论我国行政公益诉讼制度的构建设想

许司宁

摘 要 随着公民权利由个人本位向社会本位的转变，行政公益诉讼制度在司法实践中凸显着越来越大的价值。域外关于该制度的规定已较为成熟，但我国在立法中未明确规定该制度。直至2015年7月全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域在全国部分地区开展为期两年的提起公益诉讼的试点，这一试点为行政公益诉讼制度开启了破冰之旅。笔者将对行政公益诉讼制度的构建提出自己的见解，以检察机关作为主体对行政公益诉讼的原告资格和诉讼权利、受案范围、举证责任等进行论述，希望能对我国的法治建设有所裨益。

关键词 行政公益诉讼 具体构建 原告资格

中图分类号：D924 文献标识码：A

2015年12月16日，山东省庆云县检察院因县环保部门不依法履行职责，依法向庆云县法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后，全国首例行政公益诉讼案件。这一案件的告罄具有破冰意义，也为日后检察机关“敢于”“善于”提出行政公益诉讼提供了指导。随着经济转型，我国相继出现了环境污染，消费者权益受到侵害，政府滥用行政权或不作为侵害公共利益的事件。与此同时，民事公益诉讼，经济公益诉讼等都为维护社会公共利益提供了法律和制度的保障，也昭示着行政公益诉讼的出台指日可待。在实践中，由于我国行政法遵循“法无授权即禁止”的法律保留原则，并且在诉讼中适用严格的原告适格制度，使得众多怀揣社会正义感的公民热心维护社会公益的案件被拒之法律门外，法院在审判时针对这类案件也陷入尴尬的境地。尤其在国有资源管理，环境保护，公共项目的审核等关系国计民生的重要方面，亟待行政公益诉讼制度保驾护航。鉴于行政公益诉讼在我国实践中的重大意义，本文将对我国行政公益诉讼制度的具体构建提出己见，希望能对我国的社会主义法治建设有所裨益。

1行政公益诉讼的概念

关于“行政公益诉讼”这一概念是我国学者提出，目前在国外并没有与之相一致的提法，如日本称之为民众诉讼，法国为越权之诉，美国为私人检察总长制度等。学者对于这一概念的界定也不尽相同，有学者认为行政公益诉讼，即是指当行政机关或其他公权性机构的违法行政行为或不作为对公共利益造成损害或侵害之虞时，法律允许公民、社会组织和国家专门机关为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。有学者认为，行政公益诉讼是“公民、法人或其他社会组织针对损害社会公共利益的提起的行政诉讼”

笔者通过比较分析不同定义得出，行政公益诉讼是针对行政主体的违法或者明显不当的作为或不作为使得公共利益遭受损害或侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民、法人、社会组织或者特定的国家机关为维护公共利益向法院提起诉讼的制度。

2行政公益诉讼的特征

行政公益诉讼作为公益诉讼的一个分支，既有公益诉讼的共性，又有其自身的特性。相比传统行政诉讼或者其他公益诉讼而言，行政公益诉讼都有其与众不同之处。主要归纳为以下几点：

（1）目的的公益性。该特征是针对传统的行政诉讼而言，传统的行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关或被授权组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向法院提起的诉讼。其出发点和立足点都是维护特定利害关系人的私益，客观上也起到了控制行政权滥用的效果，但这并不具有直接而明显的公益性。行政公益诉讼可将那些行政行为并无直接侵害其利益但却侵害公共利益的非直接利害关系人列为原告，其目的并不是为了个案救济，而是为了维护公共利益。

（2）受益主体的不确定性和广泛性。在行政公益诉讼中，通常有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人。在此情况下，法院判决的效力不仅仅局限于当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。这意味着一旦胜诉，某项特定的公共利益得到了维护，不特定多数人都将从中获益。

（3）诉讼对象的特定性与双重性。所谓特定性是指可诉对象只能是行政主体侵害公益的行政行为，而不能是其他主体的行为，如针对某家私营企业排放污水污染环境的行为，无直接利害关系人提起的应为环境民事公益诉讼，如果存在当地环保局针对该污染行为不作为的情况下，才可以提起行政公益诉讼。所谓双重性是诉讼对象为行政机关的违法或明显不当的作为和行政不作为，且要求这两种行政行为导致了公共利益的损害。

（4）受案标准的严格性。英国丹宁勋爵曾言“法院不应该受理一个纯粹是干预与己无关的事情的好事者的起诉。”为了防止法院被漫天飞舞的行政诉状所淹没，我国法院应该对行政公益诉讼的受案范围作出严格的限定，审查衡量行政行为的违法程度以及公共利益遭受侵害的危害程度，同时现阶段只允许检察机关提起，这样对防止滥用诉权，节省司法资源，提高行政效率具有重大意义。

（5）功能具有明显的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即不要求公共利益一定受到了切实的侵害，只要根据理性人的合理判断具有发生侵害的可能性，即可提起诉讼。

