福建省城中村改造中的政策营销研究*——以泉州鲤城区为例

蒋志丹，许惠铭

（仰恩大学管理学院 福建泉州 362014）

福建省城中村改造中的政策营销研究*
——以泉州鲤城区为例

蒋志丹，许惠铭

（仰恩大学管理学院 福建泉州 362014）

通过分析福建省泉州市鲤城区在城中村改造中的政策营销，从效能性、效率性、充分性、公正性、回应性和适合性六个方面对城中村政策营销的效果进行阐述，提出提高政策营销效果的几点建议：建立长期管理机构；加强前期的调研工作；注意协调相关利益群体的需求；以服务的理念来营销政策。

福建省；城中村改造；政策营销

一、国内外研究综述

（一）政策营销研究评述

早在上个世纪70年代，就有学者把公共政策与营销活动结合起来进行研究，但直到80年代才有支持性的理论框架形成。Mokwa & Permut（1981）的《政府营销：理论与实务》[1]、Cormpton & Lamb(1986)的《政府与社会服务的营销》[2]，开始对政府政策营销所具备的环境特性、产品特性及营销功效的使用限制等方面进行深入研究，形成了政府政策营销的背景理论。1991年，学者Keith Snavely提出了公共营销模式，提出了构成政策营销的各种内外因素[3]。2001年Hans Burrma发表的《公共政策营销：存在于公共部门的交换活动》更是构建出政策营销中交易的过程要素，清楚指出了政府公共政策中的主管部门与政策目标团体之间的互动要素[4]。有关政策营销模式方面的研究， Coffman、Alman，以及Kotler和Lee等学者都从自己的理论角度提出了政策营销的模式，此外还有境外学者苏伟业等均对政策营销进行研究，提出了政策营销的模式。在政策营销策略方面，学者McCarthy（1960），Milton Kotler（2004），Booms 和Bitner（1981）都从策略角度进行了阐述。我国国内相关研究起步较晚，从上个世纪90年代中期开始，丘昌泰、余致力、陈敦源、谭翀等学者对政策营销都从理论角度进行了探讨，但将实践领域与理论领域相结合进行研究的则较少[5]。

（二）城中村研究评述

自城中村现象出现后，一直是中国学术界关注的领域。学者们对城中村进行了全方位的研究，而对城中村改造方面的探索只是其中一个研究方向。在这一方面，学者们如何元茜、李丽娟、朱鸿伟、张京祥等，将城中村的改造经验与理论相结合，以各地的改造工作为案例，探索城中村改造的模式、改造路径[6-8]。

目前国内关于城中村改造的研究较少关注与政府的合作行为，文章从福建省泉州市鲤城区相关政府机构在城中村改造中的政策营销入手，以期为福建省城中村改造提供一种有益的思考和启示，有助于政府相关部门在对城中村进行改造前做好沟通工作，将政府相应政策以营销的方式推广展开，获取相关利益群体的支持，也为政府相关机构在进行城中村改造过程中减少群体事件提供政策建议。

二、泉州市鲤城区城中村改造中的政策营销模式

早期公共政策的执行，往往因为政府本身角色的权威性使然，使得公共政策推动前的政策规划、评估等步骤容易遭到忽略，甚至到推动执行的阶段也可能由于受到若干外力影响，而产生政策大转弯的情况，进而让这些攸关公共政策成败的重要环节，遭到忽略，从而使这些政策在落实中出现问题。在城中村改造模式中，不管是政府主导式改造、村民自主式改造，还是政府、村民、开发商共同改造，其实都离不开政府的参与。作为城市的管理者，政府机构可以从政策营销的角度参与到城中村的各项改造工作中。文章以泉州市鲤城区的城中村改造为例，从政策营销的规划、政策营销的执行和政策营销的反馈三个方面来对城中村改造工作进行深入分析。

（一）政策营销的规划

在政策营销中，政策的规划出台是先决条件。在城中村改造的政策营销中，首要的就是在经过详实调查研究之后，在考虑同时满足改造过程中各类利益相关者需求的基础上出台成熟的政策规划。

