退耕还林生态补偿的市场化途径选择——基于碳汇生产与碳汇交易视角的思考

文/缪幸山（西南财经大学，四川成都 610071）

退耕还林生态补偿的市场化途径选择
——基于碳汇生产与碳汇交易视角的思考

文/缪幸山（西南财经大学，四川成都 610071）

退耕还林工程两轮财政补偿期限到期后面临两大难题，一是如何确保已退耕还林的耕地不复耕；二是如何继续推行剩下的坡耕地和严重沙化耕地的退耕还林。为筹集退耕还林建设与生态补偿的巨额资金，应充分抓住森林碳汇项目被纳入联合国清洁发展机制（CDM）框架的机遇，发挥退耕还林工程生产碳汇的比较优势，一方面积极组建和申报“京都规则”的碳汇项目，另一方面重点开发“非京都规则”碳汇项目，参与国际国内碳汇市场交易。

退耕还林生态补偿 碳汇生产 碳汇交易 “非京都规则”碳汇项目 事后交易

二、森林碳汇交易实质是一种环境经济手段

《京都议定书》将主要利用绿色植物光合作用吸收转化空气中CO2的过程、活动与机制定义为“碳汇”（Carbon Sink）。相应可将培育和增加陆地生态系统吸碳和固碳功能的造林再造林的行为称为“碳汇生产”。而“碳汇交易”是指排放CO2的一方（公司或国家），向本国或外国森林拥有者、经营者支付森林生态服务成本的货币交换过程。其实质是在基于社会对森林缓和气候变化作用的支付意愿的条件下，通过市场机制实现森林吸收CO2的服务价值，从而保证森林生态服务生产资金的及时回流，并实现森林环境生态效益资金的市场补偿。

国际社会逐渐认识到，全球气温变暖、海平面升高等生态危机，其根本原因是森林滥伐植被急剧减少，化石燃料的大量使用和碳排放量急剧增加，导致了大气层中二氧化碳等温室气体在碳循环过程中的超荷，或者碳的固定和排放不平衡。为了应对全球气候变暖，1992年里约联合国环发大会签署了《联合国气候变化框架公约》。1997年在日本京都召开该公约第三次缔约方大会，制定了《京都议定书》，本着共同但有区别的原则，要求工业化国家（附件I国家）控制并减少6种温室气体（主要CO2）排放，并规定这些国家减排的限额，其目标是在第一承诺期（2008—2012年）内把温室气体的排放量在1990年的基础上减少5.2%。并建立了排放权贸易（ET）、联合履约（JI）、清洁发展机制（CDM）三种履约机制。其中清洁发展机制是唯一与发展中国家相关的机制，主要内容是附件I国家向发展中国家提供资金和技术，合作开展减少温室气体排放源和增加碳汇的项目，如实施提高能源效率、开发可再生能源项目，进行土地利用变化、农业和林业等方面的活动，由此类项目产生的“核证的温室气体减排量”冲抵附件I国家承诺的减排量。其中，造林再造林碳汇项目成为第一承诺期唯一合格的清洁发展机制碳汇项目。

森林为人类所提供的吸收二氧化碳、涵养水源、保持水土等生态服务，由于很难计量，产权也很难明晰，本是不需要付费的公共产品。但是，在《京都议定书》等一系列国际公约的制度安排建立后，随着清洁发展机制（CDM）将森林碳汇项目与碳交易结合，森林碳汇和碳排放权被赋予了排他性和可转让的商品属性，成为了有价值和价格的环境容量资源，并可在全球进行交易。森林碳汇交易实质上是一种环境经济手段，既是一种排污权交易，更是生态服务价值的有偿转让，是生态保护和经济发展两种行为的专业分工和区域布局。总之，《京都议定书》直接催生了新兴的、具有巨大发展潜力的国际森林碳汇交易这个环境服务市场及其国际碳汇交易的发展。

