立案登记制度的合法性及建构

谢秀苑

(华东政法大学,上海 200042)



【司法实务】

立案登记制度的合法性及建构

谢秀苑

(华东政法大学,上海 200042)

民事立案程序是当事人在寻求司法救济的时候遇到的第一个程序，能否科学地设置案件受理制度直接关系到公民的诉权是否能够有效地行使，以维护公民的合法权利。立案登记制的确立是一大进步，但目前立案登记制度存在的合法性却有待商榷。在肯定立案登记制的前提下，立案与审查的双轨制更符合我国的国情，同时立案登记制度的具体措施也应该细化，方便各级法院操作。

立案登记制度；双轨制；起诉状

立案登记制的改革始于中共中央于2014年10月28日发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，在这一文件中直接提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”。但只是明确了立案登记的形式，并未对具体内容做出规定。可以说仅仅发出了一个改革的信号，对后续相关司法解释的制定起到了一个导向作用。2014年12月18日通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民事诉讼法解释》)在制度上进一步确立了立案登记制度。不过，该条还只是对《决定》确立的立案登记制改革在形式上相呼应，对于司法实践中究竟如何实施立案登记制度并无太大的意义。直至2015年4月1日中央全面深化改革领导小组通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》)和2015 年4月13日最高人民法院通过的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《登记立案规定》)才详细规定了实施立案登记制的具体措施。然而，实践中各地法院在执行过程中出现的各种各样问题，它的具体实施标准不一，没有形成完整的体系，因此还需要一整套配套的规定来细化和完善，方便各级法院有统一的标准来实施。

一、立案登记制度的合法性问题

目前，立案制度由审查制转变为登记制，但是《民事诉讼法》并未进行修订，其中关于立案的条件和内容当然也不会发生任何的变化，真正确定立案登记制度也只是以上所说的政治性文件和最高院所做的司法解释确定的。从法理学的角度来看，根据《立法法》、《关于加强法律解释工作的决议》等法律的规定以及法理学的知识,凡是法条本身需要进一步解释的，由全国人大常委会来解释。凡是属于法院审理案件中遇到的具体适用法律的问题，由最高院进行解释。从这里可以看出，倘若最高人民法院需要颁布某项司法解释,其内容只能是,对于现实生活中发生的具体案件,是否应当适用某项法律以及如何使用某项法律的规定。那么，最高院在《民事诉讼法》尚未做出任何修改的情况下，仅仅根据中央颁布的政治性文件，就将立案登记制度确立下来，并制定了《民事诉讼法解释》和《登记立案规定》，详细规定了一系列措施，这显然与法理不符。

1.司法解释的立法化问题。虽然在实践中已经认同了这种现象和做法，全部各大法院在审理案件的时候不仅将相关的法律、法规作为依据，也将最高院的司法解释作为审理案件的依据之一。但是，这一问题在理论层面还是值得商榷的。最高人民法院最开始只是单纯地解释案件的具体适用问题，解释具体的法律条文，但是法律往往具有滞后性，不能及时反映社会发展的需要，于是为了更好地发挥法律的作用，最高人民法院越来越倾向于进行系统性解释，最后演变成今天这样脱离原有的法律文本而做出的“准立法行为”。形成了最高人民法院这样“一个在中国权力相对薄弱的法院却变相拥有了相当于立法权力”的奇特景观,[1]最高人民法院成为实践中的“第三立法部门”。甚至，司法解释的“立法化”已不是一个新鲜话题。立法是一件非常慎重的事情，它必须有严格的制定程序和修改程序，而不可以由最高院简单地以司法解释的形式就可以颁布一部法律，这显然是不够慎重的。“司法造法”作为法律本身的局限性和社会发展的需要两者间不断抗衡和妥协的产物，已经成为司法实务中的一个普遍现象。显然，最高人民法院已经脱离了这个限制。但是，就目前看来，其积极作用显然大于消极作用，大多数的司法解释都是符合社会发展需要，是确有其存在的必要性的。