泉州市鲤城区经过多次的行政区域调整，2014年辖开元、鲤中等8个街道，辖区内共有79个社区居委会。鲤城区作为泉州市旧城改造的重点，多年来一直在推进旧城改造工作。在城中村的改造工作中，政府营销政策的规划起到了先行作用。根据鲤城区实际情况，结合推进泉州市五年规划、泉州市总体规划、鲤城区土地利用总体规划、泉州古城及江南新区控制性详细规划，从2002年开始，鲤城区就遵循相关规划，渐进式地逐步推进辖区内的城中村改造工作。2010 年，鲤城区计划在 5 年时间的时间里，分期分片有计划有步骤地实施“三旧” （旧厂房、旧城区、旧村庄）改造，为此辖区内专门根据辖区现状拟定了 37 个改造项目。近几年来鲤城区政府为了提高当地社区居民的居住质量，将旧城小街巷路灯亮化工程、小街巷路面改造工程、管道沟渠整治工程等改造项目列入为民办事工作重点，2014年，鲤城区为了融入泉州市环湾、向湾、同城化发展大局，围绕建设“创新型和谐文化名城”目标，着力打造“双核”（古城发展核心、江南发展核心）、一带（滨江繁荣带）、两区（江南现代产业集聚区、文化旅游生态区）的空间发展框架，以《泉州古城控制性详细规划》为指导，编制完成县后街、向阳新村和西郊新村危旧房旧区、温岭商贸中心等片区改造计划。2016年，根据泉州市“十三五”规划，编制了鲤城区“十三五”规划，提出了新的城市建设主要目标：城市建设构筑新格局。要根据泉州市实施古城保护提升计划的有利机遇，按照“保留历史记忆，延续文化脉络，展示古韵风貌”的原则，有序推进古城区点线面优化整合改造。 按照统一规划部署，分级、分片区采取不同方法有序推进危旧房改造，科学制定石结构等危旧房屋改造五年工作计划和年度计划，明确各区域石结构房屋改造户数、安置方式、扶持政策，逐年分期分批组织实施。编制片区改造规划，优先安排石结构等危旧房屋多的片区改造项目，同时要求改造计划要做到充分考虑抗震要求及建筑风貌，留足道路、学校、绿地、停车、环卫设施、公共活动空间及社区服务用地，改善生产生活环境。鲤城区政府相关部门在城中村改造中的政策规划，能够统括全局，为政策的营销推广落实奠定了基础。

（二）政策营销的执行

城中村改造的目标是为了改变城市面貌，提高居民的居住生活品质，提高居民的社会福利。城中村的改造，从本意来看，是一件对各方均有利的事情，但越来越多的地方政府在改造过程中的趋利行为使村民对任何形式的城中村改造都心存戒备，因此城中村改造的政策在执行过程中，如果单纯依靠政府部门自上而下的行政指令，往往结果会不尽如人意。这就需要从营销的角度，通过营销手段对相关政策进行营销，通过深度解析政策细节内容，让利益相关群体能够更加了解这些政策。另外，通过沟通协商，打消利益相关群体对政策的疑虑，这样才能便于政策的真正落实推广。

1.成立专门机构进行负责

城中村改造并不是一朝一夕可以完成的，有关部门根据相关规划，明晰权责，成立专门机构来负责这一工作。比如鲤城旧城改造中对本地区内的石结构房屋改造工作专门设立了领导小组办公室，来总领各项事务。另外，根据辖区编制，成立片区改造指挥部，并以各街道办事处为具体执行机构，由街道办事处组织具体工作。同时在工作目标设立时将改造工作纳入鲤城区政府对各街道和相关部门绩效考评的内容。在落实过程中要求建立工作情况跟踪落实和反馈制度，及时将工作进展情况报送督查室和区危旧房改造领导小组办公室，实行每月一通报制度。这些专门机构的设置能够使政策在执行过程中不会出现多头领导，可以便于依据相关规划将政策一一落实。

