协商民主与信访工作创新研究——基于北京市相关政策与实践的初步阐释与分析

文/杨守涛（中共北京市委党校，北京 100044）

协商民主与信访工作创新研究
——基于北京市相关政策与实践的初步阐释与分析

文/杨守涛（中共北京市委党校，北京 100044）

协商是信访工作的应有之义。实际上，信访工作就是一种富含协商元素的工作，信访工作尤其需要将协商民主作为一种工作方法充分运用。目前，协商作为一种工作方法，已经受到信访工作政策的强调，也得到信访工作实践的验证。然而，由于种种原因，协商方法在信访工作中的运用还面临着一些挑战，包括通过协商方法解决信访所针对问题的意识不强、能力不足、规范不健全等若干方面。为进一步通过协商方法创新信访工作，需要推动信访法治化提供法制保障、提高各方主体的协商素养和建立健全协商民主制度体系、从涉及信访的公职机构和工作人员做起发挥表率作用、加强实践与交流。

协商民主 信访 创新

信访工作与协商民主是密切关联的。因为，信访在本质上就是相关主体以某种方式向公务机构反映情况、提建议与意见、投诉请求并争取所关心的问题得到关注或解决。这其实就是一种利益诉求与政策主张的表达，它与社会主义协商民主“通过对话、沟通、辩论表达利益诉求和愿望”［1］的这一内涵相通相连。故而可以说，信访工作内含了社会主义协商民主机制，社会主义协商民主是做好信访工作的一个方法。北京市信访办某工作人员在一次访谈中还指出，“信访工作本身就是一种需要广泛协商、发扬民主的工作”。著名学者何包钢还撰文强调，“协商民主是解决上访问题的有效方法”［2］，并针对“在中国，有人认为协商民主并没有解决上访的问题”的情况，通过基于外嫁女上访问题的实验研究来验证了协商民主之于解决上访问题的积极意义［3］。

那么，就目前的信访工作政策与信访工作实践来看，社会主义协商民主在信访工作中是一种什么样的状态呢？文章将以北京市的有关情况为例进行初步的阐释与分析。该阐释与分析主要围绕四个方面展开：一是信访工作政策对协商方法的强调情况；二是信访工作实践中协商方法的运用情况；三是通过协商方法创新信访工作存在的问题；四是进一步运用协商方法创新信访工作的参考建议。

一、信访工作政策对协商方法的强调

在信访工作政策中，对协商方法的强调是较为广泛的。国家层面的《信访条例》、2014年 《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、2015年《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》中都有所提及。前者曾要求“运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法”；中者还强调要“综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导等办法”；后者则明确指出了联合会商制度、信访听证制度、社会力量参与机制。

就北京市信访工作政策对协商民主或类似方法的强调而言，也是相当丰富的。首先是《北京市信访条例》，如第四条要求“倾听人民群众的意见、建议和要求”；第二十条还进一步指出，“信访人要求对公示内容予以说明、解释的，信访工作机构应当予以说明、解释”；第四十一条更是明确地指出，“可以依照规定程序举行听证”，强调了听证这一具体的协商方式。

特别值得一提的是，在2016年6月发布的《北京市“十三五”时期信访工作规划》中，协商民主这一方法则得到了较为充分的强调。概括而言，主要有四个方面。一方面，是强调社会参与、第三方参与等多方协商合作，如强调“注重政府管理与社会参与有效结合”、强调“调动企事业单位、社会组织和公民等各方面力量参与调处化解矛盾纠纷”、强调“搭建第三方参与信访调解平台”。另一方面，是强调北京市各相关党政机构自身内部的协商合作，即“强化上下级信访工作机构、政府各部门间沟通联系”，要求“建立健全与司法机关沟通合作机制”，以及“充分发挥信访工作联席会议制度优势”。再一方面，是强调跨区域的协商合作，即京津冀一体化背景下的京津冀信访协作，强调要“按照‘平等协商、务实合作、互惠共赢’原则，完善京津冀信访工作协作机制”。最后一方面，是强调继续发扬已有的协商合作方法，如“发挥基层直接面对群众优势，深化‘连民心恳谈室’、联合接访大厅等有效做法”，又如“促使各方当事人平等对话、依情协商”等等。