2.2012年民事诉讼法的修改，对于立案登记制度未做修改。究其原因，主要还是因为当时修法的目的是为了维护社会的稳定(从先行调解制度可以看出)，对于当事人的诉权的保护并不是第一位的，因此有所忽略。但是，从2014年以来，新政府开始在政治、司法领域进行全面改革。自然也开始注重对于公民诉权的保护，立案登记制度的问题也被提上日程。通过司法解释的方式确定立案登记制度，是无奈的选择,也是法律的稳定性和社会快速发展张力的结果。最高人民法院以往也是有成功的先例的。比如，《民事诉讼法解释》第九十六条对于《民事诉讼法》第六十四条第二款规定的人民法院认为审理案件需要的证据进行了限制，将其限制为五种，司法实践证明其解释是成功的，这种成功的先例也是值得借鉴的。法律往往具有滞后性，不能及时反映社会发展的需要。司法更接近实践，更灵活，更有所创新，有所改进。为了社会发展的需要，最高人民法院选择了维护公民的诉权，形式上看似有些违法，实际上价值取向是正确的。这符合社会发展的潮流和趋势，实质上还是符合法的精神的。毕竟从法律的本质而言，也是希望通过法律来促进社会的发展，而不是阻碍社会的发展。总之，最高人民法院对于立案登记制度做出的解释，克服了法律本身的局限性，符合社会发展的需要，更是符合改革的精神。

二、立案登记制度的三条道路

(一)第一条道路

继续按照《民事诉讼法》第一百一十九条规定的实质审查的内容继续实行以往的立案审查制，这一条道路显然是行不通的，它违背了我国立案制度变革的方向，违背了司法改革的整体方向。

(二)第二条道路

按照政治性文件和司法解释，对立案登记制进行字面解释，实行所谓的完全的立案登记制，[2]即当事人向法院提起诉讼，递交起诉状，法院直接予以立案。[3]有学者将这种立案登记制称为“诉状登记制”，即只要当事人的起诉状符合法院的要求，法院予以立案，在立案阶段不对案件进行实体审查,这显然与我国当前的国情不符。

1.目前，无论是大陆法系国家还是英美法系国家大都实行“立案登记制”。当事人起诉后，法院只对起诉状进行格式审查，符合要求后即予以立案，对于涉及到实体的内容，如当事人能力、法院管辖等，一般是作为诉讼要件在立案之后再进行审查。在行政案件的立案程序中，英美两国也是如此，只进行形式审查。[4]在英美两国，所有的案件都可以进入到法院，但在审理案件之前比我国多了一道程序，还需进行诉讼要件的审查，如果不符合诉讼要件的审查，仍然会驳回起诉。只有满足诉讼要件之后，才会进入到正式的审理之中，因此，真正进入法院审理的案件并不是非常多。在德国也是如此，所有类型的案件都能够进入法院，至于当事人的诉讼能力、管辖等问题，也是立案之后需要实体审查的内容，[5]与是否立案无关。因此，不存在“告状无门”的情况。换句话说，不存在程序上设置障碍，阻碍当事人诉权行使的状况。

2.目前，我国所谓的立案登记制度至多只能视为“准立案登记制”。[6]一方面，即使已经实行立案登记制，但是审查的观念并不能一时之间抹去，法官还是会不自觉去审查。并且，考虑到法院的案件数量和工作压力，不去进行任何审查，也是不现实的。另一方面，在实行立案登记制之后，《民事诉讼法》还未进行任何修改，它的第一百一十九条依然有效。那么，法院在立案时以下四个方面仍需考虑：(一)原告是与本案有利害关系的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实、理由；(四)属于法院受案范围和受诉法院管辖。而这些内容，在国外的大多数国家都是在立案之后进行实体审查的内容。因此，我国行的立案登记制和国外的立案登记制确有很大差别。在这里还值得一提的是，只要我国的《民事诉讼法》未进行修改，即使实行立案登记制，但是无论如何并不能够完全避免实体审查。比如，审查案件与原告是否存在利害关系时，就需调查与案件有关的事实，但是事实本身就属于实体审查的内容。同样，该事项是否属于法院主管也是实体审查的内容。在确定管辖时也会涉及到实体审查的内容，有时当事人为了获得对自己有利的管辖，会捏造事实，虚列被告，这时就需审查实体的事实。不进行实体审查，虚假诉讼的案件也有可能增多，损害到第三人的利益。

