街道办撤销后的人事管理制度：变革与挑战——基于芜湖市的实证考察

文/刘晓峰 张 娴（..安徽师范大学法学院，安徽芜湖 4003）

街道办撤销后的人事管理制度：变革与挑战
——基于芜湖市的实证考察

文/刘晓峰1张 娴2（1.2.安徽师范大学法学院，安徽芜湖 241003）

街道办事处作为地方政府派出机构，在城市化过程中发挥着重要作用，但随着城市化水平和公民自治能力的提升，其弊端也日益暴露。近年来，一些地方进行了撤销街道办的改革试点，取得了一些实效的同时也面临不少问题。通过对芜湖市撤销街道办改革的实证考察发现，人员分流、编制和考评机制的改革是撤销街道办后人事制度改革的重点，但目前仍面临分类管理机制的公平性、网格员管理的适应性、人员权责的匹配性这三大挑战。为此，在已经撤销街道办的制度环境下，应当注重提升多元化人员结构中的待遇公平性，并根据优化公共服务的目标导向，将组织成员个体发展和组织发展战略相结合。

基层治理 撤销街道办 人事制度变革

二、从街道到公共服务中心：芜湖市撤销街道办的探索

近年来，中央高度重视城市社会管理体制改革。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建议工作的意见》,提出加强和改进城市社区居民委员会建设的目标任务是“到2020年，努力使全国城市社区居民委员会的组织更加健全，社区居民组织化程度明显提高；社区居民自治范围进一步扩大，社区民主管理制度日趋完善；社区管理与服务能力显著增强。”［6］在这一政策背景下，安徽省积极进行社会管理体制改革探索，并于2010年7月，率先将铜陵确立为安徽省社会管理创新综合试点市。铜陵市的改革重点便是以撤销街道办为核心，变“市-区-街道-社区”四级管理为“市-区-社区”三级服务,将铜山区原有的49个社区整合成18个社区，同时撤销6个街道办。［7］该项改革在全国范围内引发广泛关注，并被称为“铜陵模式”。2012年9月12日，安徽省省委办公厅、省政府办公厅出台意见，提出“从今年起，各市可选择1个至2个区进行社区管理体制改革试点，实行社区扁平化、网格化管理，减少管理层级，探索区直接管理与服务社区的工作体制。”［8］

根据《中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅关于扩大社区管理体制改革试点的指导意见》和《中共芜湖市委办公室、芜湖市人民政府办公室关于印发〈镜湖区社区管理体制改革试点方案〉的通知》精神，芜湖市镜湖区于2012年9月12日正式启动社区管理体制改革试点，改革涉及组织结构、职能转变以及人事制度等多个方面。

在组织结构方面，镜湖区撤销了原镜湖、吉和、赭山、弋矶山、天门山、汀棠、赭路、北京路、东门、北门、荆山11个街道办，并按照5至8万人的服务半径，设立了天门山、弋矶山、赭山、滨江、张家山、大砻坊、镜湖新城、赭路、汀棠、荆山10个公共服务中心，辐射了62个社区居委会，实行区直管社区的模式。每个公共服务中心辖3至11个不等的社区居委会，将原由街道、社区承担的行政服务事项以及市、区职能部门部分行政服务事项，整合进入公共服务中心，实行‘一站式’服务。 ”［9］在街道办撤销之前，街道办内设机构多达个十个，不符合精简、效能原则，且设置不科学合理、不规范，不适应新形势需要，影响了街道办职能的有效发挥。在撤销街道办之后，新成立的镜湖新城公共服务中心将内部职能部门缩减为4个：党工委、办公室、公共服务部和综合执法室（社会管理工作中心、司法所）。以公共服务部为例，其职能涉及单位、居民群众的各类认证、申报以及资格审查项目。这就将一些群众经常办理的公共服务事项集中到了一个职能部门，减少了部门间的扯皮，提高了办事效率，是服务理念的一个重要体现。