二、信访工作实践中协商方法的运用

除了信访工作政策的强调以外，在信访工作实践中，协商民主的方法也得到了很多运用。而且，更为关键的是，实践证明协商民主的方法是一种虽然不能包治百病但却有益于信访工作的有效方法。

从北京市的实践来看，社会主义协商民主在信访工作中的运用，主要有两大方面。第一方面，可以称之为公职机构之间的沟通协商，即与具体信访工作相关的各公共部门通过协商协作、共同为做好信访工作而努力，主要有两大类。一类是信访工作协同意义上的实践，比如北京市昌平区检察院为处理有关信访事项，与区公安分局和区法院联合会签了《涉法涉诉信访问题（案件）沟通协作办法》，将嵌含丰富协商元素的多元化司法救助机制融入到具体执法办案工作中，妥善解决了若干涉检信访当事人的法律诉求，昌平区检察院还因成绩突出获得2014年度全国检察机关“文明接待室”荣誉称号。另一类是信访事项代办意义上的实践，比如北京市石景山区实施信访代理制，干部为百姓代言、为百姓跑腿，通过与各相关部门的协商联动，处理好群众合法合理诉求。第二方面，即有信访人等相关主体参与的沟通协商。同样有两大类。第一类所体现的主旨，是要预防导致信访事项的矛盾和纠纷出现，这一类实践很多，如北京市西城区法院通过多元化纠纷解决机制平均每年诉前调解案件1000件左右，而且创下医疗纠纷5年无一例信访的好成绩；又如北京市通过政府购买服务方式，广泛邀请律师、心理咨询师、人民调解员等第三方力量参与接待涉法涉诉信访；再如北京市广泛实践的“连民心恳谈室”，追求的目标是通过恳谈把信访问题化解在初始；还有北京市通州区在建设副中心过程中发展起来的“通州模式”等等。第二类所体现的主旨，是要在解决信访所反映的问题时发挥民主协商的优势，一是体现在所谓的“激情信访”事例中，二是体现在“有序信访”事例中。前者，如北京市怀柔区某镇领导在2010年处理一起因征地转非引发的群体事件时，针对“抓阄现场涌进近千人，场面一片混乱，桌子被人掀翻，票箱被一些群众抢夺并当场撕碎已投票”的“激情信访”问题，他们在充分调研的基础上“入村做群众工作，找党员、找代表、找重点人谈话，畅通群众反映诉求的渠道，和群众谈心”，最终合法合规地解决了问题，并指出要“深入基层调查研究，真正和群众心贴心沟通”。后者，如北京市石景山区某街道领导在2013年处理三份投诉转办单所反映的问题时，他们“在深入调研、充分尊重群众主体地位的基础上，一步一步引导群众自行民主协商解决”，并总结性地说，“服务群众怎么干？一切围着需求转；需求多元怎么办？利益协调是关健；利益诉求谁来管？民主共商解困难！”。

总之，协商方法是信访工作实践中的一种重要方法。从某种意义上讲，每一个关乎信访工作的实践，都至少在整个实践的某一个或某几个环节以一定的形式践行了社会主义协商民主。而在一些信访工作中，社会主义协商民主的践行对于问题的解决，则发挥了关键性的作用。总结起来，前述这些实践案例的经验就是要“大力推行协商民主，切实化解信访难题”。具体地讲，主要有四点：一是坚持人本理念，密切联系群众，尊重群众合法权益；二是重视群众意见与建议，强调对群众呼声的关注；三是广泛开展沟通协商，以尽量民主的方式有序有效地解决好群众所关心、所反映的问题；四是要坚持就所反映的问题展开协商，更要坚持“协商前移”原则、尽量将矛盾和纠纷化解于信访行为发生之前。

三、运用协商方法存在的问题

根据前文讨论可知，通过协商方法创新信访工作，既得到了信访工作政策的肯定和强调，也得到了信访工作实践的验证。然而，尽管协商的方法有助于信访工作的开展是毋庸置疑的，但是通过协商方法创新信访工作却也实实在在地面临着一些挑战、存在着一些亟待正视与解决的问题。本部分结合笔者对北京市有关情况的调查分析，对这些挑战与问题进行一定的讨论。主要的挑战与问题有三个。