3.我国想要实施所谓的“诉状登记制”是不具备条件的。首先我国目前缺乏配套的诉前纠纷分流机制，而西方国家一般都有诉前纠纷分流机制。西方国家在立案阶段允许所有的案件都进入法院，但在进入正式审理前，都会进行实体审查，如果不符合起诉要件，仍会被驳回起诉。在这种情况下，真正进入法院的案件并不多，法院是有能力有时间去处理好每一件案件。而在我国，以前的立案庭负责立案审查的工作，如果实行真正的立案登记制后，立案庭可能只需简单地查看起诉状是否符合法定的形式即可，符合即立案。在此种情况下，大量的案件一下子涌进法院。而我国缺少有效的诉前分流机制，最后的结果是所有的案件一下子全部压在了法官的头上，“案多人少”的矛盾会急剧激化。对于法官来说，根本就没有足够的时间处理好每一个案件，一旦审理中间出错，又将导致法院与当事人的矛盾激化。此外，现代意义上的法律在我国形成较晚，法律队伍参差不齐，公民的法律素养不高，如果实行真正意义上的立案登记制，不属于法院主管或者不符合起诉要件的案件可能会进入法院，最终这些案件不仅在程序上被驳回起诉，最重要的是无法真正做到“案结事了”。这样，不但无法真正解决问题，为老百姓分忧，反而有可能激化矛盾，而且有损司法的权威。最后，由于我国司法资源是有限的，而我国幅员辽阔，纠纷也相对较多，目前“案多人少”的矛盾已经日益突出,并且法律并不是解决所有纠纷的唯一手段，法律也不见得是解决纠纷的最佳手段，因此，我们有限的司法资源应该用在真正能够解决的案件中，真正发挥司法的作用。

(三)第三条道路

按照政治性文件和司法解释的规定，实行立案登记制度，但这种登记，并不是不对其进行任何的审查，而是实行登记与审查的双轨制。一方面，只要当事人提交的起诉状符合法院的要求，立案庭就有义务给当事人登记立案。从而真正保障当事人诉权的行使。另一方面立案之后，再由立案庭进行宽松的实体审查。如果审查不符合规定，裁定驳回当事人的起诉。如果符合法律的规定，再由法官正式进入案件的审理工作。在这里立案庭实际上就充当了西方国家中行使诉前分流机制功能的政府机关。立案庭也就自然转变了它的职能，由之前的单纯地进行立案审查的工作，到现在，既需审查起诉状的格式问题，进行登记，又需对案件进行浅层次的审查工作。立案庭成为“登记与审查”职能集一身的部门。但是由立案法官来独任审查，随意性也确实过大。因此，如果由立案庭来负责实体审查的工作，那么其内部需要进行调整，形成一整套配套的机制(其中采用合议的组织形式是必不可少的)。这样最终既能将案件分流，减轻审判组织的工作压力，又能克服随意性，体现对当事人诉权的尊重和保护。

