也论我国行政公益诉讼制度

丁晓军

摘 要：行政公益诉讼是近年来行政法学理论与实务界研究的热点。我国行政公益诉讼尚无立法上的规定，所以，从对域外相关制度的比较研究入手，提出初步构建我国行政公益诉讼制度的构想。

关键词：行政公益诉讼；行政法学；诉讼法

中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章編号：1673-291X（2016）32-0188-03

公益诉讼在域外法律制度发展中已有相当长的历史，早在古罗马时期，就有了私益诉讼与公益诉讼之分。以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，仅特定的人才能提起的诉讼叫私益诉讼；以保护社会公益为目的，除法律有特别规定者外，凡市民提起就叫公益诉讼[1]。相对于私益诉讼而言，公益诉讼指国家、社会组织或者公民个人作为原告，对侵犯社会公共利益的行为向法院提起诉讼，经过法院的审理，追究违法者法律责任并对违法者实施制裁的措施，最终达到保护公共利益的诉讼制度。

一、行政公益诉讼的产生

何谓行政公益诉讼，国内对此尚未形成统一的概念。有学者认为，“行政公益诉讼是指，当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害之时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。”[2]有学者认为，行政公益诉讼是指同被诉行政行为无法律上的利益关系的公民、法人或其他组织（包含公诉机关）以与自己的法律上的利益无关的资格提起的，直接以公共利益维护为诉之目的的行政诉讼[3]。也有学者认为，“行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。”[4]

古罗马法中的公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼。也就是说，“古罗马法中，公益诉讼制度的设置是古罗马城邦民主制度的有机组成部分，它以司法权的名义保护社会公共利益。”[5]可见，从起源来说，公益诉讼只追求保护公共利益的唯一价值取向和目标，而不论由哪一个主体去实际实施。

为了防止滥诉，及至近代，行政诉讼法对诉讼主体资格作了严格的限制。一般规定除法律上有直接利害关系的人才具有起诉资格，这就直接导致了行政公益诉讼制度的消退。对侵害公共利益的违法行政行为，因受直接利害关系原则的制约，则公民无法起诉，从而导致对行政权监督制约机制的疏漏。

随着现代行政法的发展，人们质疑于诉讼中严格的直接利害关系。因此，人们认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能够反对这种不法行为”[6]。人们也逐渐认识到：法律必须赋予没有利害关系（没有直接利害关系）的公民防止政府内部的不法行为的发生权利。这就激发了行政公益诉讼在现代社会的复兴。

二、域外公益诉讼制度

（一）美国《联邦行政程序法》

现代行政公益诉讼制度的创始国是美国。其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼，通过一系列案例把起诉条件由“权力损害”调整为“利益影响”，并且建立了公民个人、非政府组织以“私人检察长”身份起诉无利害关系的行政行为的诉讼制度。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。”在美国司法实践中，只要所指控的行政行为对相对人利益造成了不利影响，他就具有了原告资格；且不管是否有特定法律直接规定这种利益，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美、娱乐、环境等的利益。正如美国最高法院法官布卢南所说，“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。”可见，在美国，公民具有广泛的诉的利益。

（二）德国的公益代表人制度

德国是由公益代表人对直接侵犯公共利益的行政违法行为提起起诉。德国《行政法院法》第35条第1款规定：“在联邦行政院中设有1名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼，但不包括纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于联邦政府。”德国在行政公益诉讼态度上比较谨慎，一般认为，国家是维护公共利益主体，而不应转移给社会团体。

（三）日本的民众诉讼制度

民众诉讼是指，“请求纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”以与自己法律上无利益关系资格而提起的诉讼，是民众诉讼。因而不是“法律上的争诉”，而是为了确保法规的一般利益的正确适用而承认的诉讼。日本的民众诉讼具备了公益诉讼的一般功能，但相比其他国家而言，日本民众诉讼受案范围有限，只有法律上有规定时，才可提起民众诉讼。

（四）英国的行政公益诉讼制度

英国行政公益诉讼制度显著特征之一是起诉主体的广泛性。为使公共利益不受违法行政行为的侵害，法律规定：任何公民个人、社会组织及特定国家机关均可以原告身份对违法行政行为向法院提起诉讼。

