国家监察体制改革试点的若干问题探析

文/张一鸣（华东政法大学，上海 200042）

国家监察体制改革试点的若干问题探析

文/张一鸣（华东政法大学，上海 200042）

国家监察体制改革作为重大政治改革，是全面依法治国的重要方式，是实现监督全覆盖的重要举措，也是实现资源整合强力反腐的要求。开展监察体制改革，需要明晰其背后的理论及现实依据，分权学说是国家监察体制改革的理论依据，党和国家领导人对于权力监督重要性的认识是国家监察体制改革的认识和实践基础，全国人大常委会授权开展试点是国家监察体制改革的制度依据。在开展这项改革试点中，尤其需要厘清对于监督者的监督、与现有法治有效契合以及如何实现自身有效融合等亟需解决的问题。

监察体制改革 试点 监督

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，《方案》强调，实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是国家监察制度的顶层设计。国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，具有重要的理论意义和实践价值。同时，在试点工作推进过程中，也需要厘清几个亟待解决的问题，从而为国家监察体制改革筑牢坚实的法治基础。

一、国家监察体制改革的逻辑起点与价值

国家监察体制改革的初衷是为了建立集中统一、权威高效的反腐败监察体系，这也是监察体制改革的逻辑起点。具体而言，开展国家监察体制改革是实现全面依法治国的重要方式，是实现监督全覆盖的重要举措，也是实现资源整合强力反腐的要求。

（一）国家监察体制改革是实现全面依法治国的重要方式。十八大以来，作为“四个全面”战略布局的重要部分，全面依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键。全面依法治国，关键在于把权力关进制度的笼子里，形成健全完善的权力监督制约机制。实行监察体制改革，设立监察委员会，与党的纪律检查委员会合署办公，将“双规”、“两指”等党内纪律检查手段纳入法治化轨道，明确了监察委员会有监督、调查、处置3项职权、职责和12项措施，这对于全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系都具有重要的意义。

（二）国家监察体制改革是实现监督全覆盖的重要举措。开展监察体制改革，实现监督由党内监督、行政监察延伸至国家监督，是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要。通过有效整合纪委纪检监察、监察部门行政监察、预防腐败局及检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能，实现了监督全覆盖。是“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”的要求。对以下六大类人员实行监督监察：国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权或由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众、自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员，［1］有效实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

（三）国家监察体制改革是实现资源整合强力反腐的要求。随着反腐败进入深水区，腐败现象仍然屡禁不绝。在反腐败由治标向治本转变过程中，现有反腐力量过于分散不能形成反腐的强大合力，无疑是影响反腐败成效的一个重要因素。开展监察体制改革，监察委员会将整合纪委、行政监察、预防腐败局以及检察院的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能，拥有监督、调查、处置3项职权和处置职责。监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等12项措施。通过实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

二、国家监察体制改革的理论及现实依据

国家监察体制改革作为一项重大的政治改革，其背后有深刻的理论及现实依据，具体而言，分权学说是国家监察体制改革的理论依据，建国以来党和国家领导人对于权力监督重要性的认识是国家监察体制改革的思想和认识基础，全国人大常委会授权开展试点是国家监察体制改革的法治依据。

（一）分权学说是国家监察体制改革的理论依据

按照《中国大百科全书·政治卷》的定义，分权学说是指关于国家的主要权力相互独立，并由不同部门分别执掌和相互牵制的学说。分权学说自政治学创始之初便源流至今，其最早可以上溯到古希腊、古罗马时代，亚里士多德和波利比阿是其代表人物。［2］作为资产阶级法治原则的主要倡导者，洛克在《政府论》中提出国家拥有三种权力：立法权、行政权和对外权 （联盟权），他强调立法权和执行权的分立，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们倾向于夺取权力。”［3］孟德斯鸠在《论法的精神》中，则提出将国家权力划分为立法权、行政权和司法权以及权力制衡原则，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［4］孟氏这一权力分立和制衡思想也进一步为大洋彼岸的美国制宪者所吸纳、继承和完善，麦迪逊等美国制宪者不仅将政府的权力进行分割并在三个政府部门中分配，而且还赋予每个部门一定的权力对其他两个部门进行制衡和监督。正如《联邦党人文集》第51篇所言：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。权力分立和制衡理论的背后是对于权力滥用的警惕和人性的不信任。“政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外在的或内在的控制了。”［5］从洛克到孟德斯鸠，再到联邦党人，分权学说在近代得到了长足的发展。