各国在碳减排上拥有的资源、技术和成本不同，就产生了碳减排上的比较优势和国际分工合作的可能。有资料表明，附件I国家通过技术改造减排CO2的成本是100美元/t，而从发展中国家购买减排碳当量的成本仅为10美元/t［5］。碳汇生产和贸易，是一个既能使发达国家降低减排成本，又能让发展中国家获得生态补偿资金与新技术的双赢的巨大商机。中国在《京都议定书》的第I承诺期内没有减排义务，因此，退耕还林地区各级政府应该认识到本地区退耕还林、培育和增加自然生态系统吸碳、固碳和转化CO2能力的行动就是“碳汇生产”，本地区的优势产业就是生产和提供碳汇，而且未来碳汇有极大的市场需求和增殖潜力。为筹集退耕还林建设与生态补偿的巨额资金，应充分发挥退耕还林工程生产碳汇的比较优势，一方面要积极组建和申报“京都规则”的碳汇项目，另一方面要重点开发“非京都规则”的碳汇项目，积极参与国际国内市场的碳汇交易。

三、退耕还林碳汇生产和碳汇交易的对策建议与设想

森林碳汇项目是通过造林再造林、森林管理和保护等吸收空气中的二氧化碳、降低或防止将森林中储存的二氧化碳排放到空气中的工程，分为“京都规则”和“非京都规则”森林碳汇项目两类。

“京都规则”森林碳汇项目（CDM）是在《京都议定书》的框架下附件I国家与发展中国家共同实施的。该类项目实施中存在的审核的严格性、非持久性以及可实现抵消减排数量的有限性等问题，极大地限制了该类项目的数量。据UNFCCC网站统计数据，截至2010年8月11日，联合国清洁发展机制执行理事会（CDM－EB）已注册的CDM项目数2317个（中国 917个，占 39.58%），预计年减排量达376361751吨CO2当量 （中国228103558吨，占60.61%）。其中，造林再造林碳汇项目只有16个（占总注册数的0.69%）。2006年由造林和再造林活动产生的碳交易量仅占“京都规则”碳市场总交易量的1%。目前我国批准的CDM项目数为3851项，注册的项目有1866个，获得CERS签发的仅有752个。其中CDM造林再造林项目获得批准的有4项。与新能源和再生能源、节能和提高能效项目的数量和比重相去甚远。中国林业CDM在批准的CDM中所占的比重很小，林业CDM估计年减排量为12万吨CO2，占减排比例的0.03%。若按张小全估计的第1承诺期内中国可以获得林业CDM20%市场份额，则有3300万吨的潜力，平均每年可达300多吨，而实际只有12吨［6］。由此可见，京都市场下林业碳汇的市场需求相当少。单纯依靠京都规则碳市场的森林碳汇交易来解决退耕还林的生态补偿问题是不现实的。

“非京都规则”森林碳汇项目是不受《京都议定书》规则的限制而开展的森林碳汇项目，一般是基于一些区域性气候变化政策的要求或者一些环境组织或企业、个人自愿参与而产生的，由项目开展的主体自行审批和核证。实施主体既可以是不同国家、国际组织或机构之间合作，也可以在一个国家的不同经营实体之间合作。中国现有的“非京都规则”森林碳汇项目可以分为既存项目和潜在项目两种。既存的“非京都规则”项目包括两类:一类是由我国与国际组织或机构合作进行的、可以在自愿碳市场上通过交易实现回报的碳汇造林项目；另一类则是由我国自行设计开展的造林项目。潜在的 “非京都规则”森林碳汇项目是由我国六大林业工程所带动的大面积的植树造林和加强森林管理所增加的碳汇，但尚未形成碳汇交易，因此被视为潜在的项目［7］。从国际森林碳汇市场来看，“非京都规则”项目数量远远高于“京都规则”项目，美国和巴西等国家及组织机构的措施与计划，所产生的非京都规则下的碳汇总量达到93833．49万吨，大大超过《京都议定书》附件I国家允许的CDM碳汇量16000多万吨，造林和森林管理的面积达到 2071．64 万公顷［8］。 （余光英.2011）而且通过“非京都规则”森林碳汇项目实施减排亦将是后京都时代的重要途径。为此，我国应借鉴“京都规则”的交易机制和成功经验，将“非京都规则”森林碳汇市场作为建设的重点，使大量的不能或未达到“京都规则”要求的退耕还林碳汇能通过市场交易实现价值。

（一）积极组建和申报清洁发展机制（CDM）森林碳汇项目，重点开发“非京都规则”森林碳汇项目，继续对坡耕地实施退耕还林

1.积极与国际组织或机构合作进行造林再造林项目。截止2014年12月31日，中国共有四项造林和再造林项目在联合国EB注册，其中获得签发两项。另外还开发了一些“非京都规则”项目，获得一定的碳汇效益和经济社会效益。