1.起诉状的制作与内容。 立案登记的前提是当事人提交符合格式要求的起诉状。法院必须公开符合格式要求的起诉状模板或者详细列明其具体内容和格式要求，为当事人提供便利，也为法院减轻负担。具体来讲，就是要将起诉状格式化，由法院来统一制作诉状，当事人只需填写具体内容即可。法院可以在立案庭放置书面的起诉状表格供当事人填写，同时在法院官方网站放置起诉状的电子版，供当事人下载和填写。这样不仅便利了当事人，也方便立案庭的法官对于起诉状进行形式审查。笔者认为，可根据《登记立案规定》第四条，确定起诉状的内容：(一)原告(自然人)的基本信息(如年龄、住所、联系方式等)，法人或者其他组织的基本信息；(二)被告(自然人)的基本信息，法人或者其他组织的基本信息；(三)诉讼请求和事实与理由；(四)证据和证据来源；(五)有证人的，载明证人姓名和住所。对于口头起诉的当事人，可先由法院的工作人员提供帮助，对于起诉状的内容进行简单地讲解，指导当事人填写起诉状。对于实在没有能力书写起诉状的当事人，可以由当事人口头陈述，法院工作人员根据当事人的陈述来记录。记录完成之后，法院的工作人员应逐条核对起诉状里的信息，确认与当事人意思一致之后再上交，以免遗漏信息或者理解有误差。在当事人陈述结束之后，如果仍有进一步补充的内容，法院工作人员应在充分释明的基础上，尽可能一次性要求当事人补充该信息。此外，为了进一步推广该起诉状，可以在法院的布告栏和各级法院的官方网站中提供该起诉状范本以供参考。同时在各级法院主办的刊物中刊登统一的起诉状，并定期挑选优秀的起诉状，经双方当事人同意后予以刊登(对其中涉及到当事人个人信息的内容进行模糊处理，保护当事人的隐私)。如果，起诉状内容有部分遗漏或者明显有误，则不予立案，但应告知当事人可在一定的期限内完成补正。如果当事人在规定期间内补正起诉状，法院仍应给予登记立案。但如果未完成补正，直接驳回诉状，不予登记立案。

2.实体审查的内容。起诉状符合要求之后，立案庭予以登记立案。立案之后，由立案庭进行宽松的实体审查。根据新出台的《民事诉讼法解释》第二百零八条，法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合《民事诉讼法》第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；立案后发现不符合起诉条件或者属于《民事诉讼法》第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。在《民事诉讼法》尚未修改的情况下，仍然可以将第一百一十九条的内容作为审查的依据。审查制时期，该条的内容是在还未立案之前审查工作的内容，但实行登记制之后，该条内容的审查是在立案之后尚未进入正式审查工作前审查的内容。两者的差别主要体现在审查时间点的不同，但审查内容本身仍是具有合理性的。因此，将该条仍作为实体审查的内容也是较为恰当的。 首先，对于原告是否与本案有“利害关系”的认定，只要起诉人认为自己的利益可能受到损害，法院就应当予以立案。而不应该去审查这种“利害关系”究竟是直接的还是间接的，究竟是事实上的还是法律上的，不然就违背了变革为立案登记制的目的，又回到审查制的模式。准确来说，“利害关系”的设定只是为了排除他益诉讼或纯公益诉讼。对于被告的认定，只需要被告明确，可以提供其一定的信息即可，不得作是否适格的审查。而且针对实践当中出现的由于不能提供可以有效送达文书的地址而被驳回起诉的现象，笔者认为是不合理的。当事人之间发生矛盾，提起诉讼，这时候原告所认为的被告逃跑，再让原告重新提供有效的地址是非常困难的。因此，笔者认为，对于起诉状中被告的审查，仅仅审查到确有此人存在(比如身份证号码正确)即可，不能强求原告所提供的住址、联系方式等仍然有效，这些问题都是法院需要调查的工作。关于“有具体的诉讼请求和事实根据”，只要诉讼请求具体、有事实证据材料即可，不得审查其诉讼请求是否合理，证据是否真实合法，是否能够支持其诉讼请求等方面的因素。正如有法官指出，对与这里的“具体”标准应作宽泛理解，并不要求必须详尽真实，只需法院能够通过对事实的了解足以区分诉讼标的，而不需要达到足以支持其诉讼请求。[7]对于受案范围问题，只要属于人民法院主管的事项，起诉人又认为自己的合法权益受到损害，均有权向法院提起诉讼。其次，关于管辖问题，如果案件不属于受案法院管辖的，即驳回起诉，同时告知起诉人应当向哪一法院起诉。

