我国交通基础设施投融资问题和建议

摘要：由于政府投入不足，我国公路交通基础设施投融资面临债务风险高偿还难、融资难融资贵、项目收益较低、投资结构不合理、养护管理投入不足、资金投向不合理等问题。完善我国交通基础设施投融资政策，必须转变交通基础设施投融资观念，构建多元化投资模式，确立国道的中央事权责任，优化中央资金支出结构，修订收费公路条例和加强交通预算绩效管理制度建设。

关键词：投融资 交通基础设施 财税政策

一、引言

长期以来，由于财政投入有限，深层次的矛盾和问题日益暴露，造成我国交通投融资的恶性循环，这样的投融资机制显然不能有效支撑未来中国公路建设的健康稳定发展。我国现阶段所采用的交通投融资模式以“专项资金+债务融资” 为核心，在新的财税体制改革背景下，这种模式弊端日益显现，也需要进一步改革和创新。因此，进一步研究深化交通基础设施投融资改革，建立新的投融资机制具有非常重要的理论价值和现实意义。

二、我国交通基础设施投融资现状及主要问题

（一）投融资政策及机制现状

改革开放之前，我国的公路投融资政策就已经确立，而后逐步补充而完善，其政策内容主要包括两点：一是财政性资金供给方面，采取专项资金制度；另外一点是融资方面，地方的债务融资主要通过“收费公路”、“统借统还”两项政策。目前为止，我国的公路交通投融资模式主要有两种：一种是收费模式，通过收费政策筹资、偿还债务、获取投资收益；二是非收费模式，通过交通专项税，并以其作为债务融资的重点。总的来说，高等级交通基础设施的发展主要依靠收费模式，而普通公路的发展则主要依靠非收费模式。

（二）政策执行效果

近三十年以来，我国的交通基础设施建设之所以取得巨大成就，原因就在于日益增长的投资。从投资规模的角度来看，“十五”时期我国公路水路交通建设投资2.24 万亿元，“十一五”期间我国公路水路交通建设投资规模有所增加，达到4.78 万亿元。从投资构成的角度来看，“十五”以来，专项资金（主要包括车购税、燃油税、港建费等）约占公路水路总投资的1/3，以债务为主的其它资金占总投资的2/3。专项资金与债务比例一直维持在1∶2左右，显示出交通建设的债务融资水平一直保持在百分之五十以上。

（三）存在的主要问题

投融资政策所面临的主要问题有两个方面，一个是融资层面，另一个是投资层面。融资层面的主要问题有：政府投入缺乏；融资筹资压力主要集中在地方；债务压力大，难以偿还，风险高；融资难、贵；新建的公路收费项目收益较低；投资层面的主要问题有：中央投资结构的不合理以及中央资金性质的模糊； 财政在交通基础设施养护管理方面投入不足；资金投向不合理、补助方式有待进一步完善。这样的投融资机制造成我国公路水路投融资的恶性循环。

三、完善我国交通基础设施投融资的建议

（一）转变交通基础设施投融资观念

首先，以往的交通运输行业管理者认为交通运输行业的管理是普遍撒网，然而交通运输行业的管理应是发挥特长，重点捞鱼。例如有些地方事务信息非常复杂，这样的地方事务应由地方政府负责，充分发挥地方行政资源方面的优势。其次，行业管理的重点应着眼于总体发展目标的制定，及时的监督与检查。合理的政府举债机制（筹资由财政负责，资金使用由交通部门负责），有利于地方政府合理控制债务规模，从而降低债务风险。

（二）构建多元化投资模式

当前我国交通基础设施所采用的投资模式比较单一，投资模式的单一给地方政府带来很大压力。因此，应构建多元化的投资模式，减轻地方政府压力。首先地方政府应积极寻求与民企、外企的合作交流，来进一步拓宽投资渠道，但同时应注意保持政府在其中的主导地位；其次政府应适当降低市场准入门槛，吸引优秀企业、社会资本、和外国商人的进入，营造各类主体公平竞争的市场环境。

（三）确立国道的中央事权责任

近年来，分税制改革不仅使政府间的财税管理得到了有效规范，税基也得到了加强，但财力和事权在中央和地方之间仍然不匹配，地方政府拥有大量的事权，中央和地方的财政支出比例严重失衡。为解决这样的问题，财税体制改革方案应及时出台。交通运输部和财政部根据财税体制改革的要求，一起制定交通运输领域的中央事权方案。有充分的证据认为中央事权包含国家高速公路和部分普通国道，共同事权包含其他普通国道，这样的方案不仅符合事权改革中的三原则，同时也与改革初衷相一致。

（四）优化中央资金支出结构

优化中央资金的支出结构，应着重从以下两点出发。首先是适当提高国家高速公路基本金的投入标准，同时加大普通国道的投入标准；提高资本金比例，有利于促进西部地区新建项目债务融资的进一步开展；加大普通国道的投入标准，有利于增强对地方筹资的控制力。其次是增加中央资金在基础设施方面的维护，同时应加大燃油税对养护的投入。

（五）修订收费公路条例

新的《收费公路管理条例》的修订要解决的问题有很多，但应重点解决以下几方面问题。一是收费公路内涵的扩增。现有的收费公路内涵仅仅是 “贷款修路，收费还贷”，而完整的收费公路定义还应包括“发债修路，收费还债”。二是投资主体性质的界定。收费公路分成三大类：政府投资的、社会资本投资的、二者混合的。三是收费目的的调整。所筹集的资金不仅仅用于交通基础设施的建设，更是用于后期的运营维护。四是收费公路设置条件的调整，未来的收费公路主要侧重于高速公路。五是收费价格要考虑诸多因素，如交通量变化、成本支出变化等因素，实现价格的动态调整。

（六）加强交通预算绩效管理制度建设

随着交通所处时期的改变（由建设期到运营维护期），交通运输预算采用的预算管理模式也应由粗放的规模计划导向转向以绩效为导向。为提高预算管理的科学性，降低中央资金分配风险，预算编制应以提高绩效为基础，投资项目的分类也以绩效目标为依据。因此，新建立的预算绩效评价指标体系应符合交通运输行业实际情况，从而促进交通预算绩效管理制度的进一步建设。

参考文献：

[1]孙虎成.深化财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革思路研究[J].交通运输部管理干部学院学报，2015（6）

[2]侯涛. 新形势下的交通基础设施建设投融资问题研究[J].电子财会，2008（7）

（马玉寿，1993年生，青海省平安县人，青海民族大学）