2.积极开设中国绿色碳汇基金地方专项，公开征集和邀请企业自愿出资参加造林和森林保护活动，增加森林碳汇，搭建森林碳汇交易标准化试点平台，使企业实现碳冲抵而农户实现生产碳汇的价值补偿。中国绿色碳基金是一个“储存碳汇信用、履行社会责任、提高农民收入、改善生态环境”的公益平台，基金先期由中国石油天然气集团公司捐资3亿元人民币。2010年更名“中国绿色碳汇基金会”并注册成立。成立以来已累计收到1500户企业和2万人次的捐款5亿余元。已经开设了北京、山西、浙江碳汇基金等8个专项基金，在全国20个省（区、市）累计营造碳汇林8万多公顷，今后十年内将吸收固定二氧化碳500-1000万吨。（碳汇基金会，2012）成为中国第一家以增汇减排、应对气候变化为目的的全国性公募基金会，捐款利用更高效、项目执行更专业、监督管理更完善，将促进国内林业碳汇交易志愿市场的形成，进而推动中国乃至亚洲碳汇贸易的发展，将带来更多的国外资金和技术，有力地促进退耕还林的可持续发展。

3.积极建设森林碳汇交易标准化试点平台，探索规范、安全、有效的森林碳汇交易模式，制定和规范中国林业碳汇交易规则和标准。2011年11月1日，经国家林业局同意，由中国绿色碳汇基金会与华东林业产权交易所合作开展的全国林业碳汇交易试点在浙江义乌正式启动，8个专项基金项目已在华东林业产权交易所注册，并进行了交易。有10家企业签约认购了首批14.8万吨林业碳汇。同年11月，中国林业产权交易所成立，许可经营林业碳汇交易，目前在国家自愿减排交易信息平台公布的碳汇审定项目共有5项。

4.开发国内区域之间林业碳汇项目。由发达地区出资金和管理技术，在不发达地区进行造林再造林项目，获得由项目产生的碳减排量。既能够给不发达地区带来生态、社会、经济方面的效益，又能帮助发达地区实现节能减排的目标。

（二）将已退耕还林地开发为“非京都规则”森林碳汇项目，在国际国内志愿碳汇交易市场上以吨年交易和事后交易方式，以及零售等方式获取生态补偿

截止2013年，900多万公顷耕地退耕还林，实质上就是中国自主开发的大规模造林再造林单边项目。退耕农户运用财政资金已经实施土地利用变化、植树造林与管护等活动。当务之急是借鉴“京都规则”的交易机制和成功经验，制定标准，将已退耕还林地盖章为“非京都规则”森林碳汇项目，设法使这些项目生产的碳汇通过计量、审核、认证，以吨年交易或事后交易方式［9］，实现其生态效益价值的市场化补偿。根据事后交易的运作方式，森林碳汇项目交易和实施具体步骤如下：项目设计与申请、政府批准、基线分析与项目确认、项目注册、融资实施管理、监测评估审核、认证登记注册、颁发CER证书、国内外碳市场交易。需要政府尽快建立具有较高效率、信息公开并与国际碳市场充分接轨的碳交易平台，寻求非政府组织的支持。

1.制定与国际接轨的“非京都规则”森林碳汇项目标准。当前“非京都规则”森林碳汇项目既无统一的国际标准，亦无国内标准可循，为了保证项目的国际竞争力，应当借鉴国际社会广泛认可的标准，在设计上考虑项目的合格性、方法学、项目开始日期和碳信用计入日期、项目的审定、碳信用的核查以及项目的注册等因素。特别是尽快构建中国退耕还林碳汇指标体系及尺度转化标准，制订相应的碳汇监测、评估、核查、监管及其他交易利益分配的相关政策与规则。2011年5月5日，《中国林业碳汇审定核查指南（试行）》和《温州市森林经营碳汇项目技术规程（试行）》通过，填补了我国该类技术标准的空白。在政策层方面，从2009年开始，国家发改委牵头研究制定《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法（暂行）》。在实践方面，一些国内的交易所开展自愿减排的探索。如北京环交所推出了熊猫标准，该标准专注于中国农林行业减排增汇，鼓励通过开发贫困、边远地区的农林碳汇项目保护生态环境并消除贫困。2011年熊猫标准试点项目正式开展，产生基于熊猫标准的碳信用额度。可见，我国正在加紧开展经营森林碳汇项目方法学等方面的工作，使得项目的具体实施有据可依，为森林碳汇市场的构建提供政策导向和环境。