2.做好多渠道的沟通

在以往的城中村改造治理过程中，都存在对村民的地位和利益忽视，对民情民意了解不够，在沟通方面不到位的现象，这往往导致城中村改造工作面临重重困难。在泉州鲤城的城中村改造中，为了让有关政策能够有效推行，有关部门进行了多方面、多渠道的沟通。以各街道办事处作为责任主体负责具体运作，能够更好地做好沟通工作。在城中村改造政策的落实过程中，通过多种宣传渠道，向社区内的居民进行传达城中村改造的思路目标、总体规划、工作方案、实施细则，通过宣传、解释、沟通，让社区居民真正了解其中的内涵，了解政府的相关政策。在宣传沟通中，精心制作宣传展板和挂图，组织在社区里开展“政策进社区”“法律进社区”的宣传活动，通过LED宣传屏、执法宣传车、悬挂宣传标语横幅、社区高音喇叭、发放宣传手册等形式，加强舆论宣传和沟通。另外还增开了微博，增加了群众投诉监督渠道，广开言路。比如在城中村改造中，对于石结构房屋进行改造时，各街道都加大了宣传力度，让社区居民充分认识石结构等危旧房屋改造的重要意义，了解扶持政策，让社区居民了解改造的几种不同方案，充分调动群众的主动性、积极性。

3.主动管理

在城中村的改造过程中，政府应该转变管理思路，将以往的被动式管理，变为主动式服务，能够以社区居民的需求为导向，主动为社区居民谋福利，努力优化公共服务，以此来推动城中村社区的健康发展，促进城中村的社区和谐。政府相关部门发现问题，解决问题，主动做好环境基础设施的建设和环境卫生的治理工作。近几年来鲤城区政府主动走出去，将旧城的道路整治、公厕建设等改造项目列入为民办实事城市建设类项目重点，旨在不断提高居民的居住质量。2013—2015 年，还对辖区内县后街危旧房片区等旧房进行改造。这种主动式的服务管理，更能凸显出政府在城中村改造过程中的主导作用，也是政策营销主体的体现，有利于城中村改造的政策真正落实下去。

（三）政策营销的监督反馈

城中村改造工作是一个系统工程，一般会涉及到多个不同职能部门，关系到许多部门的工作。另外，从政策规划的制定到最后城中村改造项目完工，需要多年时间，因此可能存在问题多年积压未解决的现象，这就更需要在改造过程中加强对政策营销的监督和反馈工作。

鲤城区政府在安排年度建设项目计划时，对城中村的改造项目，进行统筹推进，以片区改造为重点，通过改造试点，逐步在不同街道、不同社区推进。在监督反馈方面，通过每月工作调度机制来较为有效地进行监督和反馈工作。在城中村改造中，区规划用地协调小组会议原则上每月召开一次。各项目指挥部和项目业主单位通过指派专门联络人，做好与协调小组办公室联系的对接工作，每月及时报送项目进展情况；协调小组办公室通过及时梳理和分类项目规划用地方面存在的问题，做好会前协调、信息汇总和跟踪督促等工作。

在政策营销中，监督与反馈是必不可少的一环。通过对项目的监督和反馈，可以更好地促进政策的落实，如果存在偏差，可以及时进行调整修订；在执行过程中出现各种问题，也可以更为有效地进行修正。

三、城中村改造政策营销的效果分析

在城中村改造过程中，因政府政策沟通不畅而引发的社会群体事件严重影响了社会稳定，因此需要对政策营销的效果进行分析。本文根据学者邓恩的相关理论，从效能性、效率性、充分性、公正性、回应性和适当性六个角度来评价政策营销的效果[9]。

（一）效能性

效能性在政策营销中主要是用来分析政策是否达到预期效果。从城中村改造这个角度来看，效能性意味着政府进行城中村的改造政策能够达到预期效果。从总体来看，鲤城区的城中村改造基本与预期相符。石结构房屋等旧村庄、危旧房改造成果显著，小街巷路灯亮化工程、小街巷路面改造工程、管道沟渠整治工程、内沟河排污口截污改造工程等项目都取得了良好效果，这为区内企业和百姓提供了更加宜居宜业的环境。