一是通过协商方法解决信访所针对问题的意识不强。在信访工作中，通常情况下无外乎有三大类主体，第一类是信访人，第二类是信访工作者，第三类是目前正越来越被关注和重视的第三方工作者。在调研中发现，不管是哪一类主体，都或多或少地有部分人存在协商意识不强的问题，尽管他们可能都宣称要通过对话和商量的机制达成共识解决问题。第一类主体经常会由于前期曾寄望于商量沟通而失败，或因为本身就对商量沟通有忧虑、担心“符合协商标准的民主过程通常会偏向更有权力的一方”［4］，进而在一定时间内持不协商的态度。第二类主体中，一些人因为对信访人怀有“找事”的心态，或因为 “虽没有表现出来但在心底逃避信访人”的心理，进而不想太多地协商。至于说第三方参与者，他们在作为“中间人”开展协调工作的过程中，也有部分人怀有“平息事件”的心理，或因为“怕别人说自己不行等等要面子而急于搞定与摆平”，因此有时候对协商重视不够。

二是通过协商方法解决信访所针对问题的能力不足。通过协商的方法解决信访人所提出的问题，特别需要所涉及到的各方具备一定的协商能力。其中最为重要的，应该是信访人准确而完整地表达自己利益诉求的能力、信访工作者“把工作做到信访人心坎上”的能力、第三方参与者提供科学引导的能力。然而，有些时候现实情况却是这样的：信访人由于情绪激动（包括兴奋或恼怒等）而没法表达清楚，或者没有表达出内心深处最真实的想法，或者作了过于极端的表达；信访工作者有时候工作方法欠妥，一句话、一个动作甚至一个眼神，都可能会影响信访人接下来的行为、影响自己对信访人真实诉求的把握，结果就像调研中某些受访者所说的那样，“一不小心就把信访人搞上了长安街，甚至搞上国际新闻”；而第三方参与者，其核心功用是作为客观中立的一方，提供相应的法律知识、心理疏导、情绪引导，以协助问题的解决，但正如某长期参与调解的律师所说的那样，“科学的引导特别需要实践基础上的工作艺术，要把握火候”，但这恰恰是目前一些第三方主体不具备的。

三是通过协商方法解决信访所针对问题的规范不健全。在信访工作中，特定形式的协商方法虽然运用得不少，但这样的运用多数是实际工作者自己的摸索。而在正式的信访工作政策或指导性文本中，虽然也有所涉及，但多是一些原则性的主张。由此而来的一个结果是，通过协商方法解决信访所针对问题的规范并不健全。比如在不同的信访情景下，信访人的诉求如何得到充分而真实的表达、信访工作者在一些重要的环节如何有效处理相关事宜、其他的信访工作协作者怎样衔接等等更具有操作性的东西，并没有系统的指导性方案。北京市西城区的一位工作人员还曾经就诉前多元化纠纷解决机制指出，“调解组织建设方面还存在一定的滞后性、开展行业性专业性调解案件补贴试点工作目前还缺乏具体而完整的补贴发放方法、委托调解程序运转还不够顺畅高效”等等问题。

当然，对于通过协商方法创新信访工作来说，所面临的挑战与问题还不止这些，除了上述三点以外，调研中还发现一些虽然不如这三点那么突出但肯定是同样值得重视的挑战与问题，如一些信访人是极端利益驱动甚至是被利用或被鼓动的，他们怀有“在北京当官的更怕把事情搞大”的心态、拒绝协商与拒绝理性沟通的态度有时候很坚决；又如一些第三方的参与，特别是某些媒体的参与不成熟与不客观，这包括有受访者提到的“夸张地报道和煽情地表述”；再如部分信访工作者习惯于“等访”，不够主动，没能把工作做在平时和做在前面，如此等等。

