农民环境权救济的法律思考

李健芸

(罗定职业技术学院,广东 罗定 527200)



【法学纵横】

农民环境权救济的法律思考

李健芸

(罗定职业技术学院,广东 罗定 527200)

目前农村环境遭受的破坏日趋严重，农民环境侵权救济已成为当务之急。然而传统的救济途径和方式已经不能很好地实现对农民环境侵权的救济，农民环境侵权救济的法律制度存在供给不足，行政救济效果甚微，司法救济不完善等问题。针对这些问题，文章拟从完善法律制度、增强行政救济的实效、完善司法制度等方面来实现对农民环境权益的救济，以期对农民环境权益的保护有所裨益。

农民环境权；环境权救济；救济途径

面对日益严重的农村环境问题，学术界主张为了弥补国家、政府在行政手段方面的疲软，应引入司法的手段，充分发挥司法的张力来解决农村的环境问题。我国目前约有一半以上的人口生活在农村，为了全面小康社会的建成，维护农民环境权益理应是司法手段保护环境的核心内容。

一、农民环境权救济的现实状况考量

(一)侵犯农民环境权概念的厘清

探讨农民环境权的救济，首先要弄清环境侵权的概念。学术界对于环境侵权的概念一直都存在分歧。民法领域和环境法领域的学者，对环境侵权侵害的客体范围包括财产权和人身权持一致的意见，分歧之处在于环境法领域的学者认为环境侵权侵犯的客体还包括公民的环境权。侵犯农民环境权既具有环境侵权的基本构成要素，也具有其自身的特点和成因，是一种特殊化的环境侵权。因此，侵犯农民环境权可定义为：“由于产业活动或人为原因，向农村直接或间接排放或转嫁污染物，直接或间接造成农村环境污染和生态破坏，致使农村居民的人身权、财产权、环境权遭受损害的事实或行为。”[1]按照“有损害就有救济，无损害无救济”的理论，从法律的层面分析侵犯农民环境权的救济，实际上是探讨农民环境权益在遭受了法律侵权之后的一种具有补偿性质的措施。所以，农民环境权的救济，是指农民因环境污染或生态破坏导致其人身、财产和环境权益正在遭受侵害或有遭受损害之虞时，通过法律及各种措施实现对损害的填补。

(二)农民环境权救济的法律现状

1.法律供给不足。我国的根本大法宪法中并没有关于公民环境权的相关规定。虽然从宪法中有关于环境保护的内容，但是关于公民环境权的规定过于笼统和原则化，不利于在宪法的基础上来制定其他的法律。直到目前为止我国农民环境权仅仅是一个学术讨论的概念，还没有形成法律意义上的概念。基于“没有权利就没有救济”的理论，对于农民环境权，如果法律都没有给予其必要的权利，也就谈不上救济。因此，只有在宪法、法律中对农民环境权加以确定，才能使后续的农民环境权益救济有法可依。除宪法外，我国目前的立法模式中，环境侵权民事救济的立法并不统一，对于农民环境权益的救济方面还没有专门性的法律规定，而是分散在《环境保护法》(2014年)和《水污染防治法》(2008年)、《固体废物污染环境防治法》(2005年)等各种环境要素单行法中。这些零散的规定与我国侵犯农民环境权益的司法实践相比，与保护农民环境权益的现实需求相比，还远远不够。由此可见，我国长期以来存在的城乡二元结构模式导致在环境立法方面更多偏向于城市居民的环境权益保护，导致了农村环境侵权立法供给严重不足。目前主要通过民法、环境基本法律、侵权责任法以及若干环境专门法律相配合来实现对环境权益的救济。

