出让和招商引资，从而造成地方政府对土地财政的过度依赖。土地出让制度对于推进城镇化建设起到巨大作用，然而地方政府过度依赖土地出让收入，已成为制约新型城镇化建设的瓶颈问题。在土地城镇化的驱动下，诱发政府过度出让土地，形成粗放式的土地使用制度。

土地大规模的城镇化，会引发诸多方面的负面效应：第一，在城镇化进程中，土地资源稀缺，在将农民土地变为商业用地的时候，地方政府官员利用手中权力进行寻租，滋生腐败，城镇化进程中伴随着城镇基础设施的大量投入，一些官员涉足于这些基础设施项目的招投标、审批等环节，极易形成钱权交易。第二，土地财政难以为继。土地粗放利用程度恶化，城镇土地建设用地使用效率低下，由于土地资源具有稀缺性，长期依赖土地收入维持城镇化建设将不可持续，尤其是我国一些大中型城市已经进入“后土地财政”时代，拆迁成本上升，土地出让收入减少，同时地方政府土地出让净收入也在逐渐下降，税收和土地出让收入难以满足城镇化建设的需要。第三，随着城镇化进程的加速，征地主体和被征地主体之间的利益越来越难以平衡，征地过程中的拆迁补偿和群众安置问题时常引发群体性事件，危及社会的稳定与和谐。

（二）现行财政体制下财力与事权的不对等

分税制改革后，中央政府逐渐将部分财权上收，部分事权下放。导致中央与地方财力、事权、支出責任不匹配问题。地方政府面临着财权与事权不对等的问题，虽然近年来中央政府加大了对地方政府的转移支付和税收返还的力度，但仍不能满足地方政府财政支出的需要，地方政府在城镇化进程中面临着巨大的财政压力。为了弥补财政支出不足的缺口，地方政府在公共财政支出之外迫于无赖选择了土地财政模式。

分税制制度的缺陷限制了地方政府的发展能力，扭曲了地方政府的发展方式，诱发了土地财政。地方财政支出在整个财政支出中的比重不断攀升，地方财政自给率偏低，如2010年地方财政自给率仅为55.0%，到2014年也只有58.8%，如表2所示。地方政府财政自给率偏低，形成中央政府与地方政府之间城镇化建设事权与财权不对等。

资料来源：2010-2013年的数据根据2011-2014年《中国统计年鉴》中的数据计算而得，2014年的数据根据中央政府门户网站http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/30/content_2812441.htm中的数据计算而得。

随着“营改增”税收改革的全面推进，属于共享税的增值税范围越来越广。[5]进一步加剧了中央与地方事权与财权的不对等。虽然“营改增”后原先属于地方政府的营业税收入在改革后仍然归属于地方，但这毕竟是一个过渡性的政策。而地方政府在城镇化建设中承担主体角色，在对城镇公共基础设施的供给、统筹城乡一体化公共服务的提供、农民变市民社会保障服务等方面都面临着巨大的财政压力。地方政府的财政供给能力成为新型城镇化建设中的最大制约因素之一，基于同新常态下城镇化建设目标相对接的财税制度改革成为推进新型城镇化健康发展的重要动力。

（三）现行城镇化建设中税制结构不合理，城镇缺乏独立税源

当前的税制结构主要是以流转税和所得税为主体的“双主体”税制结构，税收收入大部分来自于间接税，直接税收入所占的比重过低。间接税一般是在商品的生产和流通环节征收，税款往往隐含在价格之中（除增值税外），税负通过转嫁最终由居住在城镇工作的消费者承担，基本上未能体现农民工对地方财政收入的贡献。人口的增加并不能够直接带来地方财政收入的增加，反而成为地方政府的一种负担，因为地方政府要为这些新增加的农民工提供相应的公共服务如教育、医疗、社会保障等，这就大大增加了地方政府的财政压力。所以地方政府往往对流动的外来人口持排斥态度，不愿意为之提供公共服务。

在以流转税和所得税为双主体的税制结构中，其他小税种所带来的财政收入比重较低。如在资源节约和环境保护方面有城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、资源税、车船税等，但缺乏污染物排放税、环境保护税、垃圾处置税等，税制体系导向性差，滋生环境污染、资源浪费现象。而直接用于城镇建设的税种只有城市维护建设税，规模小且属于一种附加税。随着城镇化进程的加快，城市维护建设税越来越不能满足城市建设的需要。

