协商民主与隐蔽性政策议程治理

郭蕊

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

协商民主与隐蔽性政策议程治理

郭蕊

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

隐蔽性议程是议程设置中的顽疾，林林总总的“不决策”现象背后总能看到“权力任性”的影子，这与我国正在推进的治理现代化的总体构想和推进路径不相符合。在治理体系现代化建设的背景下，行政决策从管理主义模式向参与治理模式发生着转变，传统封闭下的隐蔽性议程设置模式正在遭受新时代、新生态的挑战。协商民主的发展倒逼政策议程模式改革，不断促进议程设置主体责权利明晰、促进议程设置民主化与科学化的再升级、促进政策议程公共性水平提升，必将对中国的议程设置模式现代化产生深远影响。

议程设置；隐蔽性政策议程；协商民主

政策议程设置是“将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”[1]美国政策学家拉雷·格斯顿依据议题是否受到公众关注而将政策议程分为公开性议程和隐蔽性议程。隐蔽议程是指“在公共政策过程中，当问题聚集到可以形成政策议程时，却因为强势政策相关者如政治精英和利益集团的干预和影响，他们运用各种‘看不见的手’屏蔽相关问题，从而使问题到议程发生‘断流’的现象，其目的是为了避免问题公开化，限制议题公开讨论，从而控制利益再分配，保护其利益最大化。”[2]隐蔽性议程的形成与议程设置中的封闭化、一元化、暗箱操作有密切关系，将协商民主引入政策议程设置环节，通过多元主体参与议题协商、融合利益诉求将打破传统议程设置格局，为议程设置科学化、民主化铺平道路。隐蔽性议程是如何影响议程设置的、其背后的症结在哪里、在国家治理现代化的大背景下，协商民主如何改造和治理隐蔽性议程，这些既是笔者的思考起点和成文出发点，也是试图要解决的问题。

一、隐蔽性议程形成的原因

隐蔽议程反映的是政府对社会问题有选择的作为或不作为的政治策略，更多时候反映出的是对社会问题的“不决策”[3]。它的形成过程反映了政策议程主体对特定社会问题进行体察和认定，是公共权力机关按照特定价值标准进行排序、确定问题优先级并推送问题进入政策链条的过程，也是政策参与主体进行政治策略博弈的过程，具体可以从权力、责任、公共利益三个方面探究原因。

（一）议程设定主体单一导致权力缺少监督

在传统的政策制定体系下，公民参与度很低，媒体、社会组织等在议程设置中的作用不明显，政府等体制内公共权力部门是议程设定的唯一主体，独揽议程设置大权，扮演着决定和干预政策议程设置的主要角色，解决什么问题、如何解决等都被政府预设，社会力量的影响微乎其微。在大多数情况下，这种干预是以解决社会问题、实现公共利益为目的的，但不可否认也存在着个别情况下公权私用的情况，在没有责任约束与行使边界监督的时候，公共权力会像“脱缰野马”一样对议程设置施以干预，以谋取部门或私人利益。如在政绩考核压力下，上级会有倾向性的指示下级重点关注某一问题，采取“百日会战”“政策突击”等方式引导并推动社会问题在政策议程中孵化。在隐蔽性政策议程中，公共权力既可能被滥用以加速某个问题进入议程，又可能阻碍某些关键、重大的问题进入议程。

（二）议程设定主体责任缺失导致问题聚焦偏离

从应然意义上说，政府承担着从庞杂的社会现象、众多的社会问题中发现或前瞻性的预测出亟待解决的问题并将筛选出的议题纳入政府政策问题清单的责任，确定政策问题清单的过程就是不断聚焦社会问题并试图用政策方式解决问题的过程。然而在实然层面上，个别政府部门可以通过多种方式变通这种责任。例如，通过选择性执行或选择性忽略的方式将工作任务区分等级和影响利益程度，从狭隘的部门利益或个人利益出发，在工作中依据部门偏好有选择的做出作为或不作为的决定：将容易做的、能出政绩的问题排在优先位置，提高进入政策议程的速度，甚至跳过政策议程直接进入政策规划环节；对难以应付的、与政绩不直接相关的工作搁置不处理或干脆剔除出政策清单；对必须做的但有困难的“硬骨头”采取冷处理的方式人为抵制。这是典型的失职、渎职、违背责任规定的避重就轻行为，在避重就轻中使问题焦点出现偏离。此外，由于政策议程设置往往是在封闭的“黑箱”中完成的，对于议题的确认与剔除很多时候无人觉察、难以追究，即使疏漏了某些重要问题也没有相应的问责与惩戒制度，这就使议题确认的严肃性、责任性、规范性大打折扣。如果议题设置失败的成本不由议题设定的主体来承担，责任主体就没有了承担责任的动力与意愿，甚至会加剧不负责任的行为，这种成本的外溢必将带来隐蔽性议程的趋利化。

