“一带一路”倡议下四川跨域治理法治化研究

文/曹阳昭 包 恒（..中共四川省委党校，四川成都 6007）

“一带一路”倡议下四川跨域治理法治化研究

文/曹阳昭1包 恒2（1.2.中共四川省委党校，四川成都 610072）

“一带一路”倡议是新时期国家实施对外开放合作的一项重大战略决策，给沿线各国以及国内相关省区市带来了难得的发展机遇。四川积极融入“一带一路”倡议有利于促进四川同西部其他省份经济发展的融合和优化升级。然囿于地区政治、经济、文化的发展差异，四川和西部其他省份通过经济协同发展融入“一带一路”目前尚存在法治治理上的障碍。“一带一路”倡议下四川跨域治理法治化研究，旨在厘清四川及西部省份在融入“一带一路”过程中跨域发展所面临的法律障碍，缓解和消除“行政区治理——跨行政区治理”转型过程中可能出现的紧张与矛盾，建立适合四川区域经济发展的法治治理模式。

一带一路 跨域治理 四川 法治化 区域合作协议

“一带一路”建设引领新型经济全球化，搭建了国际交流合作重要平台，四川面临更加广阔的发展空间，与全球经济联系日益紧密、合作领域愈加宽广。伴随着“一带一路”倡议的深入实施，四川正逐步探索同西部其他相关省区市协同发展模式，然受制于法制化保障机制的欠缺，经济的协同发展推进尚较困难。基于此，构建适宜四川区域经济发展的法治治理模式既迫切，也很必要。

一、“一带一路”倡议下四川跨域治理的现实挑战

近些年，随着政治、经济和社会结构的高速发展与变迁，地方政府所面临的治理问题日趋复杂。原本在单一行政辖区内可以完成的公共事务，其外溢性日益凸显。传统的以单个行政区划为基本单元的治理模式已经难以适应诸多跨域公共事务的治理需求，地方政府或主动或被动的横向联动日渐增多。譬如国家“一带一路”倡议的深入推进，必将加强四川同周边相关地区的联动发展。然而，“一带一路”倡议下四川的跨域治理目前还面临着一些困难。

（一）法律障碍

相关区域法治治理制度的缺失，是四川跨域治理过程中的一道法治障碍。我国的跨域治理虽已经历了一段不算短的历史发展期，但目前仍处于实践探索阶段，国家层面的法律规范目前仍未出台。四川及其他地区的跨域治理探索不仅缺少国家法律依据和制度保障，而且，在当前的宪政框架之下，跨域治理的合宪性问题也是一个颇具争议的话题。再者，地区性的跨域治理实践需要各方的积极参与，各省级行政区的地方性法规及相关的保障措施可能存在冲突，如何缓解和消除此种地区间的法治壁垒考验着各方的智慧。可以预见到的是，随着“一带一路”倡议的加速落实，各地区的相关配套政策、制度必将陆续出台，怎样有效洽接，相互协作，互为补充，充分发挥政策制度的带动作用且不产生明显冲突需要各方的共同协商。

（二）协商困难

地区性的跨域治理实践探索需要各方的充分协商，然而，法定化长效协商合作机制的欠缺给各地的跨域协商合作造成了不小的困难。一方面，各方对于协商谈判的意识还较为欠缺，“一带一路”倡议的实施虽给西部地区诸多省区市带来重大利好，但各方往往对于对接中央政策部署，争取中央政策支持展现出积极的态度，而对于相关地区间的相互合作则略为迟缓。另一方面，由于利益诉求的差异化及利益的竞争规则不明确，各地区间跨域合作存在着现实性困难。以中欧班列为例，往来于中国各大城市同欧洲的铁路货运班列成为了国际物流陆路运输骨干，中欧班列以其运距短、速度快、安全性高的特征已然成为中国国际物流体系的一个重要组成部分。然而，纵使中国铁路总公司牵头举行了中欧班列协调会议并颁布了《中欧班列组织管理暂行办法》，签署了《关于建立中欧班列国内运输协调会备忘录》，但以成都、重庆、郑州等城市为起点的中欧班列截至目前依然是“各自为战”，各家分别组织自己的货源，拓展自己的货运目的地，完善各自的基础设施，出台各自的鼓励办法，并没有“拧成一股绳”来参与国际化、全球化竞争的长远战略规划。