3我国行政公益诉讼制度的具体构建

探究相关理论以及分析域外的制度构建，我们的最终目标是建立符合我国国情的一套切实可行的行政公益诉讼制度，以回应现实的呼唤，推动我国依法治国进程。有学者曾提出，构建我国的行政公益诉讼制度有两种途径：一是在原有的行政诉讼法的体制内融入该制度，寻找两者的相溶性；二是通过新的司法解释或立法明确规定该制度。这两种方法各有所长，笔者认为就我国现阶段而言，第二种方法更为可行，能够减少阻力，节约成本，同时也更加突出了行政公益诉讼制度的重要性。同时，笔者认为纵观世界各国虽然原告多元化是趋势，但是相鉴于我国的现阶段国情而言，检察机关是最佳的行政公益诉讼的原告。

3.1行政公益诉讼的原告资格与诉讼权利

人民检察院是我国的法律监督机关，也是国家和社会整体利益的代表者。维护公共利益是它的使命，控制行政权滥用也是它的职责。同时检察机关作为诉讼的原告，还有一定的优越性：

（1）检察机关有国家强制力作保障；

（2）检察机关有较普通公民、社会团体更雄厚的人力、物力基础，同时能够更好地调查取证；

（3）检察机关具有较强的专业性和积极主动性，能有效弥补公民、团体专业性不足的短板；

（4）检察机关还能平衡原告弱势，被告强势的实力差距。

综上，再加之我国公民法律素养还不是很高，对该制度的理解和认识程度较低，易受传统厌诉情绪和官本位思想的影响，从而不愿意甚至不敢用诉讼的方式维权。针对这一状况，笔者认为在我国原告资格的多元化还有赖于经济水平和公民法律素养的提高，在现阶段具有优越地位的检察机关才是最适格的主体。但是这也不意味着将那些热衷于维护公益的正义之士完全排除于法律的门外，虽然这些公民、法人、其他组织不能直接以非利害关系人的身份提起诉讼，但是在制度的设计时也应该考虑换一种更好的方式来表达他们的诉求。笔者认为，当公民、法人或其他组织发现行政机关的违法失职行为时，可以向检察机关及时反映情况，不得虚假捏造。检察机关在接到举报后，应进行相应的审查，符合条件的，决定受理，不符合条件的，予以通知并说明理由。检察机关在受理后的合理期限内，应根据举报进行调查，搜集证据，若情况属实，行政机关确有违法失职行为，则检察机关依法提起行政公益诉讼。若系举报人伪造，也要承担相应的法律责任。这一设计也有效弥补检察机关精力的不足，扩宽监督的渠道，充分发挥人民群众的作用。

检察机关在行政公益诉讼中享有的权利，是检察机关维护公益目的得以实现的法律保障。因此，法律应赋予检察机关在行政公益诉讼中广泛的权利，如查阅案卷权、质证权、调查案件的事实和证据的权利、对认定案件事实和适用法律提出意见和建议的权利以及对法院作出的判决提出上诉的权利等等。

3.2行政公益诉讼的受案范围

为了防止诉权滥用，维护行政公益诉讼的严肃性，我国立法应对行政公益诉讼制度的受案范围作出明确规定，一般应在矛盾比较尖锐并且利用传统行政诉讼不能保护公共利益的情形下引入行政公益诉讼，禁止无限扩大。目前，在试点中检察机关被授予有权提起公益诉讼的领域包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等。通过将这些领域进一步系统化，并考虑行政公益诉讼独有的特点，笔者将行政公益诉讼的受案范围大致归纳为以下几点，针对以下领域行政主体的违法行为或者不作为，检察机关有权提起行政公益诉讼。

3.2.1生态环境、自然资源领域

这一领域的着重点在于针对环境污染和自然资源的过度开发。经济发展一味追求速度而忽视质量是环境污染和自然资源遭到破坏的重要原因。我国在近些年曾提出“国民经济又好又快发展”的目标，但是由于市场自身缺陷的不可避免，市场参与者追求低投入、高产出，而忽视对治理的投入，直接导致了环境的污染和资源过度开发。企业往河里排放大量污水，向空气中排放大量废气，森林被大量的砍伐等等，这些都是作为市场失灵的有力干预者——政府所应该遏制的，并引导这些企业向可持续的道路发展。然而，在现实生活中，不乏政府因疏于对企业的管理甚至为了片面追求地方经济的增长而助长这种行为，只图眼前利益却葬送了长远的利益，同时也给广大民众的社会公共性权益造成了侵害。政府的这些违法行为主要包括违法出让国有土地使用权、违法审批重污染企业生产许可证、过度发放砍伐许可证和采矿许可证、不当城市规划破坏自然风景和历史文化遗迹等，针对行政机关的这些行为，检察机关可提起（环境）行政公益诉讼，并且可以与已有的环境民事公益诉讼形成合力。