（三）议程设定主体利益独大导致偏离公共利益

在封闭式、一元化主体主导的议程设置中，公众的利益通常被要求通过指定的渠道加以代表和表达，致使在隐蔽性议程中，狭隘的部门利益、个人利益代替公共利益成为政策议程的主要驱动力。其原因在于由理性经济人组成的政府部门及其人员自身有强大的自利倾向，这些利益并不总是与公共利益一致的，甚至还会出现向背或此消彼长的情况，二者博弈时，公共利益可能会让位于狭隘的部门或个人利益，长远利益也会让位于短期的政绩利益。并且，造成隐蔽性政策议程的利益干扰因素不仅体现在政府政策部门的独自所为，更多时候还会体现出行政组织与利益集团之间“合并发声”的结果，特殊利益集团成为操纵政策议程的力量，与政府形成了“共容性利益”。

二、协商民主在政策议程设置中的作用

协商民主是社会主义民主政治的特有形式和独特优势，党的十八届三中全会提出把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”[4]。这对于完善政策议程设置、治理隐蔽性议程具有重要作用。

（一）协商民主可以促进议程设置主体责权利明晰

协商主体多元化突破了传统议程设置中政府等体制内主体唱主角的格局。在公共权力行使方面，多元主体虽然无法完全掌握公共权力，但在不断的议程协商实践中分享更多的议题推动权力，相当于分散了原有一元化的权力格局，一定程度上成为牵制政府滥用权力的重要力量；在责任承担方面，在议题协商过程中，协商主体具有真实的存在感、获得感和责任感，不再是事不关己高高挂起，而是作为理性人从增进自身利益的角度承担起更多的社会责任和公民责任，责任主体在此过程中更加明确，责任的承担与落实也变得更为具体，在协商民主理论话语下，开展协商的目标“不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有人需求和利益的政策，协商过程的参与者表达了他们对所有公民政治平等的信念……协商民主的一个核心假设是，协商过程的参与者要承担公共利益的责任”[5]；在利益实现方面，有协商民主参与的议程设置将在很大程度上改变体制内利益遮蔽协商主体利益的情况，在议题协商中，每个主体都将直接把自己的切身利益输入进政策系统中，并对决策部门形成外在压力，督促利益诉求转化为政策方案。协商结果的正当性来自于协商的参与者对协商议题是否有效表达了真实的想法和诉求。

（二）协商民主可以促进政策民主化与科学化再升级

提升民主化程度，就是要在议程设置中体现社会主义民主的优势。在议程设置环节，多元协商主体参与政策议程改变了“自上而下”和“内输入”社会问题的方式，在社会问题认定上来源更加丰富，多元主体参与协商将减少暗箱操作的环节和程度，将决策信息在更多主体中分享，使议程设定不再神秘，达到隐蔽性议程的“祛魅”目的。提升议程设置的科学化程度，就是提高议程设置的精准性和专业性。协商民主就是一个很好引入智慧的方式。社会主体的专业性程度要优于政府，其参与权力是以专业性知识与技能的专长性等非公共权力形式表现出来的，通过民主协商的方式，专业权力能够进入决策环节，在提升政策科学性的同时也使参与议程确定的“内行”肩负更多的议程推动和议程优化的责任，如何使问题描述更为精准到位，如何兼顾多元利益相关方的诉求等都是协商主体应承担的专业技术责任，这样就使协商主体的权力与责任不再囿于空洞与抽象的“政治符号”，转而具有更多的具体而丰富的内涵。

（三）协商民主可以促进议题公共性水平提升

协商民主可以增强议程的公共性。首先，在于它对公共利益的关注，通过透明化的议程消解了议程设置与特殊利益之间的关系，解除了特殊利益群体与政策制定环节中的利益捆绑关系，代之以更广泛的多元群体利益，特殊群体实现自身利益的方式由原来的暗箱操作转为在议程设置的平台上多方公开、透明的利益协商；其次，体现在对多元群体的利益维护上，在公众参与政策议程设置的过程中，他们可以了解到哪些问题进入了议程领域，没有进入政策议程的问题原因是什么，通过在议程设置过程中合理表达诉求的方式实现政策参与，也对其他主体推动议程进程的行为予以监督，保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权；最后，体现在多元主体利益诉求与偏好的整合上，以协商的方式促进多元偏好的转换及新的聚合，协商主体参与了政策问题的甄别，就会获取更多该问题的相关信息及可以解决的程度，也会促进协商主体认识及偏好的转化，能够推己及人的给予政策议题以更多的理解，减少问题摩擦。

三、协商民主对隐蔽性议程的治理路径

治理隐蔽性政策议程，协商民主大有可为，问题的关键在于如何作为，如果我们把协商简单理解为参与和对话的话，协商的真实效用不是表面的“去说话”，而是由“表达愿意”“表达能力”和“理性表达”三者共同组成的能力体系[6]。为此，笔者认为需要做出以下调适。