（三）政治约束

二、“一带一路”倡议下四川跨域治理的相关问题分析

跨域治理的发展模式、法律问题等既是我国跨域治理面临的共通性问题，也是“一带一路”倡议下四川跨域治理必然要面对的问题，这些问题可能对四川的跨域治理产生极大的影响。因此，在研究四川的跨域治理时，对这些问题加以梳理显得尤为必要。

（一）跨域治理在中国的发展及基本模式

新中国成立初期，中央政府采用刚性的行政手段推动区域政府合作。1958年6月1日，中共中央作出《关于召开地区性的协作会议的决定》，将全国划为华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北七大经济协作区，七大经济协作区分别成立协作区委员会及经济计划办公厅。不久后，为建立完整的区域经济工作领导格局，中央于1961年成立了六个党的中央局。1970年，中央编制“四五”计划时，拟再次把全国划分为十个协作区。但随后，中央局的建制被各地革委会取代［2］。

改革开放初期，区域行政协议和区域性组织成为了我国区域经济一体化的主要治理机制。跨行政区政府间行政协议源于行政区域边界纠纷的处理，国务院在1981年出台的《行政区域边界争议处理办法》以及1989年制定的《行政区域边界争议处理条例》中予以规定［3］。从1993年开始，我国按照“共建、调整、合作、合并”八字方针对高等教育进行了重大的体制改革和结构调整，实行中央与地方共建高校，行政协议被广泛地运用于中央与地方的共建行动中。新世纪初，华东地区的上海、江苏、浙江创造性地把行政协议用于区域经济一体化实践。而区域性组织又区分为区域合作组织和区域合作领导机构。前者以地方政府间成立或缔结的合作理事会、首长联席会议、开发区管委会为代表，而后者是旨在统一管理区域经济一体化事宜，对合作各方具有领导权的组织［4］。

中国的跨域治理在多年的实践摸索中还形成了其它几种治理模式，包括区域合作立法、区域行政规划和区域行政指导。区域合作立法在长三角地区和东北地区都经历过具体的试验探索，《东北三省政府立法协作框架协议》是这种合作模式的一个重要成果和蓝本［5］。区域行政规划倾向于以“区域规划”统筹各行政区的治理资源，这一主张在实践中运用较为广泛［6］，例如2016年5月，国家发改委公布的《成渝城市群发展规划》即为我国区域行政规划的一个重要典型。区域行政指导与区域行政规划具有一定的相似性，内容主要涉及特定区域的产业布局，部分涉及环保以及基础设施建设等［7］，安徽省发改委制定的《皖江城市带承接产业转移示范区产业发展指导目录》即为区域行政指导。

（二）跨域治理的法律问题辨析

在地区跨域治理模式选择上，越来越多的学者倾向于采用“行政协议”这一软法治理方式。用“行政协议”的方式来解决跨域治理的难题固然有许多优势，但也存在一些法律问题。于立深认为“省际协议”作为我国自发形成的一种制度创新模式，适应了中国地方社会的发展需要，但是这些“省际协议”缺乏合法性基础、法律效力难以保障［8］。何渊也发现我国绝大多数行政协议没有涉及效力问题，有一些行政协议虽已涉及效力问题，但不明确，有些行政协议明确规定没有法律效力［9］。叶必丰教授则对“行政协议”的纠纷解决机制有所担忧。