私人检察总长理论又是英国行政公益诉讼的一种特别救济制度。检察机关有权作为公共利益的代表，有权提起行政公益诉讼。对于公民告发的行政诉讼案，总检察长核实后，可以授权公民以总检察长的名义提起诉讼，参见王桂五《检察制度与行政诉讼》，最高人民检察院民事行政检察厅民事行政检察参考资料，第207页。国会允许公民个人运用这种资格，从而产生了私人借检察长之名提起的行政公益诉讼，并形成“私人检察官理论”。相关法律规定，检察机关直接提起的诉讼，总检察长是行政诉讼的原告；公民以总检察长名义提起的诉讼，总检察长是形式上的原告，公民作为告发人，是实质上的原告。根据1947年颁布的《王权诉讼法》，涉及英国王权的诉讼，总检察长可以是诉讼的被告人。英国的检察机关除可提起行政诉讼和参与行政诉讼外，还可授权公民以总检察长的名义提起诉讼；同时总检察长还享受自由裁量权，以此来终止其认为证据不足或社会公益不符的诉讼和违法诉讼；庭审中，出庭的检察官除享有原告的一切权利外，还可在法庭上发表评论，提出意见，有权向上级法院提出不合法或者不合理判决的上诉，要求复审；有权要求高等法院审查核实行政机关的违法行为。

（五）法国的越权之诉

法国的越权之诉被看作是行政公益诉讼的一种形式。越权之诉不但是法国行政法上最具特色的制度，也是法国行政法在国外产生影响最大的制度。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查行政决定的合法性，并撤销违法行政决定的救济手段。可见，法国的越权之诉制度确立了行政公益诉讼原告资格的“利益”标准，而且该“利益”是一种非常宽泛的、间接的、甚至可以是道义上的利益。

三、我国行政公益诉讼制度的初步构建

行政公益诉讼是当行政主体的违法行政行为对公共利益产生了侵害时，为了维护公共利益，法律允许无利害的关系人向审判机关提起行政诉讼的法律制度。为适应我国市场经济体制改革的不断深入，以及人民群众日益增强的民主意识和民主要求，国家需要作出制度性的安排，以法律的形式来实现人民民主。而行政公益诉讼制度是以保护公共利益为价值取向，是诉讼民主化的一个重要标志。

（一）行政公益诉讼受案的范围

法院能否受理针对于侵害公益的行政行为提起的诉讼，取决于该违法侵害行为是不是在行政诉讼的受案范围之内。鉴于公诉权的特殊性和行政权的有效性，避免检察机关过多介入行政案件，应相对限制检察机关提起行政公益诉讼的范围。在英国是严格按照违法行政行为是否侵害国家及公共利益来确定检察机关提起行政公益诉讼的受案范围。我国检察机关也应以针对侵害国家和社会公共利益的违法行政行为提起行政公益诉讼。建议将以下侵害公共利益的具体行政行为作为检察机关提起行政公益诉讼的受案范围：国有资产被侵害的行政性案件；行政机关违反环境保护法产生的公害案件；行政机关违反有关土地管理法规产生的土地闲置和资源浪费案件；以及政府在公共工程的审批、招标、发包过程中的违法行为、政策性价格垄断行为。

（二）行政公益诉讼案件的来源

从我国的实际情况及域外的立法案例来看，以下方面应为案件的线索：（1）民众的举报。民众是行政行为的相对人和违法行政行为所引起后果的承受者。民众最易发现和掌握现实生活中行政机关非法处置国有资产、实施环境污染等行为，同时也能积极向司法机关举报或控告。对于此，检察机关应积极认真妥善处理，并及时给予答复。（2）政府机关移送。政府机关所掌握的有关信息非常重要，也是重要的案件来源之一，如：国有资产管理、工商、税务、土地资源、民政等部门。除认真审查政府机关主动移送的案件外，检察机关还应主动与这些机关建立规范化、经常化的有效案件移送工作程序。（3）领导机关、权力机关和上级检察院交办。上级领导机关、政协组织、上级检察院及其他权力机关交办的案件，也是行政公益诉讼案件的来源之一。（4）检察机关主动发现。作为国家利益和社会公益代表的检察机关，日常履行法律监督职责的过程中发现的问题也是行政公益诉讼案件的来源之一。