现行税收体制下，财税支持城镇化建设的一个首要问题是城镇独立税源的缺乏。地方政府尚未具备地方税收的立法权，现行地方政府的事权与财权不相匹配，地方税收入所占比重偏低，导致地方政府在城镇化建设中面临财政入不敷出的尴尬局面，这对城镇化建设产生非常不利的影响。地方政府为了弥补城镇化建设中资金不足的缺口，就不得不在公共财政收入之外另谋出路，选择了土地财政模式。这就违背了财税体制改革的初衷，不利于新型城镇化的健康发展，同时也在一定程度上破坏了市场经济秩序，对新型城镇化的建立提出了挑战。有效解决新型城镇化建设中独立税源缺失问题，将成为未来新常态下财税政策支持新型城镇化建设的重点所在。[6]

（四）现行财税支持城镇化的方向偏差，功能乏力

现行财税政策支持城镇化偏重于城镇基础设施等硬件设施上，而忽略了城市文化、城市精神、农民工城镇化的幸福感等。财税作用方向的偏差，使得地方政府在城镇化进程中呈现盲目扩张，激进改革。地方政府在城镇化建设上热衷于唯GDP为纲的增长效应，忙于形象工程、面子工程的建设，宽阔的马路、广阔的广场、豪华的商圈、奢华的写字楼等不断涌现于城市。“摊大饼”式的外延扩张几乎成为全国各地城镇化建设的模板，甚至连每一个城市的垃圾桶都一样。财政直接投入项目建设，超规模、超水平和超财力的发展，而这些工程真正能给城镇居民带来多少福利和效用却疏于考虑。这样的城镇化实质是土地的城镇化而不是以人为本的城镇化，这样的城市缺乏城市文明，缺乏城市精神。同时地方政府的盲目扩张也带来城市资源的浪费和环境的污染等负面效应。相应地，绿色、低碳、智能、环境友好型的新型城镇化却只能停留在理论层面，而对于关乎农民切身利益的福利设施却投入过少，严重影响了城镇的经济发展和良性运行。

在城镇化进程中，一方面，新进城的农民工没能够真正融入城市社会，没有享受到与原城镇居民同等的社会福利待遇和城市公共服务。另一方面，政府拆迁农村住房获得了土地出让金，而失地的农民进城后由于高额的房价并没有购房的能力，再加上子女受教育的昂贵费用，无疑是雪上加霜。农民工在城镇化进程中被边缘化，如果失地农民在城里待不下去了，他们退路何在？多数农民在养老、医疗、失业等方面并未能得到保障，全面覆盖的社会保障体系尚未建立，财税对民生方面的投入不足，未能真正实现以人为本的新型城镇化。[7]

因此，如何扭转财税政策的作用方向，强化财税政策的基本功能，把财税资金有效地投放到以人为本的城镇化建设中，关注民生，增强农民工福利与社会保障，提高资金使用效率，对未来城镇化建设和发展具有重要的意义。

三、通过财税深化改革促进新型城镇化发展

从“城镇化”到“新型城镇化”，实际上是从旧的“圈地造城运动”的城镇化过渡到新的“以人为本、统筹兼顾”的新型城镇化中来。在这一过程中，政府角色定位显得尤为重要，而财税政策作为政府进行宏观调控的重要工具，在新型城镇化进程中亦要找准方向，深化改革、加强创新，充分发挥财税政策的基础性支撑作用。

（一）减少地方政府对土地财政的过度依赖

改革和完善土地管理制度，提高土地利用效率，减少地方政府对土地财政的过度依赖。在新型城镇化建设中，政府从征地过程中退出，以市场化的形式来实现城镇化建设用地的供给。由于城市基础设施和公共设施具有公共物品的性质，这部分建设用地可由政府参与征地，其余用地政府均不再进行干预，政府从土地征收和出让过程中退出。地方政府做好供地規划的职能，城镇化建设用地主体与土地所有者直接通过谈判的方式确定土地价格的决定过程和实际土地的供应。通过政府让位于私人部门，建设政府对土地的直接干预，提高了土地资源的市场化配置效率，有利于提高土地的使用效率，同时也有利于减少政府对土地财政的过度依赖，完善和深化财税体制改革。