我们认为，跨域治理“行政协议”首先缺乏宪法上的法律依据和保障，应该在宪法层面对“行政协议”的效力作出规定。其次，针对行政协议的协调方式还需要作更进一步的完善。一些学者提出应该进一步完善“省际协议”权利义务规范和执行机构建设，国家及地方立法机关应就某些事项进行批准，并规定相应的司法救济机制［10］。对于“行政协议”的纠纷问题，有的学者认为在我国通过诉讼方式解决“行政协议”纠纷困难较大，可否借鉴美国的仲裁程序，通过仲裁的方式，以相对简易、节省、有效的方式来解决行政协议纠纷［11］。也有学者认为可以通过事先建立一套区域法制冲突的协调机制，如构建区域法制冲突协调委员会，以减少法制冲突的可行性，降低因“行政协议”冲突问题给各方带来的损失［12］。当然，这些建议都是专门针对目前“行政协议”构建过程中的各种问题所提出的解决方案，具有一定的合理性和可行性。不过，这些建议都是针对当下问题提出的“权宜之计”，“行政协议”的法律基础问题、效力问题、纠纷解决机制等问题，最终还需要通过制定和完善相应的法律法规，以获得法律上的授权与支持。

此外，亦有学者对“行政协议”这一表述持异议，认为此一表述有欠妥当。纵观目前诸多“行政协议”，缔结的主体除行政机关以外，还有诸如社科联、旅游协会等非行政机关。区域合作实践中的各类合作协议已然超出了“行政”这一术语所容纳的表意范畴，无法用“行政协议”“省际协议”或“行政契约”这类上位概念统称，而使用区域合作协议这一表述或许更为合理［13］。我们认为，随着社会经济的快速发展，“行政协议”早已走出了地方政府与地方政府订立协议的单一模式，随着更多的非政府性组织参与到跨域治理合作中来，“行政协议”这一表述确实不够准确，区域合作协议这一表述方式能够将众多参与到跨域治理中的非政府组织容纳，可谓是更加精准的概念。

三、“一带一路”倡议下四川跨域治理法治化的路径选择

四川的跨域治理经过多年的探索，积累了丰富的实践经验，促进了跨域治理理论的发展，但成体系的四川跨域治理思维方式和治理模式还尚未形成，而前期的实践探索中也暴露出一些值得研究的问题。“一带一路”倡议实施之后，我们期望通过进一步梳理、归纳、总结既有的经验成果和理论成果，对四川跨域治理的发展提出可供参考的建议。

要想从根本上转变教师观念，首先，高校要营造向“双师型”教师学习的热烈氛围，要让每一位教师都将不断提高自身技能和终生学习作为自己努力和奋斗的方向。其次，高校要积极的定期举办教学基本功和技能竞赛。通过竞赛能激发教师学习和提高自身技能的积极性，同时要对表现优异，成绩突出的教师给予一定的物质和精神双向奖励，从而带动落后教师不断努力。最后，给予“双师型”教师崇高的地位，对优秀的“双师型”教师可将其当作典型榜样进行宣传，鼓励全校教师向优秀教师进行学习。

（一）法治的思维方式

我国各地区在长时间内就跨域治理方式进行过多种模式的探索，这些探索一方面促进了我国跨域治理理论和实践的发展，但同时，这些实践一定程度上也冲击到了我国现有的国家结构形式安排，四川在跨域治理的路径选择上若想消解这种冲击，对跨域治理的实践进行法治化安排是十分必要的。在法治化过程中，必须综合考虑我国宪政框架的承载能力，依照我国现行宪法的规定，处理央地关系主要依据宪法第三条：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”该条款虽然赋予了地方政府在中央统一领导下充分发挥主动性和积极性、主动探索实践的权力，但由于规定过于笼统和抽象，在法治实践中的模糊性和不确定性太大，因此各地政府在具体的跨域治理的实践探索中存在不少掣肘和顾虑。即便如此，在我国现行宪法未做修订之前，各地方政府必须在宪法规定的体制框架之下依法行政，抛弃法治思维不但同十八届四中全会精神不符，也必然给现有的宪政体制造成较大的冲击。

我国现行宪法虽未明确提及“国家主权”“单一制”等字眼，但宪法毫无疑问规定了人民主权原则和单一制的政体结构［14］。现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”中国单一制的宪法框架，决定了各地方政府没有制定宪法和法律的权力，各省级行政区立法机关制定的地方性法规效力低于宪法、法律以及行政法规。中央立法权是中国作为单一制主权国家最明显的体现，地方政府的组织结构及产生方式由法律规定，任何地方自治的权力都是中央授予的［15］。改革开放以后，为了促进地方经济的发展以及提高各地发展的积极性，中央多次向地方下放权力（主要为经济管理方面的权限），但我们依然不得不强调地方在发展经济的同时，要在中央的统一领导、规划、部署之下进行。特别是在十八大和十八届四中全会之后，中央与地方的关系有了进一步的调整，四川及各地在实施跨域治理制度安排的时候亦需要根据这些变化作适当的修正。