（三）行政公益诉讼的立案

检察机关应对所掌握的案件线索进行分析研究：构成案件的，应当立案。立案所需的条件为：（1）有明确被告可进行调查。有明确被告是构成行政公益诉讼立案的首要条件。行政行为具有明确的法定性，是行政主体履行职责和行使行政职权的行为。一般情况下，实施侵害公益的违法行政行为的主体应明确。但现实生活复杂，有时检察机关所掌握的线索中可能没有明确的诉讼对象，也就是说并不清楚何人何机关实施的所要起诉事实，这就需要进一步调查研究，可否起诉，应根据调查研究结果来确定。（2）有事实可进行调查。须有明确可以进行调查的事实方能使所举报的案件得以立案。（3）有可主张的诉讼。予以立案的案件，必须有可撤销的具体行政行为、可追究的行政责任，或宣告其行政行为无效等。

（四）行政公益诉讼案件的管辖

行政公益诉讼案件的管辖，是指由哪一级检察机关代表社会公益向法院对侵害公共利益的行政案件提起诉讼的权限分工。也就是检察机关内部系统提起行政公益诉讼的级别管辖问题。一般认为，为保证行政公益诉讼的严肃性和公正性，检察机关提起行政公益诉讼的职权，基层人民检察院应除外，以州、地、市级以上人民检察院为宜。

正常情况下，据以上分工，可基本解决各级检察机关所负责的起诉案件范围。但在实践中，仍是有问题不能解决。同样，在行政公益诉讼案件的管辖上也是如此，故在遵循基本原则时还得有一定的灵活性，如可规定：在必要时，上级人民检察院可直接起诉应由下级人民检察院管辖的案件；案情重大、复杂或者社会影响面大，下级人民检察院认为需由上级人民检察院提起诉讼，可以请求移送上一级人民检察院提起诉讼。这一灵活规定，在一定程度上可克服地方不正当干预及特别保护等造成起诉受阻的现象。

（五）需要注意的其他问题

1.诉前程序的设置。因所诉违法行政行为的行政相对人并非检察机關，无行政复议程序可适用。鉴于此，以行政效率原则和减轻两院讼累原则，检察机关可先对违法行政行为给予纠正违法通知建议或检察建议来纠正。同时可避免行政机关在行政不作为案件中以“不知相对人违法”为由而抗辩，并有利于检察机关举证。

2.特殊证据规则的建立。被告行政主体承担举证责任。行政主体是具体行政行为的实施者，负有为自己排除违法行为的举证责任。也就是说，行政主体具有证明具体行政行为合法性的义务。为此，人民检察院应具有调查取证权，以有力的证据来质疑被告，达到法律监督的效果。且行政相对人并非检察机关，从诉讼时效上应考虑检察机关在取证上有充足的时间，所以行政公益诉讼时效应不同于一般的行政诉讼时效。

3.法院对于检察机关提起的行政公益诉讼必须受理并作出裁判。关于检察机关滥诉问题，建议由同级人大常委会进行监督；检察机关有权在法院受理后，作出判决生效前，申请法院裁定中止行政机关的被诉行政行为；简易程序和特别程序审理不适用行政公诉案件；检察机关不承担败诉的责任，即使是审判机关不支持其诉讼请求，也不能要求检察机关承担诉讼费用和被告人因诉讼而带来的损失；出席法庭审理的检察官有权对庭审中的违法行为提出纠正意见，不服一审裁判的可以抗诉；对生效裁判发现确有错误，可按审判监督程序提起抗诉。

参考文献：

[1] 周楠，吴文翰，等.罗马法[M].北京：群众出版社，1983：35.

[2] 蔡虹，梁运也论.行政公益诉讼[J].法律评论，2002，（30）.

[3] 谢红星.行政公益诉讼初探[J].湘潭工学院学报：社会科学版，2001，（4）.

[4] 龚雄艳.我国应该建立行政公益诉讼制度[J].法学杂志，2001，（6）.

[5] 杨秀清.我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑[J].南京师范大学学报，2006，（6）：37.

[6] 施瓦茨.行政法[M].徐炳，译.北京：群众出版社，1986：27.

[责任编辑 杜 娟]