（一）完善政策动员机制提升协商意愿

完善政策动员机制就是要充分调动政府和公民双向协商意愿。就政府方面而言，应该“探索制定并公布协商事项目录”机制，并要求政府根据法律法规规定和工作实际，探索制定并公布协商事项目录。列入目录的事项，要进行沟通协商。未列入目录的事项，根据实际需要进行沟通协商，这相当于为政府政策协商提出了“强制执行令”，对于“目录”中的事项必须经过协商环节，从制度强制诱导上确保协商程序在政策问题认定中的作用；对于未列入“目录”的内容，也应在渐进发展基础上逐步成为政策问题讨论的“规定动作”。就公民方面而言，协商意愿更多体现的是一种公民素养，“参与与分享的能力亦成为其自身治理能力的评判标准”[7]，只有受过良好公民素养教育、具备积极公民精神的公民才更愿意参与到政治过程中，才会对政策议程设置感兴趣，才能从“小我”走向“大我”，“它依赖于一种自治的公民共同体的理念，使公民联合起来的不是同质的利益而是公民教育，使其公民的共同目的和互助行动成为可能的不是他们的利他主义和其他美好的性格而是他们的公民态度和参与制度”[8]。

（二）健全政策模拟机制提升协商能力

提升协商能力意在解决不会协商的问题。在长久体制内决定政策议题的惯性下，政府与社会都在协商能力方面存在短板，有了政策协商的制度安排而不知如何协商必将使制度安排形同虚设，因此，提升协商能力成为又一关键问题。在提升政府的议程协商能力方面，一是加强学习，迅速提高自身的协商能力；二是借力打力，通过购买服务，委托专业协商组织或社会组织，有效开展协商活动。以通过购买服务的方式，委托这些社会组织承接协商活动，或者邀请它们参与到协商活动的组织过程之中，以弥补自身协商能力不足的问题。在提升社会主体的议程协商能力方面，可以通过以点带面和模拟试点的方式不断练习，选择公众关注的焦点问题选派专家进行深度剖析，充分利用现代媒体的扩展力量传播议程协商的理念、技巧与效果等，给予公众更多通过媒体参与议题设置的机会，就政策进行讨论乃至辩论，并在政策出台之后进行反馈和监督等。

（三）创立议程协商模式提升协商水平

要改变以政治动员型和内在创始型为主的议程设置模式，还必须从制度上明确和保障协商民主的程序意义和实效水平。在议程协商主体上，“建立以政治精英、经济精英、知识精英与社会公众等政策相关主体通过对话、协商和博弈形成广泛参与的协商民主议程设置机制”[9]；在议程协商环节上，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效；在议程协商机制上，建立政策议程中的“渐入清晰—进入对话—导入方案”机制,最终在共同目标基础、共同伦理基础和行动者之间的行为规则多方面形成议程协商中的伙伴关系[10]。

［1］张金马.政策科学导论［M］.北京：中国人民大学出版社，1992：146.

［2］陈水生，黄颖.隐蔽议程形成机制中的利益集团和政治精英［J］.南京社会科学，2009（3）：77-81.

［3］Peter Bachrach and Morton S.Baratz,Power and Poverty［M］.NewYork:Oxford UniversityPress，1979：7.

［4］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（1）.

［5］乔治·M·瓦拉德兹.协商民主［J］.马克思主义与现实，2004（3）：35-43.

［6］郭蕊.社会主义协商民主的实效性问题研究［J］.辽宁省社会主义学院学报，2014（2）：24-29.

［7］郭蕊.治理时代的权力与责任［J］.沈阳师范大学学报：社会科学版，2013（5）：41-44.

［8］本杰明·巴伯.强势民主［M］.长春:吉林人民出版社，2006：145.

［9］徐增辉，刘志光.政策议程设置的途径分析［J］.学术研究，2009（8）：60-65.

［10］皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命［M］.北京:生活·读书·新知三联书店，2005：167-170.

Research on Deliberative Democracy and Convert Policy Agenda

Guo Rui
（College ofManagement,ShenyangNormal University,ShenyangLiaoning110034）

Convert policy agenda is a transformation from the“public opinion”to“intentional”process,forming a hidden agenda in the transformation process.Behind the numerous phenomena we can always see the power capricious shadow,which is not consistent with Chinas overall modernization of governance and promote the path forward.In the construction of modern governance system under the background of administrative decision-making from management mode to participation in corporate governance is changing,hidden agenda settings under the traditional closed model is becoming the new era and the new ecological challenges.The development of democracy consultation reform forced policy agenda mode,and constantly promote the main responsibilities and rights clear agenda setting and promoting the agenda setting of the democratic and scientific policy agenda,promote the upgrade of public level,and have a profound impact on the China agenda settingmode ofmodernization.

policyagenda setting;convert policyagenda;deliberative democracy

C931.2

A

1674-5450（2017）03-0148-04

【责任编辑：赵 伟 责任校对：詹 丽】

2017－01－10

辽宁省社会科学规划基金项目（L15BGL029）；辽宁省教育厅高校统战理论研究课题（2015-GXTZC03）

郭蕊，女，辽宁沈阳人，沈阳师范大学副教授，管理学博士，主要从事地方政府治理研究。