马克思对于分权也给予了高度的赞同，他在《法兰西内战》中对于权力异化表示了警惕：“国家政权在性质上也越来越变成了资本借以压迫劳动的全国政权，变成了为进行社会奴役而组织起来的社会力量，变成了阶级专制的机器”［6］。为了防止权力异化，马克思认为，一是要实行广泛的选举制度，二是实行有效地民主监督制度。从马克思对1831年的黑森宪法的赞扬中，我们可以明显地感到他对分权的肯定。他之所以称赞它是 “欧洲曾经宣布过的一部最自由主义的根本”是因为 “没有哪一部宪法对执行机关的权限作过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关以如此广泛的监督权［7］。

（二）建国以来党和国家领导人对于权力监督重要性的认识是国家监察体制改革的思想和认识基础

建国以来党和国家领导人对于权力监督重要性的认识不断提高，领导人对于权力监督的相关阐述为开展监察体制改革提供了重要的思想和实践基础。邓小平总结建国以来我国曲折发展的历史，特别是在总结“文化大革命”的教训时，洞察到权力失去控制的症结是党和国家政治体制中的过分集权。1980年8月18日他在中央政治局扩大会议上提出“权力不宜过分集中”的观点。“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中现象……”。［8］“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”［9］这篇著名讲话，成为后来我们进行政治体制改革的指导性文献。

习近平在十八届中央纪委二次全会上的讲话指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”在十八届中纪委六次全会上他指出：“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”由上可见，邓小平、习近平等党和国家领导人对于权力监督重要的认识，对健全权力运行制约和监督体系、提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行的强调，为开展国家监察体制改革提供了重要的思想和认识基础。

（三）全国人大常委会授权开展试点是国家监察体制改革的法治依据

任何权力的行使必须要有制度和法律的依据，任何改革涉及权力结构的调整也必须要于法有据，必须在现有法治框架内运作。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”［10］具体而言，改革缺乏法律依据的，要及时获得最高权力机关授权，涉及法律立、改、废的，要及时报请最高权力机关制定、修改或废止。国家监察体制改革作为重大的政治体制改革也必须要于法有据。

人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，由人民选举代表组成人民代表大会，人民代表大会作为权力机关，由其产生行政机关、法院和检察院（“一府两院”）并对其负责、受其监督。人民主权的逻辑自然延伸就是代表人民的权力机关及由其产生的行政机关、司法机关都要接受人民的监督。一方面是接受人民作为主权者的权利对权力（Right vs.Power）的监督，宪法第四十一条赋予了公民监督权：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”；另一方面是接受代表人民行使国家权力的机关产生的专司监察机构的权力对权力的监督（Power vs.Power），即监察委员会对于其他国家机关的监督。从某种意义上说，开展国家监察体制改革、设立监察委员会也是对于人民主权原则的回应和实践。

在目前的宪政框架内，对于开展国家监察体制改革试点的授权主体应该是最高国家权力机关——全国人大及其常务委员会，全国人大作为最高国家权力机关进行改革试点授权的合宪性毋庸置疑，宪法第六十二条第十五款设置了一个兜底性的规定“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”可以作为授权改革试点的法理依据。全国人大常委会作为全国人大的常设机构，按照宪法可第六十七条关于全国人大常委会职权之第二十一款“全国人民代表大会授予的其他职权”的规定，也可以进行监察体制改革试点的授权，在法理上也具有充分的宪法解释空间。2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，全国人大常委会及时对开展监察体制改革试点进行授权，也为这一种重大政治体制改革提供了合法性基础。

三、国家监察体制改革面临的难题及对策

开展监察体制改革是一项系统工程，需要科学的顶层设计和精密的系统筹划。启动试点工作后，涉及到机构整合、人员整合、职能整合等多方面问题，尤其需要处理好改革推进中面临的难题，比如如何加强对于监督者的监督，如何与现有法治保持有效契合，以及如何实现自身有效融合等。

