山东省建立完善城乡社会保障体系研究——以潍坊市为例

张奏进

（潍坊市委党校 山东潍坊 261041）

山东省建立完善城乡社会保障体系研究
——以潍坊市为例

张奏进

（潍坊市委党校 山东潍坊 261041）

社会保障是造福全体人民的基本制度。建立更加公平可持续的社会保障制度，是十八届五中全会提出的全面深化改革重点领域之一。持续推进社会保障体系的完善，广泛宣传和动员广大人民群众积极支持和共同参与改革，共筑人人享有基本社会保障的、中华民族伟大复兴的中国梦。本文从潍坊市社会保障现状出发，具体分析当前社会保障存在的问题及原因，提出山东省建立和完善社会保障体系的对策和建议。

社会保障体系；问题及原因；对策

建立更加公平可持续的社会保障制度，是十八届五中全会提出的全面深化改革重点领域之一。在社会保障领域，越来越多的群众从当初要求享有基本保障转向要求城乡之间、地区之间、群体之间的待遇均衡、平等、公正和透明。在省委、省政府统筹领导下，山东成为十八大后全国首个统筹城乡居民基本医疗保险的省份，提前实现了主要社会保障制度从城乡二元体制到城乡统筹发展的根本性转变，也为加快推进新型城镇化创造了有利条件。

一、潍坊市社会保障现状

潍坊市继2014年成功创建全国首批电子社保示范城市、2015年成功开展全国首批全民参保登记计划试点工作之后，2016年，又被人社部确定为全国第一批创建社会保险标准化建设“先行城市”。

（一）社保支撑保障能力稳步提高

连续第十一年调整提高企业退休人员养老保险待遇,全市30.8万名企业退休职工人均月增养老金261元。失业保险金标准调整提高到950元,安排扩大失业保险基金额度1.5亿元,用于支出职业培训补贴、社会保险补贴、岗位补贴、小额贷款担保贴息等项目,失业保险保生活、促就业、防失业的功能进一步强化。

（二）医疗工伤保险政策更加完善

提高补助标准,城乡居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年320元提高到380元。进一步扩大职工重特大疾病保障制度支付范围,门诊特殊慢性病病种增加到72种,降低了居民医保一级医院住院起付标准,医疗保障能力不断增强。

（三）社会救助及慈善事业快速发展

制订出台7个社会救助政策文件。全市城市低保平均标准达到每人每月491元,农村低保平均标准达到每人每年3400元,超过省科学发展考核目标值。全市136个镇街和开发区设立了统一受理救助申请的窗口,建立起“一门受理、协同办理”救助机制。开展“阳光低保”和“阳光救助”专项治理行动,彻底解决低保“人情保、关系保”问题。建设医疗救助“一站式”结算服务平台,将医疗救助比例提高到70%。高密、诸城、寿光列为全省“救急难”试点单位。完成民生综合保险试点,为2016年实现全覆盖积累了经验。健全失能老年人护理补贴、低保高龄老年人生活津贴和为困难老年人购买养老服务等制度。落实困境儿童基本生活补助和孤儿基本生活费。全省首例建立县、镇级慈善总会监事会制度。

二、当前社会保障存在的问题及原因

（一）当前社会保障方面存在的主要问题

1.社会保险覆盖面过窄，不同社会群体间保障水平差距大

大量城镇就业人员未纳入社会保险范围，非公经济及非正规就业群体中的相当一部分人没有社会养老保险；农村社会保险缺失且保障水平低，新农合与城镇基本医疗保险相比，无论是报销比率，还是享受的医疗服务，差距都很大；已被社会保险制度覆盖的人群间保障水平差距大，比如：在养老保险方面，机关、事业单位职工与企业职工的差距就很大。

2. 60岁以上居民的养老保障被选择性忽视

按城乡居民养老保险规定,新农保和城居保制度实施时已年满60周岁的老年人不用缴费,按月领取基础养老金。这个规定看似是对已年满60周岁老年居民的优惠,不用缴纳养老保险费即可按月领取养老金。但这条规定的潜台词却是,已年满60周岁的老年居民被剥夺了通过缴费来增加自身养老金待遇的权利,而只能接受每月固定的基础养老金。较低的养老金标准对于城乡居民的养老来说肯定是杯水车薪,不能解决基本生活支出,就算以后基础养老金标准会提高,但还是不能满足老年城乡居民老有所养的目标。