在职能转变方面，公共服务中心作为为民服务的专门机构，在职能定位上与传统的街道办有很大区别。其一，公共服务中心以服务作为主要职能，依托中心服务窗口，采取“一站式”服务。其二，公共服务中心拆除街道办时期的吧台，消除了与居民的隔阂，拉近了与居民的距离，这在去行政化、改变角色和转变服务方式上具有重要意义。其三，公共服务中心明确了与社区居委会的关系，以镜湖新城公共服务中心为例，公共服务部制定了社区各办事项清单，公共服务中心不仅列清了哪些是属于现场能够办理的事项，哪些需要第三方业务系统单点登录予以办理，而且还列出了哪些社区事务需要在公共服务中心办理，这样双方的关系就明确化了。其四，公共服务中心不仅协调和配合市、区政府的相关工作，而且还通过建立网格点、配备网格员，采用信息化的方式推动社区自治，改变了过去街道办对社区的行政干预。

三、撤销街道办后的人事管理制度

行政管理体制改革的难题之一是人事制度改革，特别是在一些涉及到部门撤并、层级调整的改革中显得尤为突出。撤销街道办改革的主要做法是将政府派出机构撤销掉并将部分职能回归社区或上收至区政府，在这个过程中将涉及到人员分流、编制性质和名额调整、人员待遇变动等一系列人事管理问题，这也成为撤销街道办改革所面临的重大挑战。芜湖市在撤销街道办后主要从以下几个方面对人事制度进行了改革。

（一）制定人员分流方案

组织结构调整过程中，同时面临着人员与组织结构和组织职能之间的矛盾，需要对人员结构、数量和素质等做出科学调整。针对这些问题，镜湖新城公共服务中心首先进行了人员分流改革。主体是原街道工作人员横向平稳过渡到公共服务中心与社区，并在此基础上按照“双向选择”原则在机关单位公务人员与原街道工作人员之间进行纵向分流,即按照“双向选择”原则将少部分公务人员分至基层作为人才补充，同时抽调少部分原街道办事处工作人员到区政府进行工作锻炼。一方面，基层治理体制改革需要不同层级工作人员参与，不同视野与工作方法有利于试点工作的推进。另一方面，原街道办工作人员到区一级学习锻炼，能力强者可以更快得到晋升，这无疑是一种强有力的激励。对于调整的人员，保持身份不变，待遇不变，逐步过渡到同一个机构、同一单位、同类人员实行统一管理，统一待遇。这种分流原则充分考虑分流人员的意愿，能够使得分流人员在新岗位上实现平稳过渡。

除此之外，公共服务中心和社区通过公开招考、外包招聘等方式另外又补充一部分人才进入基层，实现人才队伍专业化，为新机构提供人才支撑，实现内部优化与外部补充的优化整合。

人员流动,能够增强组织成员的适应能力，提高组织成员的综合素质；打破“熟人社会”在组织内形成的封闭性，使得组织更加开放，充满生机与活力。但是对于分流人员来说，适应新岗位新环境也是一种挑战。

（二）创新编制考评机制

为了提高专业化服务水平以及解决编制不足问题，镜湖新城公共服务中心采取委任制、考任制与聘任制相结合的人事管理办法。除了原有的公务员、事业编制人员外，公共服务中心还通过公务员、事业单位公开考试，招募一部分工作人员进入公共服务中心，并通过部队转业与集体干部转岗等方式补充人才进入公务员、事业单位队伍，另外通过外包以及单位自招的方式招聘一部分工作人员进入中心工作，形成公务员、事业编制人员、外聘人员以及临时聘用人员四种身份共存的格局。四种身份人员主要来源为：公务员以及事业编制人员来源于正规考试、军队干部转业以及部队转岗等；外聘人员主要是公共服务中心通过外包形式从人力资源中心聘用得来，分为一类人员、二类人员、三类人员；临聘人员是公共服务中心直接聘用的一些后勤服务人员。“老人”与“新人”相结合的办法一方面为专业化的社工队伍增添了新活力，另一方面“新人”也提高了“老人”的危机意识，使得“老人”不得不提高自身的工作能力以适应目前弹性化工作需求。