2.在充分尊重分林到户所形成的私有林权的基础上，采取碳汇合作社模式将分散的农户和林地资源组织起来扩大经营规模，降低碳汇单位交易成本。可以由享有较高声誉的造林大户、林业站以及林业企业等发起成立碳汇合作社，由合作社负责一切交易事务，包括寻找合作伙伴、谈判、监测以及核实认证等碳汇的申请过程，而社员只负责造林和管护。从而形成一个较大的碳库；可以通过平衡采伐和新造林，或者吸收新的成员加入，使得碳吸收总能够保持固定水平，实施有效的风险管理措施；可以降低造林成本，进一步加大退耕林地的管护力度，防止人畜反复干扰破坏，不断提高经营管理水平，充分发挥其有效稳定的碳汇库功能［10］。

3.地方政府及其相关机构加强对项目的有效管理，让各方参与者既遵循规则行事，又能得到合理的经济利益。政府应及早建立管理机构，制定规范的交易程序，及时提供信息，提供高效的交易平台，建立合理、有效的市场交易体系。各级发改委在碳汇项目建设中应该承担主导和统领作用，对上对外联络，对内对下提供项目信息、技术指导、专业培训等。协调林业、农业、牧业、环保多个相关部门的力量，为森林碳汇项目的调查、申请、审批和运行提供良好的政策支持。加强碳汇资源的研究与勘测，对现有的宜林荒山荒地进行项目区划；积极制定一些过渡性质的技术标准，协助项目参与者分阶段达到国际碳汇产品交易利益兑现标准；探索项目“双赢”的利益分配模式，维护林农和森林管护者的切身经济利益。同时尽快与相关组织合作，提高政府干部以及农民碳交易意识，掌握森林碳汇的背景和碳汇林的建造技术。共同帮助农户林地聚合成片，指导农民种植和改造现有林木，营造出高效吸收二氧化碳的碳汇林，帮助进行碳汇计量、监测、核证、注册，联系需要碳汇的中小型出口企业合作投资碳汇林项目［11］。

4.抓住我国筹建区域性碳排放权市场的时机，将森林碳汇纳入区域碳排放权配额总量管理，按照“自愿与强制市场两步走”的发展战略，首先建立起“自愿”碳汇市场，探索出具有自身特色的交易模式，吸引民间资本参与退耕还林生态建设，探索生态补偿新途径。各地区应准备一批候选项目，建立碳汇项目储备库，应根据标准，计量、监测本地区的森林碳汇及其动态变化，并设立专门的账户对外公布，向国内外碳汇购买方推介，促进交易。目前可着重鼓励那些重污染或有远见的企业趁早储存碳汇指标。倡导生态受益区（碳源大于碳汇的省份）按照一定的价格（双方协商或国家定价）向退耕还林生区（碳源小于碳汇的省份）购买碳汇［12］。政府可以平等市场主体身份进入到碳交易市场，通过收购或抛出森林碳汇来调整该区域内的交易量，间接地对生态环境进行补偿［13］。中国绿色碳基金会发起的“碳中和”项目，其中“碳中和会议”项目为国际、国内会议提供了购买碳汇的平台。目前个人可以通过中国绿色碳汇基金会购买碳汇，参与碳补偿。温州市已经在探索碳汇交易机制，该市林业局与建设银行温州分行合作，在其网点设立小额碳汇购买。由此可见，随着碳汇交易平台的增加，人们绿色意识的深入，对森林碳汇的需求也会逐渐增加，森林碳汇的价值会得到进一步提升。

［1］国家林业局.2014年全国林业统计年报分析报告［EB/OL］．中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/.

［2］国家林业局.2013年全国林业统计分析报告［EB/OL］．中国林业网http://www.forestry.gov.cn/.

［3］中国梦起航系列报道（十二）碳汇给退耕还林支点［DB/OL］中国碳汇林.http://www.carbontree.com.cn/NewsShow.asp?Bid=8926 2013-4-17.

［4］聂晓文.等退耕还林工程与美国土地休耕计划生态补偿效率比较分析［J］.中国市场，2009（44）.

［5］曾远城.广东省林业碳汇发展的思考［J］.绿色科技 ，2012（07）.

［6］张小全，武曙红.林业碳汇项目理论与实践［M］.中国林业出版社 ，2010.09.