3.实体审查后对驳回起诉的救济。法院在登记立案之后，通过对实体内容的审查，认为不符合规定，裁定驳回当事人的起诉，这时候根据《民事诉讼法》第一百五十四条，驳回起诉的裁定是可以通过上诉来救济的。为了保障当事人的知情权，裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。在这里还可以引进听证会制度，在作出驳回起诉的裁定之前，让当事人来发表意见，回答法官的疑问，来更有效、更准确地确定是否符合起诉要件。如果经过听证之后，发现案件的确不符合起诉要件，再驳回起诉。如果当事人对此裁定不服，也可以上诉。不过，这里针对哪些情况可以召开听证会，应当经过讨论，以法律的形式明确下来，便于实践操作。

三、立案登记制度的完善

中国的法治改革，既要善于借鉴，又要敢于创新。立案登记制是司法改革的重要内容之一，它的出台是为了能够更好的为人民服务，更好的保护当事人的诉权，维护司法的公正性和权威性。但它为解决“立案难”问题提供制度支持的同时也要理性对待其在实施过程中出现的困境。一项制度的改革不能仅靠“纸上谈兵”，即使理论上研究的再深入，实践中也会遇到很多新的问题，因此，每个新的制度都需要在实践中进行检验，才能得出是否与实际相匹配适用的结论，用实践中产生的影响分析未来法律的调整和改革方向，以此出台相关配套制度不断完善相关立法，不断推进我国法治事业的进步。对于立案登记制，因《民事诉讼法》刚刚修改不久，短期内不可能仅仅因为立案登记制度进行再次修改。现阶段唯一能做的是法院在践行立案登记的同时，不断发现其存在的问题，提出相应的解决办法，制定相关的实施细则。在将来民事诉讼法修改的时候，再以法律的形式将立案登记制度确立下来，不断完善立案登记制度。需要指出的是，诉讼不是也不应该是唯一解决社会纠纷的途径，应该充分利用社会各部门的资源，多元化的解决纠纷，推动建设多元化矛盾纠纷解决机制，这样既能有效利用我国的司法资源，又能更好地缓解社会矛盾，维护社会的稳定，促进社会的可持续发展，全面推进依法治国。

[1]方流芳.罗伊判例中的法律解释问题[A].梁治平,主编.法律解释问题[C].北京:法律出版社,1998.

[2]夏 敏.“立案登记制”能否穿越现实屏障[J].中国审判，2007(1).

[3]廖永安.“立案登记制降低起诉门槛，旨在保护诉权”——质疑与回应[N].人民法院报，2007-06-05(A005 版).

[4][英]彼得·莱兰,戈登·安东尼.英国行政法教科书[M].杨伟东,译.北京:北京大学出版社,2007.

[5][德] 弗里德赫尔穆·胡芬.行政诉讼法[M].莫光华,译.北京：法律出版社,2003.

[6]黄先雄，黄 婷.行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对[J].行政法学研究,2015(6).

[7]罗重海,张坤世.行政案件起诉审查制度之检讨与重构[J].法律适用,2012(2).

(责任编辑：张建萍)

Legitimacy and Construction of Registration System

XIE Xiu-yuan
(EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042,China)

The civil procedure is the first procedure that the party encounters when seeking judicial relief. Whether we can scientifically set up the case acceptance system is directly related to whether the citizen’s litigious right can be exercised effectively so as to safeguard the legitimate rights of citizens. Registration system is indeed a big step forward. However, the legitimacy of registration system needs to be discussed at present. On the premise of affirming the registration system, the double track system of filing and examination is more in line with China’s national conditions, and the specific measures of the registration system should also be refined so as to facilitate the operation of the courts at all levels.

registration system; double track system; indictment

2017-06-21

本文系华东政法大学2015-2016年研究生社会调研项目三等奖“立案登记制的推行成效调查”。

谢秀苑(1993-)，女，安徽亳州人，华东政法大学研究生教育院法律硕士。

DF72

A

1672-1500(2017)03-0092-04