3.重度残疾人的养老保障水平无法保证

城乡居民养老保险制度规定,对重度残疾人等缴费困难群体,市、县(市、区)政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。也就是说100元的缴费标准档次是专为这部分群体设置的。缴费标准直接决定了将来的养老金保障水平。100元的缴费标准注定了重度残疾人将来的养老金待遇将是全社会最低的,而这个群体的客观情况却是,残疾程度越高,老年保障的资金需求量越大。虽然重度残疾人的100元养老保险缴费是由政府出资代缴,但这并不能成为重度残疾人低水平养老保障的前提。

4.补缴部分政府不给予缴费补贴不利于鼓励参保

居民按年缴纳养老保险费,会获得政府的缴费补贴。但针对漏缴养老保险费的居民,城乡居民养老保险的规定是“允许补缴,但没有缴费补贴”。这样的制度规定初衷是好的,即利用缴费补贴鼓励居民按年缴纳养老保险费,有利于全社会养老保险基金的统筹。但这样的规定难免有粗糙和武断之嫌。

5.缴费激励规定仍不明确

城乡居民养老保险设立了养老保险的缴费激励规定,要求市、县(市、区)政府对缴费超过15年的居民,可适当加发基础养老金,具体办法也由市、县(市、区)政府确定,同时,提高和加发部分的资金由市、县(市、区)政府承担。这样的缴费激励规定并没有将对超年限缴费居民的激励作为硬性制度规定,只是标明“可适当加发基础养老金”。也就是说,如果居民超年限缴纳养老保险费,政府不加发基础养老金也是允许的。如果加发,加发多少基础养老金,按什么比例加发,都没有明确规定标准。另外,缴费激励规定除了要针对超年限缴费居民,还应该针对持续缴费居民。在某种程度上,持续缴费要比超年限缴费更能增强养老金的统筹水平,对于保证养老金这个大水池一直有水更有意义。

6.县市区的权力和责任仍然重大

根据居民养老保险规定,养老保险基金暂由县级政府管理,逐步提高管理层次。在物价不断上涨的情况下,如何保证养老保险基金的保值增值是一项十分紧迫的任务。要完成这个任务就需要建设一支具备高素质和现代金融专业知识的人才队伍,特别是懂投资会经营的人才更是关键。目前,国家的养老保险基金投资渠道比较丰富,也可以找到高层次的基金管理人才进行保值增值运作。但在县级层面,要建立这样一支专业基金管理人才队伍存在不小的难度。对于县区市政府来说,虽然手里掌管着养老保险基金这样一大笔钱,但如何管理和使用却实实在在是承担着巨大责任的。

（二）存在问题的原因分析

1.政府财力资源不足。

以60岁以上居民的养老保障来说,按规定,这部分人群不用缴纳养老保险费，直接领取基础养老金。据统计,截至2014年12月底，全省居民养老保险参保人数4401.2万人，1257.5万人按月领到养老金。简单计算可以发现，山东省一年至少要为60岁以上老年人提供90亿元以上的基础养老金。如果在此基础上继续增加60岁以上老年人的养老金待遇，山东省财政将承担更多的支付负担。对重度残疾人选择最低标准的缴费补贴即每人每年100元，根据全省40万重度残疾人计算，全省每年为此支付的财政补贴为4000万元。

2.制度建设不够完善

现行的城镇职工基本医疗保险制度，除了覆盖面窄外，还有一些明显缺陷。比如，由于缺乏制约有力的支付机制，医保基金很容易被浪费，而为了维持医保基金的收支平衡，实践中，只能不断提高参保单位的缴费比例和参保职工医疗费用的自负比例，从而增加了企业和职工的负担，同时加剧了医保扩面难和医疗费用的快速增长，使公立医院的公益性荡然无存，老百姓看病难、看病贵的问题非常突出。目前城镇养老保险制度是比较成型的，但并未完全定型。比如，虽然它确立了责任分担机制，但有关各方的责任是没有划分清楚的。比如，政府、市场、社会、家庭、单位的责任没有明确，政府感觉到责任越来越大，而市场机制包括商业保险公司的作用却发挥不够，家庭保障如何巩固也未有相应的政策。