［7］我国“非京都规则”森林碳汇项目的法律规制［J］.江西社会科学 2011（08）.

［8］余光英.中国碳汇林业可持续发展及博弈机制研究［M］.科学出版社 ，2011.08.

［9］王廷宁.中国林业碳汇项目简介2015-01-16?http://www.tangongye.com/CarbonAsset/NewShow.aspx?id=7429?

［10］黄文清，张俊飚.论碳贸易筹集我国“一退两还”后补偿资金——兼论市场经济条件下的退耕补偿方式转换生态经济，2008（02）.

［11］刘成玉.碳汇生产、碳汇贸易与西部发展新跨越［J］.产业经济与区域经济，2013（03）.

［12］付允等.低碳经济的发展模式研究［J］.中国人口与资源与环境，2008（03）.

［13］朱广芹等基于区域碳汇交易的森林生态效益补偿模式［J］.东北林业大学学报，2010（10）.

F301.21

A

1008-6323（2017）05-0083-05

一、问题的提出

我国的退耕还林工程，是一项兼具生态环境建设与经济结构调整双重性质的战略性工程。更是世界有史以来政策性最强、投资规模最大、区域面积最广、民众参与程度最高、正外部效应最持续久远的一项林业生态建设的创举。自1999年工程试点以来已累计完成退耕地造林906.34万公顷，荒山荒地造林1656.76 万公顷，新封山育林 294.73 万公顷［1］。累计粮食补助资金总计2101.89亿元，累计生活费兑现金额总计336.75亿元［2］。截至2008年，范围涵盖了全国25个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的2279个县，3200万农户，1.24亿农民。已解决了900多万公顷陡坡耕地和严重沙化地对生态和经济发展的严重制约，使全国林地面积、森林总蓄积量分别增长超过15.4%和10%；退耕地林木成林后，林分蓄积量将达13亿立方米，能固定二氧化碳近10亿吨，为应对全球气候变暖持续贡献蕴藏巨量的森林碳汇，彰显负责任的大国风范。美国《国家科学院学报》刊调查报告称，“中国的退耕还林工程如果能继续推进，将成为世界其他国家可借鉴的典范”［3］。

退耕还林工程实施区绝大部分是经济发展水平落后、生态环境非常恶劣、水土流失极其严重或沙漠化发育程度强烈的山区丘陵区以及荒漠区。为了激励农户自愿退耕还林，国务院出台了主要内容可概括为“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的若干政策条例。经济补偿包括粮食补偿和现金补偿，根据粮食收入的机会成本确定不同补偿标准，长江流域及南方地区每年补助2250公斤/公顷；黄河流域及北方地区每年补助1500公斤/公顷。补助年限从2年到8年不等。现金补偿为每户每年300元/公顷；此外，还向退耕户提供种苗补助和造林费用，并减免退耕还林的农业税［4］。虽然两轮经济补偿为主的政策实施，改变了工程区的土地利用方式、退耕农户的生活和生产方式、甚至农村经济运行方式，加快了1.24亿退耕农民解决温饱问题的速度。但是，现有生态补偿主要是政府的转移支付，以工程的方式组织实施，有明确的时限，在政策的实施期限到期后，如果既缺少利益相关者的横向补偿，又未建立生态补偿的市场机制；加之国家“生态功能区规划”限制了工程区资源的开发和工业化发展，就可能导致部分农户迫于生计而复耕的局面。因此，两轮补偿期限到期后，退耕还林遇到两大难题，一是如何确保已退耕还林的区域不复耕；二是能否继续推行退耕还林。全国还有超过533万公顷25度以上的坡耕地和严重沙化耕地。虽然2014年启动了新一轮任务500万亩的退耕还林还草工程，而要促使退还地区走上经济与生态良性循环的可持续发展道路，必须进一步完善现行的补偿政策，积极开拓投融资渠道，实行国家、区域、产业以及市场等多种补偿形式，尽快解决退耕农户的生计和发展问题。从当前国内外积极应对气候变化的大背景来看，依靠退耕还林自身发展生产碳汇，通过碳汇交易这一市场手段以获取退耕还林建设和补偿资金无疑具有巨大的开发潜力。

缪幸山，西南财经大学保险学院研究生。

2017-08-26

四川省“中国特色社会主义理论与实践”重点研究基地暨中共四川省委党校2013年度定向招标课题。

责任编辑：唐若兰