“互联网+”出行方式的行政审批规制研究

文/刘玉勉（合肥市行政学院，安徽合肥 230000）

“互联网+”出行方式的行政审批规制研究

文/刘玉勉（合肥市行政学院，安徽合肥 230000）

“互联网+”出行方式是利用“脱域”技术实现互联网服务与人们出行深度融合的新型交通运行模式，在经历了从初期试探到渐成规模的发展历程后，逐步呈现出合法资质有待确认、权利保障存在隐患、资源配置不尽合理、责任能力有待强化等问题，相应的行政审批采取何种回应对策考验着政府的智慧。通过预判“互联网+”出行方式的发展趋势，提出以相对宽容的态度鼓励产业发展、从权利保护的角度设定准入标准、以多管齐下的方式合理配置资源的行政审批规制策略。

“互联网+”出行 行政审批 监管

基于市场供需、前期运作等因素演绎推理，笔者认为“互联网+”出行方式规模将会持续扩大。首先，市场需求提供了产业发展空间。伴随人口规模的持续增加，“互联网+”出行方式通常为出行需求与供应的有效连接搭建网络平台，既契合了人们使用手机客户端的消费习惯，又充分发挥了“互联网”低成本、高效率、精定位等优势，加之前期积累沉淀的客户基础，市场预期相对乐观。再次，前期运作奠定了产业发展基础。“网络预约出租汽车”、“互联网拼车”、“互联网租赁自行车”等在前期运作过程中均不同程度地出现了以资本投入方式抢占用户资源的竞争态势，即通过“价格大战”抢占市场份额，进而以合作、合并等方式运营主体实力增强、快速成长，进一步优化市场。依此预判，在没有强力的行政干预前提下，“互联网+”出行方式将呈现“市场竞争加剧——资本介入——规模扩大——竞争白热化——行业整合”的发展趋势，出行类型持续创新、运营方式更为多元、市场规模不断扩张。对“互联网+”出行方式已有的以及未来将会呈现的新型形态，在市场准入方面是采取不设门槛还是强力干预，即全有或全无(all-or-nothing）的审批态度，还是采用其他对应策略，既考验着政府的决策智慧，又影响着市场的发展前景，需要审慎考量。

二、“互联网+”出行方式行政审批的规制现状

作为新型经济交易模式，“互联网+”出行方式适应了民生需求，其所带来的便捷性与经济性有目共睹，但其适法性也存在一定争议，并且对“互联网+”出行方式通过行政审批确认适法性也需要法理基础的支撑。“互联网+”出行方式，突破了传统的出租汽车、有偿拼车、租赁自行车等在物理空间达成当事人双方合意，而是引入了“脱域”技术，即搭建消费者与交通工具占有者均信任的网络交易平台，使交易双方可以在虚拟空间达成合意。交易主体一方提出租车、拼车等要约，相对方同意相应的意思表示形成承诺，或者相对方提出交易价格、交易时间等的变更形成反要约。从法理角度分析，互联网+”出行方式符合民事法律关系构成条件，“法院应尽可能创立契约而不是消极干涉。”［1］笔者认为，“互联网+”出行方式，是在传统出行方式的基础上采用脱域技术，使发生在物理时空中的民事法律行为转移至虚拟网络。所谓“脱域”，是指通过象征标志和专家系统等机制，将特定社会关系从彼此互动的时间空间情景中提取出来进行重构的过程。［2］因此，“互联网+”出行方式仅是利用技术优势为传统的民事法律关系创设了新型交易载体，而非对民事权利义务边界的突破，对于具备法理支撑的交易类型创设，在没有法律明确禁止的情形下，应当确认其合法地位。