3.社会保障管理体制与行政管理体制不匹配

以养老保险为例,目前我国多数地区的社会保障统筹基本处于市（县）级层次,仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏七地实现了基本养老保险基金省级统收统支;绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段,个别省还未建立省级调剂金制度。山东省城镇职工基本养老保险虽然实现了省级统筹,但对职工养老保险资金的管理和控制仍然不够完善,因为对资金的管理和控制涉及各级政府责任和权限的划分。所谓省级统筹,实际就是在全省范围内调剂养老保险基金的发放,就是从养老负担较轻的市县调剂养老保险基金到养老负担较重的市县,这会引起基金调出地区政府和社会保险机构的不满。另外,养老保险基金的终极目标是实现全国统筹,省级统筹作为一种过渡性安排,需要承担全省养老金入不敷出的支付缺口风险,这对于省级政府来说并不是一个好差事。

三、完善社会保障对策建议

1.提升居民养老保险吸引力，扩大居民养老保险覆盖面。

针对目前居民养老保险对16-45岁居民吸引力不足的问题,要从提升养老保险待遇、完善缴费机制等方面加以解决,从而尽可能地扩大居民养老保险的覆盖面,增强养老保险基金的支付能力。一是要根据经济发展水平,适时提高基础养老金水平,建立合理的增长机制,提升养老保险待遇水平。二是要完善缴费机制,制定统一的缴费补贴标准。由于不同缴费档次的缴费补贴标准由各市自行制定,缺乏统一标准,在实践中会引起参保群体的攀比心理,导致不同地区的参保比例失衡。应该针对不同的缴费档次在全省制定统一的缴费补贴标准,以扩大居民养老保险的覆盖面。

加快解决农民工的参保问题。现行制度下，能参加城镇职工基本养老保险的，一般是那些长期在外打工、工作稳定的农民工。大部分农民工由于收入不高，流动性强，很难参加城镇基本养老保险。要通过降低费率和累计缴费等制度调整，解决农民工的参保问题。

2.制定机关事业单位职工参加社会养老保险制度

社会养老保险制度的制定应双管齐下。一是制定机关事业单位职工参加社会养老保险制度,从制度上废除双轨制。二是大幅度提高企业职工养老保险待遇水平。总的原则是,整个社会的养老保险待遇是依据个人工作业绩而有差别,而不是依据岗位不同而有差别。

3.为城镇居民提供大病医疗保险

有了大病医疗保险,参保居民患国家确定的20类重大疾病发生的医疗费用经新农合报销后,大病保险资金对个人负担超过上年度全省农村居民人均纯收入部分的合规医疗费用再给予不低于50%的补偿比例,合规医疗费用补偿比例通过招标确定。大病医疗保险的个人最高年补偿限额为20万元。新农合中的大病保险项目对于有效降低参保农民的大病医疗支出具有重要意义。在2015年的居民基本医疗保险整合进程中,这项针对农村居民的大病医疗保险也应当在城镇居民中开展实施。

4.开拓社会保险基金投资渠道，实现保值增值

2015年,山东省各项社会保险基金累计结余达到3100亿元。由于社保基金的敏感性,多年来,社保基金的使用都十分严格,结余基金一般只是存放于银行孳息。在物价不断上涨的情况下,如何使庞大的社保基金实现保值增值,已经成为一件十分紧迫的工作。目前山东省的社会保险基金收益率较低,在做好风险控制的前提下,也可以将一定比例的社保基金用于收益较高的项目投资。

[1]徐清照.关于山东社会保险制度发展的现状、问题与对策研究[J]. 理论学刊，2010;(9):49-51.

[2] 张春晓.山东大力构建城乡一体化社会保障体系[J].大众日报，2014;(11):16.

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10.3969/j.issn.1673-0968.2017.02.021