（二）效率性

效率性常常用来分析产出与投入之间的关系。在政策营销中，效率的着眼点在于能否以最佳的方案执行政策。在城中村改造中，效率可以用城中村改造是否按照预先进度方案逐一推行来衡量。在鲤城区的城中村改造政策中，绝大多数项目从进度安排来看，都能够按预先估计的进度一一落实。如石结构危房改造项目，截至今年已经初步完成试点改造工作。

（三）充分性

充分性是政策目标达成后，消除问题的程度。在鲤城区的城中村改造政策推行中，石头危房大量进行拆迁改造，仅2014年就拆除石结构房屋804栋，建筑面积达36.2万平方米，保障了社区居民生命财产安全，达到了防震减灾的目的，增强防范地质灾害安全隐患的能力，消除了隐患。其他改造项目，通过解决了城中村社区内照明、沟渠整治、污水处理等问题，极大程度解决了路灯不亮、道路破损、污水横流、绿化破坏等环境卫生问题，改善了卫生状况。

（四）公正性

公正性是政策执行后导致该政策有关的社会上资源、利益以及成果公平分配的程度。在城中村的政策营销中，这一部分经常涉及到的是改造过程中的利益分配是否公平。在石结构房屋改造中，鲤城区政府允许采用多种改造方式，处于成片危房改造范围内的，可以采用货币补偿和就地就近安置；符合条件的，允许居民在允许的范围内自行翻建；若是居民无意自行翻建或无法申请翻建的，政府也会通过提前拆迁安置或收购等方式解决问题。其他改造项目改善了卫生环境，提高了社区居住品质，从这点来看，这些政策营销的成果增加了鲤城社区居民的社会福利。

（五）回应性

回应性指的是政策营销的结果能否满足目标群体的相关需求。地方政府进行政策营销时，必须要能满足地方居民的需求与偏好。以江南街道为例，存在大量石结构房屋，这些危房旧房大多有几十年的屋龄，破旧不堪，抗震能力低，存在很大的安全隐患。而且，社区内排水设施不全，道路交通不畅，卫生环境脏乱差。政府相关部门在这些街道进行改造之前，进行了大量的调研走访，获取了大量信息，广泛听取了社区干部群众的意见。这些社区的改造政策在推行之后，满足了当地社区居民改善居住条件的需求。同时通过改造对现有村集体土地资源进行整合，通过土地流转等方式可以获取更多的资源，如建立产业园区等，这都可以使社区享受更多的发展成果。

（六）适当性

适当性指的是政策目标的价值对社会是否合适。鲤城区的城中村改造政策落实后，可以改善城市形象，改善居民的居住环境，可以提升城市竞争力，其政策目标从经济利益角度来看，对泉州是有益的。在城中村的改造中，鲤城区十分注意社区内的古建筑保护工作，始终坚持文物古迹的整体保护，这一举措极大保留了泉州的文化遗产，这也是有利于泉州的长远发展。

综上所述，鲤城区城中村改造政策营销的成果基本符合上述的六项标准，鲤城区在进行城中村改造中，其政策营销的效果是比较显著的，取得了较为良好的社会经济、人文方面的效益，但仍然还存在许多需要改进的地方。

四、改进城中村改造的政策营销的建议

（一）建立长期组织管理机构

政策营销的实施推进主体是政府相关部门，因此，在具体落实某个政策时，需要明晰责任。城中村改造过程中往往会涉及多个部门，这些部门在城中村改造的相关工作中的工作责任不明确，会导致沟通协调不畅。现有的城中村改造中，负责管理的机构经常是项目完成之后，就解散或重新调派，由于缺乏一个长期稳定的组织管理机构，有时会出现权责不明等问题，这影响了政策营销效能的实现。所以，鲤城区政府在推进城中村政策营销时必须要首先解决的重要问题之一，即组建一个常设的专职负责机构并完善相关工作制度，并明确相关部门的职责，做到权责明晰。