“互联网+”出行方式作为源于市场需求的新兴经济交易模式，对便利公众出行、缓解交通压力、高效利用资源等极具裨益，因此，国外很多国家不但赋予其合法地位，并且在行政审批方面持积极鼓励的态度。如美国、加拿大、德国、新加坡等国家均通过立法或政策扶持对“网络拼车”、“网约出租”等 “互联网+”出行方式的发展予以鼓励。我国2016年11月1日起施行 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，以部门规章的形式赋予了“网络预约出租汽车”的合法地位，随后两个月内全国42个城市正式发布了“网络预约出租汽车”管理实施细则。关于“网络预约出租汽车”的国内立法规制，中央层面前期酝酿多时，地方层面面对业已发展成为新兴业态的交通出行方式急需相应的市场规制，因而在中央层面确认了其合法地位后，地方层面呈现了密集出台的情形。自2016年下半年以来，立足于我国本土特色的“互联网租赁自行车”陆续投放市场，深圳、成都、南京等地对“互联网租用单车”通过出台相关规范确认其合法地位并设置市场准入标准进行行政审批规制，但很多地方对此保持相对谨慎的态度，尚未作出行政审批规制的实际动作。

三、“互联网+”出行方式行政审批的重点问题

面临市场创新，是将新兴行业视为传统规制行业之变形，纳入既有的规制框架之内；亦或是将此类市场创新界定为非规制行业，任由其“野蛮生长”，［3］即相应的行政审批规制采取何种方式，关键在于考量市场创新的合法资质、权益保障、资源配置、责任承担等重点问题，“互联网+”出行方式行政审批应关注的重点问题亦是如此。

第一，“互联网+”出行方式的合法资质确认问题。当“网络预约出租汽车”初现市场之时，由于无相应立法支持，有些行政主体在审批实践中以“非法营运”对其进行定位。自2016年底，伴随我国交通部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》的陆续出台，“网络预约出租汽车”、“互联网租赁自行车”的合法资质已通过立法得以解决，但基于此类模式衍生的其他“互联网+”出行方式，如“互联网租赁电动车”、“互联网租赁新能源汽车”的市场准入，行政审批规制究竟是立足于公权力的“监管效率”，还是私权利的“选择自由”，在规制方向上需要做出定位。

第二，“互联网+”出行方式的权利保障准入要求。以现有“互联网+”出行方式的运营维护来看，涉及到交易主体人身安全、财产安全、隐私权利保障的问题。如“网络预约出租汽车”驾驶人、乘车人的人身安全保障问题，“互联网租赁自行车”承租人向运营主体缴纳押金财产安全保障问题。再如，“互联网+”出行方式突破传统运输的关键环节在于运用“脱域”技术，设置交易主体信任的网络平台作为交易保障，解决陌生人之间不信任的问题，网络平台起到了信任机制的作用，而网络平台信任机制的建立是基于实名用户、信用记录等，这就涉及到了运营主体在采集交易主体个人隐私的过程中，如何保障其隐私安全的问题。若对交易主体人身安全、财产安全、隐私信息等权利的保障措施存在隐患，则一定程度上会影响消费选择，因此，对“互联网+”出行方式的运营主体在市场准入中应设置具体的权利保障标准要求，既是社会关注的焦点，也是行政审批规制的重点。

第三，“互联网+”出行方式的资源合理配置问题。“互联网+”出行方式，是以一定规模的租赁汽车、租赁自行车投放为基础的，而车辆的行驶、停放需要一定的物理空间，这就需要统筹布局车辆停放地点，而车辆出行也会对既有交通规划带来挑战，势必增加公共资源的占用。如“互联网租赁自行车”的乱停乱放现象就是社会公众关注的焦点问题，在有些地区以往并不普及使用自行车，对于自行车的停放区域并无城乡管理的统一规划，有的承租人图个人便利随意停放自行车，自行车乱停放是对公共资源的破坏，甚至扰乱交通秩序，给城市管理带来巨大压力，也不利于居民行为规范的培育。未来，“互联网租赁新能源汽车”、“互联网租赁电动车”等其他交通工具也会陆续登陆市场，伴随租赁车辆及类型的持续增加，“互联网+”出行方式的资源配置问题会愈加凸显。