在考核机制方面，镜湖新城公共服务中心实施月度绩效考评。考核分为考勤、考绩、服务质量和民主评议四个部分，建立了上下联动，协调一致的考评机制。

量化考核指标，使得考核标准更加客观公正、具体周密。比如公共服务部前台工作人员根据每月收件量对工作量进行考核，个人收件量是扣除因请病假或其他工作安排没有收件天数算平均数获得，达到所有工作人收件平均数的记满分，比平均数少10件及以上扣3分，不到三分之一的扣15分，最后根据工作量在考核中的权重算出工作量的实际得分。另外，镜湖新城公共服务中心还制定了与考核相配套的奖惩制度。比如同一个部门考核获得前两名的工作人员获得奖金奖励，而末尾两名工作人员受到罚款处分。以公共服务部为例：第一名获得业绩奖金100元加上100元现金奖励，第二名获得业绩奖金100元加50元现金奖励；倒数第一名罚款100元，倒数第二名罚款50元。各部门根据工作情况实行相应的现金奖惩制度。

四、公共服务中心人事管理制度所面临的挑战

在人员分流、考评、奖惩以及晋升等方面的改革措施中体现出政府提高效率、提升服务质量的决心与努力，但是公共服务中心在人事管理制度设计方面依然存在不少问题，使得撤销街道办改革的最初目标并未能很好地实现。这些问题主要表现在：

（一）分类管理机制的公平性问题

以海南渡公共服务中心为例，该中心建立了一套月度考核办法，将考核与奖惩紧密结合，形成了有效的激励和压力机制。但是，严格的人员分类管理制度也严重挫伤了工作人员的工作积极性。海南渡公共服务中心自建立以来，形成了四种身份人员，主要包括公务员、事业单位编制人员、外聘人员以及临聘人员。与分类关系最为密切的便是待遇问题。依据新公共管理理论，应该按照职位而不是身份来确定工资待遇，但是这种理想化的模式在实际操作过程中很难实现。现实中按身份确定待遇造成的不公平问题异常严重，尤其是在外聘人员管理办法上。

除外聘人员内部不同类别之间差距较大外，不同身份工作人员之间区别待遇也很明显。一位三类外聘人员的工资是1830元，加上五险一金后的工资是2000元左右，而一位公务员的工资是2800元，加上五险一金以后就是4000元以上。三类聘用人员一年工资水平为3-4万元；事业单位编制人员为6-7万元；公务人员8-9万元。从中可以看出差距，基层工作人员对于这种工资上的差距颇有微词，一定程度上伤了基层工作人员的积极性。与分类相关的另一个重要因素便是晋升机制。公正合理的考评可以起到良好的激励作用，但是没有有效的晋升机制，无法保证组织内部长久的活力与生命力。只有能够在组织内实现自身职业生涯目标与价值，将自身发展与组织的兴旺发达联系起来，人员才能真正融入组织，发挥最大的潜能，这也是新公共管理理论的要求。但是在镜湖新城公共服务中心却是有考评难晋升。正如一位公共服务部的主任所言，外聘人员从三类晋升到二类人员要经历很漫长的过程，三类到二类中间有11级，两年才能晋升一级，即使三级符合年限规定满22年依然不一定能晋升到二级，更不论二类到一类，机会更是渺茫。很多工作人员在自己的岗位上奋斗了很多年，工作认真负责，身份待遇却没有什么明显变化。

（二）网格员管理的适应性问题

网格化管理是通过运用数字化、信息化手段，以网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过网格化管理信息平台实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。网格员的职责主要包括宣传党的路线政策方针；登门了解辖区内居民入户信息；协助中心完成各项审核登记任务等。但是笔者在调研过程中发现网格化管理也出现了严重问题。首先是网格员身份待遇问题，网格员身份是外聘人员里的三类人员，工资待遇较低，晋升渠道狭窄，工作量却很大，影响其工作积极性。其次是网格人员不足，笔者调研发现，海南渡社区共划分了69个网格，配备专职网格员20人，按照社区300到500户配备一名网格员的要求，3个网格员负责近1500余户。户数多，工作量大，很多网格员“上门入户”工作都难以有效完成。再次是专职网格员不专职的问题。海南渡社区网格员已经实现专职化，相比较其他社区实行一人AB岗①来说，已经有很大进步。但在实际工作中，网格员一半时间是用来完成由镜湖新城公共中心摊派下来的任务，帮助公共中心完成各项审查登记业务，出现问题居民找网格而不是找公共中心。最后是网格有事无权的问题。一位网格员形容自己的身份是“公共服务中心的腿、小居委会”，事情最多最繁琐，却没有相匹配的权力。