（二）地方政府关系的横向重构

跨域治理之所以难以推进，关键在于地方政府之间的关系没有明确的规则可循。改革开放之前，我国省级政府之间横向关系的基本特征是阻隔。改革开放以后，中央逐渐下放部分权力，地方政府在经济发展上拥有更多自主权，省级行政区政府横向关系有两个方面的变化：一是政府之间横向合作的发展；二是“行政区经济”的由强化到逐渐弱化［16］。各省级政府之间关系由冷变热，横向联系越来越多，体现了中国改革发展和地方合作取得了一定的成绩。但我们认为，“一带一路”倡议下四川跨域治理以及其他的地方合作都应当做到以下四点：

1.遵循一定的合作原则。地方政府跨区合作目前虽未形成国家层面的合作范式，但由于其是地方政府的行政行为，是将人民赋予的权力用于地方治理的具体实践，将可能影响单位、组织以及人民群众的切身利益，因此，地方政府在跨域合作中应当遵循一定的原则。我们认为，地方政府在跨域合作中应当以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容［17］，坚持平等自愿、公开透明，实现合作共赢。

2.构建区域冲突协调规范。区域法治冲突协调规范作为一种新型的地方立法模式，是为了解决区域法制冲突，促进区域经济的迅速发展，保证区域经济一体化进程的顺利实施［18］。跨区合作可以在相邻的行政区域内，本着“特事特办、先行先试”的精神，经友好协商，建立起一套打破行政区划的区域法治协调机制，构建一部具有软法性质的区域法制冲突协调规范，可以有效解决我国区域法制冲突问题。

3.设立跨域治理协调组织。省级地方政府跨域治理协调组织——区域法治冲突协调委员会的建立是为了解决跨域合作中出现的各种区域法制冲突及利益冲突，维护各行政区政府对区域冲突协调规范的共同遵守。因此，区域法治冲突协调委员会应当由参与其中的各省级行政区内拥有法规、规章制定权的政府代表组成。区域法制冲突协调机构可设立执行机构和主席团，由参与单位共同派员组成［19］。

4.议定一定的纠纷裁决办法。当跨域合作遇到法律选择或利益冲突时，往往导致合作难以进行下去，因此，事先制定一定的纠纷裁决办法显得尤为重要。由于目前法律规范的缺位，我们认为如叶必丰教授建言的借鉴美国的仲裁程序，通过各方公认的仲裁方式［20］，低成本地解决跨域合作中出现的各种冲突，是一种可行的办法。

（三）地方治理主动性的发挥

中央针对跨域治理的协调模式可能会压缩地方政府的发展空间和发展积极性，并使地方养成对中央的依赖。同时，完全由中央主导的地方跨域治理本身是不可持续的，否则就不会出现省际之间跨域治理的诸多难题。我们认为，四川“一带一路”倡议下的跨域治理应当选择在中央的规划与指导之下，积极地发挥四川自身的能动性，其内涵主要包含以下两点：

1.对内坚持依法治川，提升四川治理法治化水平。四川省是欠发达省份，法治建设总体上还处于社会主义法治建设初级阶段。四川省意识到，没有法治的保障，社会稳定就没有根基，改革发展也难以顺利推进。四川省于2013年底印发的《四川省依法治省纲要》，把依法治省作为一项战略任务和关键性工程来抓。2014年11月，省委作出全面深入推进依法治省的决定，成为四川落实中央依法治国方略的行动指南。2015年，出台依法治省指标体系、评价标准、评估办法，成为检验依法治省落地落实的度量衡。这些行动和措施彰显了四川省委省政府带领全省人民厉行法治，依法治省的决心。