第四，“互联网+”出行方式的责任承担能力要求。“互联网+”出行方式是新型经济交易方式，对于交易纠纷产生的法律责任，运营主体应当具备相应的责任能力，这也应成为行政审批规制关注的重点问题。如租赁自行车、租赁新能源汽车的车况关系到租赁人的行车安全，运营主体应当具备对投放车辆的维修保障能力，使市场投放车辆不影响出行安全；再如，若“互联网+”出行方式出现交通事故产生法律纠纷，在司法实践中对“网络预约出租汽车”行车中出现交通事故的责任认定，有法院采用了以过错原则为主、公平原则为辅的归责方式［4］，运营主体需具备一定的责任承担能力，在行政审批的市场准入设置中应予以关注。

四、“互联网+”出行方式行政审批的规制建议

对“互联网+”出行方式的行政审批规制态度，若任凭市场自由发展，将存在恶性竞争、资源浪费的问题；若行政干预过于强力，又存在抑制经济、保护主义的风险。基于前文分析，“互联网+”出行方式是顺应经济规律的创新行业，不仅有助于解决城市公众出行问题，并且其适法性亦是具备法理支撑，因此，相应的行政审批可以采取相对宽松的规制环境。

第一，规制以相对宽容的态度鼓励产业发展。从当前业已存在的关于“网络预约出租汽车”、“互联网租赁自行车”的相关法律规制来看，国家对于“互联网+”出行方式是积极认可的，以立法明确合法地位，并通过对市场准入、安全保障等设置标准等进行许可规制，使之朝着健康方向发展并发挥其应有价值。行政审批对“互联网+”出行方式采取鼓励发展的规制方式，符合许可设定应体现民主理念和效率理念，即契合我国《行政许可法》的基本理念。《行政许可法》第11条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”对于降低交易成本的市场创新而言，任何权力的介入均有可能大幅度提高该交易成本，从而扼杀了有利于资源配置的新业态。其中，依据现有规制框架对共享经济实施严格监管的执法行为因套上了合法性外衣而危害尤大。［5］“互联网+”出行方式作为新兴行业的发展必然经历由粗放到集约的转型，建议在确保有序发展的前提下，对市场准入门槛不宜设置过高要求。对运营投放规模交由市场选择、对运维管理进行原则规定，避免因过多行政干预限制行业发展，从而鼓励市场行为投资，回应行政审批规制的“民主理念”。

第二，规制从权利保护的角度设定准入标准。基于“互联网+”出行方式实现了交通运输经济交易从物理时空向虚拟空间的突破，对其行政许可要从保护交易主体权益的角度去权衡市场准入的标准设置。一是设定保障人身安全的准入标准，行政审批应当对运营主体投入合格车辆、具备维修能力、GPS定位能力、实名登记系统、信用信息记录等设定准入标准，确保行车路线可控、主体实名登记、行为实时监控，因为虚拟交易涉及到的人身安全问题是社会最为关注的，也是行政审批规制首先需要解决的重点难点，建议行政审批中对此设置一定的准入标准，介入强力的监管程序。二是强化保障财产安全的审批监管，“互联网租赁自行车”、“互联网租赁新能源汽车”等需要承租人一般需要预先支付一定的押金，但实务中存在一些运营主体押金运作并不透明的问题，应当在行政审批的事中事后监管中，强化对于押金使用用途、返还时效的即时监控，保障承租人财产安全。三是设置保障隐私安全的准入要求，“互联网+”出行方式的网络平台信任机制，是源于对经营主体的责任能力与交易主体的实名登记，运营主体采集交易主体信息涉及到隐私信息的安全保障问题，行政审批的准入要求中应对运营主体信息采集范畴以及网络安全保障标准进行明确规制，强化信息安全防范措施，有效保障个人隐私权利。