（三）人员权责的匹配性问题

当前阶段“政府主导”是撤销街道办改革的根本路径，公共服务中心依然是政府行政职能的末端，存在着行政性较强、自治性较弱的问题。行政指令控制下的公共服务中心工作人员相对于区一级工作人员依然是有责无权、效率提升困难。公共服务中心提供一站式服务，是将如民政、计生等不同办事窗口办理的业务集中在一个综合窗口集中办理，由前台人员受理。同时政府下放一部分审批权到公共服务中心，使得居民可以现场办理、办好一些业务，不能现场办理的业务将由后台人员全权办理。

改革后一个窗口集中办理各种不同种类的业务，即“一人多岗、一人多责”，使得中心工作人员除了要掌握自己原先的业务外，还要掌握其他业务的办事流程和政策变化，这对工作人员形成了新挑战。更重要的是，行政审批权经历了下放又回收的过程，公共服务中心所承担的民政、计生、社保122项业务里，能够现场办理、现场办好的只有9项。

这9项业务即使能够现场办理的也面临着因上缴材料电子附件特别大，上传速度特别慢，使得居民现场等待时间特别长。其余不能现场办理的项目需交由后台处理，速度会更慢，因为要经历网格检查、区直管部门审查等一系列漫长的过程，既影响到工作人员的绩效考核情况，又拖延了办事时间，降低了居民对服务中心工作的满意度。

五、结束语

撤销街道办改革尽管符合政府未来的发展趋势，但却跟现行的官僚制模式存在必然冲突，这也是导致撤销街道办后人事管理机制改革问题重重的原因。这种冲突主要有两个方面：一是在观念层面上，在街道办撤销以后，街道办由“政府的派出机构”变为社区自治性质的服务中心，身份属性上发生了变化，很多人员在心理上有落差；二是在制度层面上，一些配套性的制度设计没有跟上，导致制度内耗，从而影响了改革效果。比如，在考评制度上，并没有很好地将保留街道办和撤销街道办的地方考评机制做出区分和有效衔接，也影响到干部激励、晋升等一系列问题。

当然，任何改革都会面临挑战，特别是在当前“高度复杂性和高度不确定性”的行政条件下，应对各种挑战和压力成了政府的常态，但这不应该成为政府逃避改革的理由。撤销街道办后的人事管理机制尽管出现了不少问题，但仍然有改进的空间，笔者认为，在街道办撤销以后，应当侧重从以下两个方面进一步改进人事管理机制：第一，注重提升多元化人员结构中的待遇公平性。这里的公平性不是指不同人员之间的待遇“平均”，而是指任何人员的待遇应当同其工作职责和工作内容相匹配，这需要一系列的制度设计。比如，针对海南渡公共服务中心的四种身份人员，应当首先完善岗位说明书，对其工作职责做出清晰、准确、全面的说明，其次要有较为科学的绩效评价机制，这是实现待遇公平性的基础。另外，在激励机制设计方面还要注意管理类职位与专业类职位、经济性激励和非经济性激励的差异性问题。另外，在行政系统内部，要尽快设计公共服务中心和街道办之间更为合理的横向考评机制。第二，要根据优化公共服务的目标导向，将组织成员个体发展和组织发展战略相结合。一方面保证把合适的人招募到合适的岗位，做到人尽其才、人尽其用。引导人员制定与各自岗位、与个人密切相关的个性化的职业发展规划。另一方面要将人员发展规划与组织目标充分结合。将考评与晋升等与组织绩效充分结合，使得组织的前景影响员工职业发展空间，得以改变现有的固化的职业结构。

注释：

①“AB岗”指的是网格员的两种不同的工作内容，“A岗”指在网格点的居民接待工作，“B岗”指的是登门入户统计住户信息。在网格员充足的情况下，AB岗是分开的，在网格员不充足的情况下，一位网格员要同时负责接待和登门入户两项任务，即一个人同时完成A岗、B岗工作。

［1］饶常林，常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善［J］.中国行政管理，2011（02）.