（一）对于监督者的监督问题

监察体制改革的初衷是要建立高度集中的反腐败国家机关，在实现监察委员会“位高”，与“一府两院”平行设立，“权重”，拥有监督、调查、处置3项职权和 “谈话、讯问、留置”等12项措施，“有力”，监察手段、资源、力量、权威极大优化、强化的同时，如何实现对于监督者的监督问题显得尤为具有现实意义。诚如英国勋爵阿克顿所言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”任何缺乏有效监督制约的权力必然滥用，这也是对权力运行规律的普遍总结。［11］我们更应该注重从制度的架构上予以完善。具体可以从三个角度展开：

首先，处理好人大监督（人大及其常委会）、法律监督（检察院）、社会监督（人民群众、媒体）、党的监督与自我监督的关系，重点做好人大监督和党的监督。监察委员会由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，因此也要接受人民代表大会及其常委会的监督，这也是国家权力机关对于其他国家机关行使监督权的应有之义。法律监督主要是检察院对于监察委员会的监督制约，《宪法》一百二十九条赋予检察院作为国家法律监督机关的职能定位，在查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职能转隶至监察委员会后，更应该专注于法律监督权的行使，包括对于监察委员会行使监督、调查、处置权的法律监督、对涉嫌违法犯罪的批准逮捕、提起公诉等公权力行使方面的监督等。社会监督主要是民众和舆论监督，本质上是人民群众的监督，人民也理当对包括监察委员会在内的一切国家机构具有监督权、批评权和建议权。党的监督体现是监察委员会和纪委合署办公，要按照《党内监督条例》的要求接受党委（党组）的全面监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员的民主监督。必须把对党的纪律检查委员会监督作为党内监督的重要组成部分，作为党外监督的重要对象，才能防止出现“灯下黑”，也只有这样才能使我国的反腐败体制改革不留“死角”。

其次，监察委员会在监察手段、力量、权威极大优化、强化、固化的同时，必须以严格的法律程序作为约束，明确监督、调查、处置3项职权以及相关12项措施的行使方式，具体要求及限制条件、监督程序等内容，使监督者的权力行使在法治的轨道上。“对于权力而言，程序是约束权力的天然边界；对于人民而言，程序成为一种应该执行的规则，成为抵抗权力侵犯的一道安全屏障”。［12］因此，除了健全完善监察机关执纪执法审查部门内部权力控制制度外，要通过法律程序的指引、规制、引导等独特作用的发挥来保障监察委员会依法行使职权，从而实现法治对公权力的有效控制。

再次，加大监察工作公开力度，充分保障公众的知情、参与权。一方面避免暗箱操作、增加公信度，另一方面也广泛发动社会力量，与民众、社会形成有效互动，从根本上提升监察实效。可以充分借鉴香港廉政公署的做法，廉政公署创制了一套非常有效的监督体制，从接受投诉开始，处理每一个案件都必须自觉地接受社会各界监督，因为只有这样才能提高廉政公署的公信力，也只有这样才能使更多市民主动向廉政公署提供犯罪线索，帮助廉政公署惩治腐败犯罪活动。［13］

（二）与现有法治有效契合的问题

开展国家监察体制改革，很大程度上是对现有法治框架的突破，这就要求处理好改革和法治的关系，将改革纳入法治的轨道，实现与现有法治的有效契合。改革试点的推进要求于法有据，必然要处理好监察委员会与相关法律法规的有机衔接关系。在试点工作推进期间除了上述相关法律涉及调整或暂停外，在试点成果巩固扩大时，应及时转化为制度成果，相应调整或修改或新立或废止相关法律：

首先，需要适时修改《宪法》。监察体制改革作为一项重大政治体制改革，监察委员会的设置是对现有“一府两院”政治结构的重大突破，其改革成果的固化、形成和推广必须要在宪法层面予以明确。北京、山西、浙江三个地方在及时探索试点工作经验教训、适时总结推广的基础上，将成果上升到制度和法律层面，在宪法层面要及时修宪，将监察委员会纳入宪法的框架，做到改革于宪有据、立法先行。

其次，要尽快制定《国家监察法》《监察委员会组织法》或《监察委员会程序法》。在宪法层面明确监察委员会的性质和职责后，还需要在部门法、组织法或程序法层面对其予以细化，要对监察委员会的权限、手段、方式、监察内容、监察程序、监察人员法律责任等做出具体详细的规定，并在制定《国家监察法》的同时废止《行政监察法》。