2.对外要主动加强同周边省市的互动合作。2015年5月20日至21日，重庆市党政代表团来四川考察，两省市共商融入国家“一带一路”和长江经济带战略大计，深化全方位交流合作，携手共筑成渝城市群［21］。6月13日，四川省委书记王东明，省委副书记、省长尹力率领的四川省党政代表团到重庆考察，共商进一步深化川渝务实合作大计。另外，以成都市为代表的四川省各市州也在积极寻求同周边省市的进一步合作。2015年3月8日，成都首次提出由国家规划，成都、重庆、西安、昆明四城构建“成渝西昆菱形经济圈”，以此更好实现“一带一路”倡议和长江经济带战略的互联互通。构建“成渝西昆菱形经济圈”，将实现“一带一路”和长江经济带两大国家战略整合互动，有利于形成中国新的经济增长极。

从以上消息不难看出，不管是四川省还是以成都为代表的四川各市州，都在着力推进同四川周边省市的务实合作上下足了功夫。加深同周边省市的合作，是四川“一带一路”倡议下跨域治理法治化建设重要的外部驱动力。在“一带一路”倡议背景下四川的跨域治理无疑应当坚持一贯的开放包容的姿态和笃行务实的做法，继续打好同周边地区的合作牌。

（四）软法治理

罗豪才等人就法律规范能否运用国家强制力保障实施，将法律体系分为硬法和软法，硬法是由国家有权机关制定或发布的，能够通过国家强制力保障实施的法律规范，与之相对应的软法则不能通过国家强制力保障实施［22］。在我国区域经济高速发展，经济形势瞬息万变，区域法治关系愈加复杂的情况下，原有的调整区域法治关系的硬法已经很难满足区域经济发展的需要。因此，运行程序较为简便、使用速率较高的软法应运而生。软法虽然亦拥有许多难以避免的缺点，但经过多年的地方实践，经验告诉我们，采用地区合作协议的形式是我国目前跨域治理中最为可行、有效的跨域治理方式。促进“一带一路”倡议下四川区域协调发展的法治框架亦是如此，地区区域法治建设应当注重软法与硬法的混合试用，相互促进，互为补充，既要充分地运用硬法的法律保障力，也要积极发挥软法的灵活性和开放性的特征。

［1］Schubert，G.，&Heberer，T. （2015）.Continuity and Change in China's'Local State Developmentalism'.Issues and Studies，51（2），1.

［2］申剑敏.跨域治理视角下的地方政府合作——基于长三角的经验研究［M］.上海：上海人民出版社，2016.

［3］［4］［7］叶必丰.区域经济一体化的法律治理［J］.中国社会科学，2012（08）.

［5］宋方青，朱志昊.论我国区域立法合作［J］.政治与法律，2009（11）.

［6］简博秀.没有治理的政府：新区域主义与长江三角洲城市区域的治理模式［J］.公共行政学报，2008（27）.

［8］［10］于立深.区域协调发展的契约治理模式［J］.浙江学刊，2006（05）.

［9］何渊.区域协同发展背景下行政协议的法律效力［J］.上海行政学院学报，2010（04）.

［11］［20］叶必丰.我国区域经济一体化背景下的行政协议［J］.法学研究，2006（02）.

［12］［18］［19］曹阳昭.我国区域法治冲突的协调模式研究［J］.西南农业大学学报，2012（02）.

［13］陈光.区域合作协议：一种新的公法治理规范［J］.哈尔滨工业大学学报，2017（02）.

［14］［15］张千帆.主权与分权：中央与地方关系的基本理论［J］.国家检察官学院学报，2011（02）.

［16］李建勇.我国省级政府之间纵向与横向关系的研究［EB/OL］.2013.

［17］谢庆奎.中国政府的府际关系［J］.北京大学学报，2000（01）.

［21］四川和重庆深化全方位交流合作 共筑成渝城市群［N］.四川日报，2015-05-22.

［22］罗豪才，宋功德.软法亦法——公共治理呼唤软法之治［M］.北京：法律出版社，2009.

DF414

A

1008-6323（2017）05-0078-05

1.曹阳昭，中共四川省委党校教务处副教授；2.包恒，中共四川省委党校硕士研究生。

2017-08-20

责任编辑：陈 琳