［2］蔡小慎，牟春雪.治理现代化背景下我国城市基层治理模式的比较与选择［J］.学习与实践，2016（02）.

［3］田舒.双重视角下的街居关系:行政控制与社会交换［J］.社会学研究，2016（03）.

［4］张西勇，杨继武.历史制度主义视域下我国城市街道办事处的制度变迁［J］.中国行政管理，2012（12）.

［5］孔繁斌，吴非.大城市的政府层级关系：基于任务型组织的街道办事处改革分析［J］.上海行政学院学报，2013（6）.

［6］中共中央办公厅 国务院办公厅 中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见［中办发（2010J 27 号）］［Z］.2010-8-26.

［7］王磊，张坤.铜陵社区综合体制改革探索：“减法”背后的“加法”［N］.中国青年报，2011-10-9（2）.

［8］汪国梁，四市启动社区管理体制改革试点:实行社区扁平化、网格化管理，减少管理层级［N］.安徽日报，2012-10-17（1）.

［9］马飞.芜湖镜湖区撤销 11个街道办［N］.安徽商报，2012-9-13（15）.

D638

A

1008-6323（2017）05-0025-05

一、引言

作为市辖区政府或者（不设区）市政府派出机关的街道办事处，在我国城市化过程中发挥着重要作用，但是，当城市化水平和社区居民自治能力达到一定程度时，现有街道办体制的弊端也日益暴露，甚至在“一定程度上导致城市基层权力秩序紊乱和治理实践困境”［1］。 那么，如何通过改革街道办体制，激活城市基层政府的治理活力，实现党的十八届三中全会所提出的“国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标，便成了当前城市基层行政体制改革领域的一个重要课题。从实践层面上看，目前已有不少地方进行了一些有益探索，代表性的有：哈尔滨市南岗区的行政主导型街居模式、深圳市盐田区的居社分离模式、铜陵的大社区制等。［2］这些探索为创新基层治理模式、推进基层民主提供了参照。

目前理论界有关街道办改革的研究主要从以下三个角度切入，所侧重的研究问题也是不同的：一是从国家与社会关系的角度探讨基层治理的模式与合理层次问题；［3］二是从历史制度主义的角度探讨街道办在宏观制度环境、外部示范效应、政治行动者等影响下的机制变迁与特征问题；［4］三是从现实、法律以及组织发展的角度探讨街道办存废和职能定位等问题。［5］值得注意的是，学者们在针对有关街道办之价值的问题上存在两种相左的观点，并导致“实街”与“虚街”两种政策主张：“实街”论主张强化街道办对辖区的综合管理权，加强街道办的独立管理职能，甚至使街道办成为城市行政体系的一级实体；“虚街”论则强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育，通过加强基层社会自治，使之逐步置换街道行政权力。上述争论一直持续至今，与之相对应的两种实践改革也基本处于试点阶段。本文是对芜湖市镜湖区“撤销街道办”的改革实践进行个案研究，但并不期望对“虚街”论寻求实证注解，而是仅就“虚街”改革中的人事制度改革及其所面临的挑战进行个案分析，并依据这些分析提出“虚街”改革的改进方案。本文所使用的实证资料均来自于笔者所在研究团队于2014年7-8月以及2017年2-4月在安徽省芜湖市所做的实地调研。

1.刘晓峰，安徽师范大学法学院行政管理教研室主任、副教授；2.张娴，安徽师范大学法学院硕士研究生。

2017-08-15

国家社科基金后期资助项目（14FZZ002）；2016年度安徽省高校领军人才引进与培育计划项目（gxfxZD2016010）的阶段性成果。

责任编辑：陈 琳