在新型城镇化进程中，土地制度的改革以及相关配套措施的完善是重要内容。土地资源能否通过市场化的方式实现有效配置关系着新型城镇化建设的成败。只有从源头上提高土地资源的使用效率，减少地方政府对土地财政的过度依赖，增加建设用地的供给，才能解决当前城镇化过程中社会矛盾加剧、房价居高不下、“圈地造城运动”的土地城镇化而非“以人为本、统筹城乡”的城镇化。应充分借鉴和吸取发达国家城镇化的成功经验，实现以人为本的新型城镇化。当然，城镇化建设也不能搞一刀切、千篇一律，应尊重大城市和功能性城市的发展规律，实现资源的有效合理调配，让农民工能够真正融入城市社会，真正实现农民变市民，享受无差别的城市公共服务和福利，进而促进我国经济的繁荣与昌盛。

（二）建立中央与地方财力与事权相匹配的体制

在当前新型城镇化进程中，地方政府面临着巨大的资金压力，其中一个主要原因是政府间的财政关系不协调，地方政府的财力、事权和支出责任不相匹配。为解决这一难题，必须进一步理顺政府间的财政关系，为推进新型城镇化建设提供资金保障和政策支持。自分税制改革后，各级政府拥有的事权和支出在具体的操作层面不够明确，同时，现有的体制使上级政府有权将事权下放，增加了地方政府的支出责任，从而加大了地方政府的支出缺口。因此，应尽快通过法律形式对各级政府的事权和支出责任进行明晰，实现地方政府事权、财力与支出责任相匹配，促进地方政府推进新型城镇化建设的积极性。

地方政府主要考虑本地户籍农业人口扩大城镇福利制度的覆盖范围。户籍制度直接与教育、医疗、社保等社会福利挂钩，以至于地方政府不愿意进行户籍制度改革，其根本原因就在于地方政府面临着巨大的财政压力。由于我国目前已经进入人口老龄化的阶段，城市人口已经出现了金字塔倒挂的局面，为了维持城市的繁荣和可持续发展，必须要增加城市劳动力的供给，因此消除户籍歧视，推进户籍制度改革，促进城镇化健康发展和经济良性循环势在必行。合理划分中央与地方财权、事权和支出划分，调动地方政府积极性，形成合力。对现行分税制体制进行改革，使地方政府有充足的财力作保障解决农村人口的户籍问题，实现农民工市民化。只要地方政府有了稳定而充足的财力来源，地方政府就会有十足的动力去推进城镇化。

改革转移支付制度，建立地方政府财力、事权与支出责任相匹配的财税体制。中央政府可以通过增加转移支付总额、修订转移支付系数、改变转移支付比例等方法来调节中央与地方的财力，将转移支付与户籍制度脱钩、与常住人口挂钩等，更好地促进地方政府建设新型城镇化的积极性。

（三）完善地方税体系，逐渐提高直接税比重

地方政府作为新型城镇化建设的主力，在城镇化进程中承担着更大的责任和义务。为解决地方政府的财政压力，就需要对现行的税收制度进行改革，培养地方主体税种，增加地方政府财政收入，构建与新型城镇化建设相适应的地方税体系。实时开征房产保有税，引导资源合理流向，防止资金过多投向不动产，同时逐步减少地方政府对土地财政的过度依赖。经过30多年改革开放的发展，我国已经积累了巨大的财富，同时社会对于开征财产税的呼声也越来越高，因此将财产税逐渐培养成地方主体税种有其合理性和必要性。随着地方基础设施建设的发展，财产税的计税依据会越来越大，有利于激励地方政府加强城市基础设施和公共设施的积极性，增加公共服务的供给。另外，财产税受益的主体是当地城镇居民，因此推广比较容易，而且财产税能提供稳定的税收收入，为城镇化建设提供资金。同时改革和完善城市维护建设税，可以将城市维护建设税改为城镇建设税，形成一个独立的税种，相应提高征收比例和扩大征税范围，为推进城镇化建设提供可持续性的财力来源。