3.2.2维护经济秩序领域

经济秩序的稳定与否直接影响到一个国家的经济发展水平，而且与公民的经济生活息息相关。行政机关在该领域不和谐的音符通常包括：

首先是国有资产保护方面。社会主义公共财产神圣不可侵犯，但是某些地方政府却依旧花着纳税人的钱不投于公共设施的维修上，反而大搞“形象工程”，实在是对国有资产的浪费。在这里我国可以借鉴美国的纳税人诉讼的受案范围，将政府损害国有资产的行为纳入行政公益诉讼中来。但就目前而言，对公共资金的使用，宜由完善的行政程序（尤以行政公开制度为关键）、有力的权力监督来加以约束。待行政公益诉讼制度积累了一定经验，再其将纳入受案范围。还有就是政府垄断行为，主要是政策性价格垄断行为。我国的中石油、电信、铁路等垄断性行业，虽然经过了不少次的改革，但窒息的内部竞争机制仍然让它们对价格进行着任意的控制。居高不下的服务价格、随意的收费机制等等这些现象还是时常会发生。最后是针对广大消费者的食品药品安全领域。这一领域与人民的生命健康息息相关，但仍会有一些“毒馒头”“毒奶粉”等流入市场，轻者给消费者造成财产损失，重者则给消费者带来生命危险。检察机关可以对负有食品药品监督管理职能的政府及其工作部门的违法失职行为提起行政公益诉讼，以维护广大消费者的权益。

3.2.3公共安全领域

这里主要是指公共工程的审批、招标、发包及建设过程中的违法行政行为。随着经济的迅速发展，公共工程也出现了建设热潮，但是一些质量低劣的工程也混入其中。正如一篇调查报告指出的那样，在我国“大量重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、豆腐渣工程也是审批出来的。”其中以工程的发包和验收两个环节问题最多。

对行政公益诉讼的受案范围的立法模式，可以参照《行政诉讼法》第12条即行政诉讼法的受案范围加以规定，采用列举式和兜底条款相结合的方式，并结合典型的案件有针对性地对一些重点领域设置相关制度。同时也可避免受案范围过于宽泛，与目前法制水平不相适应而得不到具体实施而损害法律的尊严和人们对法律的信仰的弊端。

3.3举证责任的承担

与民事诉讼中“谁主张，谁举证”的举证原则不同，传统行政诉讼中，通常情况下都是由被告承担举证责任。《行政诉讼法》第34条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第37条“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”对于行政公益诉诉讼中举证责任的承担，我们可以参照行政诉讼法的规定，建议以被告行政机关举证为主，原告检察机关举证为补充。行政机关举证为主，行政机关在实施行政行为时就应该有证据的存在，遵循“先取证、后裁决”的原则。检察机关举证为补充，是指检察机关也可以提出证明行政行为违法的证据或者能推翻被告所举之证的证据，这样以便有力的质疑证据的真实性。

3.4行政公益诉讼的限制机制

按照提起行政公益诉讼是否须先经过有关机关审查为标准，可将起诉模式分为直接起诉与前置审查起诉。大陆法系国家多采直接起诉的模式，而英美法系国家多采前置审查起诉的模式，即公民在提起公益诉讼前，必须通知或要求有关国家机关制止该损害公共利益的违法行为，当有关国家机关不制止违法行为或提起诉讼时，公民才可提起诉讼。这样的模式比较典型的如美国的环境诉讼中的具体程序方面规定了60天的诉讼通告期，公民提起诉讼前必须将起诉通告联邦环保局、违法行为所在州和违法本人，使得其及时纠正违法行为。如果公民没有履行通告期制度，则不得起诉。

我国行政公益诉讼虽然不能完全适用该制度，但可以从中借鉴经验。为了节省司法资源，提高解决效率，笔者认为我国行政公益诉讼制度应设定类似的“诉讼前置程序”。我国的诉讼前置程序并不同于西方国家，鉴于我国行政公益诉讼原告的特殊性，即目前仅为检察机关，这项限制机制的内容应为：检察机关在主动发现或者接到公民、法人、其他组织的检举后，且经调查后违法行为或不作为确系事实，检察机关应先函告该行政机关，督促其主动纠正违法行为或依法实施职责。若该行政机关在合理期限内仍不改正，则检察机关向人民法院提起行政公益诉讼。这一保障程序，可以有效实现行政公益诉讼与依法行政之间的良性互动，给行政机关一次自我纠错的机会。既提高了解决效率，又限制可能出现的滥诉。

4结语

行政公益诉讼制度是维护我国公共利益、控制行政权的一项有效制度。我国虽然在立法上还并未明确规定该制度，但是国家立法机关已经在实践中进行了初步的探索。当然，蹒跚起步的行政公益诉讼制度，其前行的道路注定不会一帆风顺。这就需要检察机关积极的作为，以确保行政公益诉讼常态化开展，从而真正发挥其应有的价值和法治潜能，确保其成为保佑公共利益的利器和控制行政权的法宝。

参考文献

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