再次，要修改《立法法》《刑事诉讼法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》《行政复议法》《检察院组织法》《检察官法》《国家赔偿法》等，确保现有法治结构协调统一。这里要强调一下监察委员会的监督与《监督法》的关系。《监督法》由人大常委会实施的监督是权力机关的监督，是对国家机关的监督，国家监察委员会的监督是对行使公权力人员的监督，二者并不矛盾。“从监督成效评价来说，监察委员会应当可在年会制的人大上报告年度履责情况，并接受监督的再监督，有利于加大对国家机器运转及其行权主体的事前、事中监督力度，也事实上拓展了人大代表行使权力的领域和审议监督的内容。”［14］

（三）如何实现自身有效融合的问题

本次监察体制改革的一个核心问题就是通过系统整合分散在不同机构的不同反腐力量，实现建立集中统一、权威高效的国家反腐败机构。改革实践中面临的很大难题是如何实现监察委员会自身有效融合。“试点工作的重点和难点在改革后的融合，既有人员和思想融合问题，更有机制和工作融合问题。 ”［15］

首先，改革中会涉及行政机关和司法机关职能的划转及机构调整，特别是与检察院有机衔接的问题。要完成检察院反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防部门机构、职能、人员的整体划转。整体划转后，检察院作为公诉机关和法律监督机关，特别是对于检察院的法律监督机关的定位、职能要做一个明确的界定。

其次，监察委员会与纪委合署办公，纪委的监督执纪问责职能和“三转”要求和原来属于检察院的反贪反渎职务犯罪职能如何有机融合，从而达到“稳步推进全面融合，围绕机构与职能相协调、规范调查权限手段、增强工作人员纪检监察意识和纪检监察能力，建立集中统一、权威高效的监察体系，取得‘1+1〉2”的效果，切实提高反腐败的能力和成效”［16］。

再次，如何更多体现事前事中预防腐败的问题。现有监察监督更多体现为事后的监督与惩处机制，在构建国家反腐败体制时更应该、更重要的是事前的预防与筹划，由事后的惩戒更多转变为事中和事前的预防。腐败预防应当是反腐败机构的一项核心工作，预防腐败和惩治腐败结合的状况决定着反腐败的整体成效。甚至在某种程度上，预防腐败比惩治腐败更为重要，能够从源头上遏制腐败的滋生与蔓延。［17］要通过加强制度建设由不敢腐更多转变为不能腐，通过分权、权力制约与监督的机制来是破坏腐败实现的条件，将工作做在前面，通过制度和程序完善让腐败者付出高昂的成本，从而达到不想腐的目的。

［1］马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务［J］.国家行政学院学报，2016（06）.

［2］朱光磊.以权力制约权力［M］.成都：四川人民出版社，1987：1-2；何华辉，许崇德.分权学说［M］.北京：人民出版社，1986：1.

［3］洛克.政府论（下篇）［M］.杨思派译，北京：九州出版社，2007：489.

［4］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深译，北京：商务印书馆，1986：151.

［5］汉密尔顿，麦迪逊，杰伊.联邦党人文集［M］.北京：商务印书馆，1980：264.

［6］马克思恩格斯文集（第 3 卷）［M］.北京：人民出版社，2009：152.

［7］马克思恩格斯文集（第 13 卷）［M］.北京：人民出版社，2009：597.

［8］［9］邓小平文选（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：321.

［10］习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调把抓落实作为推进改革工作的重点真抓实干蹄疾步稳务求实效［N］.人民日报，2014-03-01.

［11］童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化［J］.法学评论，2017（01）.

［12］李宏图.宪政体制与权力的边界［J］.浙江学刊，2003（03）.

［13］乔新生.国家监察体制改革试点启动 两大方面需要兼顾.http：//www.weidu8.net/wx/1003147852827679，2017 年 4 月 26日登录。

［14］高波.政治改革和反腐治本的新探索［N］.人民日报，2016-11-15.

［15］［16］闫鸣.扎实推进监察体制改革试点工作［N］.中国纪检监察报，2017-01-07.

［17］杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系［M］.清华大学公共管理学院廉政研究室译，北京：中国方正出版社，2003：140.

DF314

A

1008-6323（2017）05-0039-05

张一鸣，华东政法大学博士研究生。

2017-08-26

责任编辑：庆 玲