四、进一步运用协商方法创新信访工作的参考建议

那么，如何应对上述那些以及信访工作中的其他相关挑战与问题、进一步通过协商方法创新北京信访工作呢？文章在调研的基础上认为，较为紧迫的是要做好以下四个方面的工作。

一是在全面推进依法治国的大背景下，推动信访法治化，以信访法律为准绳，规范和引导信访工作，为进一步通过协商方法创新北京信访工作提供法制保障。在实际的信访工作过程中，信访工作者与信访人以及其他所有参与者缺乏一部法律作为根本遵循的情况，常常成为受到普遍关注的“信访困境”。在调研中，信访工作者、信访人等相关主体有时候会彼此指出其他一方或几方 “没有章法”这一现象。因此，客观上需要一部法律，对信访工作者、信访人、各方直接或间接参与人的权利与义务、行为及其边界、受到的制约等各方面给予更加系统而旗帜鲜明的说明，规范信访工作者以便更加合理地工作、引导信访人以便更加有序有效地实现和维护自己的合法合理权益。所幸的是，信访立法进程正在稳步推进，已列入国务院2016年立法工作计划预备项目。文章所建议的是，在关于信访立法的考虑和准备中，以及将来的信访专门法规中，应考虑到协商方法运用的普遍性和现实挑战，作一些更有针对性的明确规定。

二是在中央和北京都强调要加强社会主义协商民主建设的背景下，着手提高各方主体的协商素养、建立健全协商民主制度体系。针对北京市的信访工作实际，要进一步通过协商方法创新信访工作，一方面需要着手提高各方主体的协商素养，结合信访工作的需要，从协商知识、协商态度、协商能力、协商发展、基本政治素养等方面，培育和提升信访工作者、信访人、各方参与主体的协商素养，为践行社会主义协商民主、创新首都信访工作提供行为主体角度的综合素养基础；另一方面，需要注意的是，包含协商知识、协商态度、协商能力等内容在内的各方主体的协商素养是一个重要支柱，协商制度则是另一个同样重要甚至更为重要的支柱，因此有必要根据信访工作的需要建立健全与创新相关协商制度，包括协商议程设置制度、协商代表确定制度、协商主持人制度、协商内容与材料提供制度、论辩制度、协商结果运用制度、协商支持制度等等［5］。

三是要充分认识到公职机构及其工作人员的表率作用，从涉及信访的公职机构和工作人员做起，通过耐心实践带动全体相关主体，践行社会主义协商民主创新北京信访工作。涉及信访的公职机构和工作人员有效运用协商民主方法的言行，必然会对全体相关主体产生积极的影响和促进作用，也就是所谓的“公家人对一般干部群众的衍射功能”，即常说的表率作用。这一类主体的耐心实践，只要到达一定程度，必然能起到积极的推动作用。事实也证明了这一点，曾经有一则题名为《20场协商会，平息“上访事件”》的公开报道，就很好地证明了有相关利益诉求且情绪激动的群众是如何在阮庆红等人的引导之下、最终通过理性协商解决问题的［6］。

四是加强实践与交流，促进工作体验的分享与传承，在实践中探索和健全规范。信访工作方法的协商民主及其运用，还处在初步发展阶段、尚未成熟。在这样的阶段，一方面是需要加强实践训练，即在实践中更多地运用协商的方法、更多地检验协商的各项原则和相关效果；另一方面，就是需要加强工作交流，把来自不同实践者的工作体验彼此分享，进而整合和传承，实现彼此促进。当然，这种实践训练和工作交流，本身也能实现相关规范的不断实践、探索和完善。

［1］韩冬梅.西方协商民主理论研究：兼论比较视野中的中国协商民主理论构想［M］.北京：中国社会科学出版社，2008:268.

［2］何包钢.协商民主是解决上访问题的有效方法［EB/OL］.求是理论网，2017-07-25.

［3］何包钢.协商民主和协商治理：协商民主是解决外嫁女上访问题的一个有效方法吗?［C］.北京论坛（2011）：“文明的和谐与共同繁荣——传统与现代、变革与转型”，2011-11-04.

［4］Iris Marion Young.Activist Challenges to Deliberative Democracy［J］.Political Theory，2001，29（5）.

［5］杨守涛.政府与公众间的协商不平等问题及其克服［J］.领导科学，2014（14）.

［6］王鹏程等.20 场协商会，平息“上访事件”［EB/OL］.中国江苏网，2017-07-25.

D632.8

A

1008-6323（2017）05-0035-04

杨守涛，中共北京市委党校讲师、北京大学管理学博士。

2017-08-26

2016年度国家社科基金青年项目（批准号16CZZ009）阶段性成果。

责任编辑：曹丽娟