（二）加强前期的环境调研和分析工作

在进行政策营销之前，有必要加强前期的环境调研和环境分析工作。鲤城区的“龙头山片区改造项目”在实施期间，已经投入700万元，发现地质复杂，施工困难，后来区政府要求暂停项目建设。因此调研的工作不能走过场，需要相关部门详细测算，对可行性进行分析，对可能出现的问题进行事先的估算，在细致研究之后，政府相关部门才可以真正制定相关决策。如果没有进行详实的调查，有可能会出现一些问题，导致政策项目的终止，造成巨大的损失。

（三）注意协调利益相关群体的需求

在城中村改造的政策营销中，它的营销对象是城中村的社区居民，同时鲤城区的城中村改造工作目前采取的是以区政府为主体、通过招标方式吸引市场力量广泛参与的基本模式。在这一政策营销中，所涉及到的利益相关群体有开发企业、村集体、社区居民等。在具体改造中，政府需要发挥它的营销主体的作用，协调各利益相关群体的需要。各利益相关群体均有自己的利益诉求，政府部门通过监督、引导等各种手段，使各方利益在一定程度上实现平衡，满足他们各自的诉求。

(四)以服务的理念来营销政策

政策营销是基于服务型政府的理念，要以顾客为中心。在城中村改造中，需要以城中村的社区居民的需求为导向，这要求政府相关部门改变工作职能、工作方法和工作作风。将以往单调的强制灌输型工作方式进行调整，转变为以营销的理念方式提供服务。因此，相关部门须树立政策营销的沟通理念，实施有效的双向沟通。

[1]Mokwa, Michael P. & Steven E. Permut eds. Government Marketing: Theory and Practice[M]. New York: Praeger, 1981:17-35.

[2]Crompton, JL, & Lamb, JR CW, Marketing Government and Social Services [M]. New York : John Wiley & Sons, Ltd. 1986: 180-220.

[3]Snavely, Keith. Marketing in the Government Sector: A Public Policy Model[J]. American Review of Public Administration. vol.21(4):311-326.

[4]Buurma, Hans. Public Policy Marketing: Marketing Exchange in the Public Sector [J].European Journal of Marketing .vol. 35(11/12): 1287-1300.

[6]何元茜.对于武汉市城中村改造进程的探析与思考[J].建设经济，2011;(06):11-12.

[7]李丽娟，朱鸿伟.城中村改造的利益相关者分析——以广州猎德村为例[J].特区经济，2009;(10):33-34.

[8]张京祥，胡毅，孙东琪.巨变：空间生产视角下的城中村物质空间与社会变迁——南京市江东村的实证研究[J].人文地理，2014;(2):1-6.

[9]吴定.公共政策[M].台北：国立空中大学，2003:302-305.

Analysis on Policy Marketing of “Urban Village” Reconstruction in Fujian Province: Taking Lichen District of Quanzhou City as an Example

Jiang Zhidan, Xu Huiming
(Management College of Yang-En University, 362014 Quanzhou, Fujian China)

The article analyzes the policy marketing of “urban village” reconstruction in Lichen District of Quanzhou City , expounds the effects from six respects: effectiveness, eff ciency, adequacy, fairness, responsiveness, appropriateness. Through the analysis, the paper puts forward some suggestions to improve the effect of policy marketing. First of all, government should establish a long-term management institution. Secondly, government should strengthen the investigation. Thirdly, government should take care of the requirements of relevant interest groups. At last, government should use the concept of service in policy marketing.

Fujian Province; “urban village” reconstruction; policy marketing

F292

A

10.3969/j.issn.1673-0968.2017.02.019

福建省教育厅中青年教师教育科研项目（社科），项目编号：JAS150718。

蒋志丹（1978-），女，仰恩大学管理学院副教授，管理学硕士，研究方向为人力资源管理、公共部门管理。

许惠铭（1976-），男，仰恩大学管理学院副教授，管理学硕士，研究方向为营销管理。