随着我国城镇化水平的推进以及我国经济跻身世界第二大经济体，迫切要求全面深化财税体制改革，以“营改增”为契机，继续推行间接税的减税效应，逐步增加直接税并提供所占比重。开征房产税与实施以综合和分类相结合的个人所得税制为突破口，构建适合我国国情的直接税体系。

（四）调整财政支出结构，完善财税绩效评价

如前所述，财税政策作用方向偏差导致地方政府热衷于城镇化的面子工程和形象工程，多数资金投放于表面城镇化，而关乎民生的领域却涉及很少，这就迫切需要对现行的财政支出结构进行调整，完善财税绩效评价。第一，加大对进城农民工培训和教育的财税支持力度。在当前农民变市民的城镇化进程中，多数农民并没有掌握先进的技能和技术，他们融入快节奏的城市社会就必须就业，这就需要地方政府加大对教育和培训的财税的支持力度。如政府应给予能够接纳农民工群体的相关部门以及培训机构相应的财政补贴或税收优惠，便于农民工接受教育和培训。第二，对关乎农民工切身利益的领域应加强财政投入，对面子工程、形象工程之类的应减少投入，以期实现财税资金的优化配置。第三，新型城镇化是以人为本的城镇化，应统筹兼顾，缩小城乡二元体制的差异，积极推进户籍改革，应加大对农民工的养老、医疗、子女教育等社会保障的财税支持力度，使农民工能够真正融入城市社会，享有与原城镇居民无差异的社会福利待遇。第四，地方政府应加大对提升城市文明、城市精神的财税支持力度，如多开展一些能够提升城市文明和气质的文化活动和节目，提升进城农民工的精神生活。

进一步完善财税绩效评价机制，有效发挥财税资金的使用效率，引导新型城镇化健康发展。一方面，对新型城镇化实行绩效管理，如对城镇化建设进程中的人口、产业、土地等资源要素纳入绩效考核，评价各个要素的投入产出比，以期实现农民工市民化、产业结构不断优化、土地利用集约化的目标。另一方面，地方政府根据城镇化建设的基本情况，设立城乡公共服务差距评估报告体系，实时对财税政策的实施效果进行评估，并对财税政策进行优化升级，以期更好地支持新型城镇化建设。

注释：

城镇化率=城镇人口/常居人口

②地方财政自给率是地方财政一般预算内收入与地方财政一般预算内支出的比值。

参考文献：

[1]张景华.新型城镇化进程中的税收政策研究[J].经济学家，2013（10）：55-61.

[2]项本武，张鸿武.城市化与经济增长的长期均衡与短期动态关系[J].华中师范大学学报，2013（2）：47-54.

[3]张明斗，王雅莉.中国新型城镇化发展中的财税政策研究[J].现代经济探讨，2013（11）：32-36.

[4]孙东琪，等.2015-2030中国新型城镇化发展及其资金需求预测[J].地理学报，2016（6）：1025-1044.

[5]高培勇.由適应市场经济体制到匹配国家治理体系：关于新一轮财税体制改革基本取向的讨论[J].财贸经济，2014（3）：5-20.

[6]张鸿武，王柯英.城镇化建设速度与质量协调发展的税收政策探讨[J].税务研究，2013（9）：28-31.

[7]黄燕芬，陆俊，杨宜勇.新型城镇化过程中的财税制度取向与配套改革[J].税务研究，2013（9）20-23.

（责任编辑 夏菊子）

Study on Fiscal and Tax Support for Chinas New-type Urbanization Construction under the New Normal

ZHANG Jun

（Department of Accounting， Chongqing College of Finance and Economics， Chongqing 402160， China）

Abstract： At present China is under the new normal of rapid economic growth， and the new-type urbanization will become the great impetus for economic growth and social reform. As an important tool to adjust economy， fiscal and tax policy plays a very important role in the construction of new-type urbanization. In the urbanization process， the government should fully consider the fiscal and tax policy and also deepen the reform of fiscal and tax system so as to fully display the role of fiscal and tax policy in adjusting economy and thus accelerate the development of new-type urbanization.

Key Words： new normal； new-type urbanization； fiscal and tax policy； land finance