第三，规制以多管齐下的方式合理配置资源。针对“互联网+”出行方式产生的增加公共资源占用压力问题，应在行政审批规制中综合协调，防止因资源配置不合理而导致一定程度的社会负面影响。首先，建议以肯定的审批态度支持统一平台建设，现有的“互联网+”出行方式运营主体多元、车辆种类多样，但每一类型均为不同的APP软件，这就意味着消费者需要下载多个软件并支付多笔押金，建立统一平台既能有效整合市场资源，又能帮助消费者减缩消费负担，并且有利于行政主体的高效监管，是一种积极的回应型规制策略。其次，建议以错位发展的定位设置准入标准，目前有些地方以国有资本投入推动公共自行车交通系统建设、出租车网络平台等项目，建议对于政府推动项目与社会投资项目，应当设置适应市场实际需求的准入标准，政府推动项目立足“公益性”，社会投资项目侧重“市场性”，二者形成错位发展，实现产业发展的平衡。再次，建议以可持续发展的目标合理利用公共资源，在行政审批中应当对运营主体的车辆停放管理能力及职责进行明确要求，由运营主体通过GPS定位、增加停放维护人力等对承租人停放情况进行记录、对车辆停放进行管理，为“互联网+”出行方式的长远发展提供合理的公共资源配置机制。

“互联网+”出行方式受到市场热捧，未来会进一步衍生出其他车辆类型与使用方式，行政主体及时、有效、合理介入监管，将为交易主体合法权益的保障提供长效机制，也将为未来共享经济的发展奠定良好基础。

［1］［美］格兰特·吉尔莫.契约的死亡［M］.曹士兵、姚建宗、吴巍译，北京：中国法制出版社，2005.

［2］［英］安东尼.吉登斯.田禾译.现代性的后果［M］.南京：译林出版社，2011.

［3］See Gillian Hadfield，Legal Barriers to Innovation：The Growing Economic Cost of Professional Control over Corporate Legal Markets，60 Stan.L.Rev.1689，1695（2007）.

［4］杨红岩.互联网顺风车，风险谁来担？——一起拼车纠纷案引出的思考［N］.中国交通报，2015-08-07.

［5］彭岳.共享经济的法律规制问题：以互联网专车为例［J］.行政法学研究，2016（01）.

D63-3

A

1008-6323（2017）05-0021-04

“互联网+”出行方式，契合“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，使公众体验到了“共享经济”带来的成本降低与生活便利。随着越来越多的出行者倾向于选择使用 “互联网+”出行方式，一旦人数量扩大、范围拓广，就很可能涉及到公共秩序的规范管理，值得学界与实务界共同关注。

一、“互联网+”出行方式的发展趋势

“互联网+”出行方式，是指依托互联网技术，通过网络平台实现出行者与车辆的交互对接，出行者支付相应费用的出行方式。2012年6月，“滴滴打车”的前身北京小桔科技有限公司成立，开启了我国“互联网+”出行方式的序幕。“滴滴打车”以网络平台的形式为传统民事法律关系中的有偿拼车、租车代驾等行为搭建载体，开启了“互联网+”出行的新型交通运输模式。2016年，“共享单车”、“共享新能源汽车”等陆续登陆市场，“互联网+”出行方式不断增多，也完成了从初期试探到渐成规模的发展转型。从发展趋势上来看，“互联网+”出行方式呈现以下特点：第一，出行方式多元，“网络预约出租汽车”、“互联网拼车”、“互联网租赁自行车”、“互联网租赁新能源汽车”均已落地市场，为公众运用 “互联网+”方式实现“最后一公里”出行提供了多种选择；第二，运营主体多元，“互联网+”出行方式的运营主体既有立足于公益性的国有投资主体，也有立足于盈利性的社会投资主体；既有覆盖各地的全国性运营品牌，也有集聚地方优势的区域性品牌；第三，运营模式多元，通常情况下“互联网+”出行方式的盈利基于运输成本收益差额、押金的投资回报等，而有些国有资本投入的公共交通基础建设则侧重公益性等，如在浙江绍兴、安徽淮南等地由国有资本投入的“公共自行车”系统建设以民生工程定位，在运营维护上侧重基础设施完善及便民服务，属于公益性质。

刘玉勉，合肥市行政学院讲师。

2017-08-15

2017年度合肥市哲学社会科学规划项目。

责任编辑：陈琳