2.行政救济效果甚微。实践中，当环境权益受到侵害时，基于我国传统的乡土伦理的影响以及“恐诉”的价值取向，实践中农民往往选择用行政救济的方式来维护自身受到的损害。但行政救济有其自身难以避免的滞后性和缺陷，行政处罚措施做为事后的处罚措施，其本质是处罚，而非生态补偿。在实践中， 在接受赔偿与恢复原状的利益博弈中，恢复原状的成本远远高于行政处罚的成本，侵权人更多倾向于接受赔偿而非恢复原状。因为对于侵权人来讲，恢复原状需要极高程度的科技手段和修复技术，其中需要支出的费用巨大，从而使侵权人更倾向于接受行政处罚。这一基于利益角度的博弈使得环境本身的损失得不到救济。此外，多头管理的行政管理模式导致出现管理上的“真空地带”。农村环境侵权案件很多是跨行政区域的，处理解决时不同行政区域管辖权的掣肘就显现出来了。对这种跨行政区域的环境案件，“协商”解决是现行环境保护行政处罚办法采取的最常用的处理方式，即各有关行政单位自行协商解决即可。实践中容易出现管理上的“真空”，即各行政单位会“都有权管，但是都不管”互相扯皮的局面。

3.司法救济存在的问题。基于我国乡土伦理的整体环境影响，“恐诉”心理一直是影响农民环境权益救济的主要原因，即使自己的环境权益受到侵害，农民一般都不愿意用司法的救济途径维护自己的合法权益。此外，农民自身存在的各种问题也严重影响着农民环境权益的救济。例如:在与环境利益相关的立法和政策制定过程中，由于自身法律知识及环境权利意识的淡薄使得他们不能有效地表达自身的需求。在因环境污染破坏侵犯到自身的人身、财产、环境权益时，因为环保知识的缺乏而不能作出及时的反应。在遭受到侵权后，也由于“厌诉”心理，不熟悉法律法规，环境权利意识淡漠等原因而使得获得救济变得困难重重。总之，法律制定的不完善，司法程序的繁琐与救济途径的不通畅都严重阻碍着农民环境权益的救济。

第一，起诉的方式受限制。《环境保护法》(2014年)第五十八条规定了符合条件的社会组织可以提起诉讼的对象为“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，在全国范围内能够提起环境公益诉讼的原告为专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。这两个规定意味着只有特定的行政机关和符合条件的700多家社会组织可以提起环境公益诉讼，农民作为个人或者群体提起环境公益诉讼的资格被排除在外。而侵犯农民环境权益仅仅靠环境私益诉讼是不可能全面有效地实现对农民环境权益的保护。起诉资格的排除人为地限制了农民环境权益的救济渠道。

第二，诉求难以获得支持。在司法实践中，即使农民受到的环境侵害可以通过重合的方式获得起诉资格，农民受自身知识和水平的限制，在提起诉求当中，也很少会涉及到环境本身。周珂教授认为，“在《侵权责任法》的权益保护模式下，当环境污染造成受害人某种具体人身、财产权益方面的损害时，受害人有权提起诉讼并获得救济。然而，这些权益是以环境为媒介成立的或发生的权益，其权益的对象是特定的人身状态或者财产，并非环境本身。”[2]缺乏对环境损害本身救济的诉求并不能很好地填补农民环境权益的侵害。在具体的操作中，农民的环境侵权诉讼还面临着证据收集难 、立案难、获得赔偿的执行难等困境，从而加剧了农民环境侵权救济的难度。

第三，环境诉讼的诉讼成本支出与收益不成比例。在保护自身环境权益的诉讼过程中，除却其他的难处之外，高额的诉讼成本往往令广大农民望而生畏，按照我国的诉讼模式，诉讼费用由原告先行支付，应诉周期长、取证困难等导致诉讼成本增加，对本处于弱势群体、收入较低的农民来说，这将是极大的阻碍。在比较理想的情形下，即使立案并且胜诉了，也还要面临执行难的问题。侵权一方的无力支付也给法律的执行增加了难度，最终导致不管是否胜诉，都不能很好地实现对农民环境权益救济的目的。

二、农民环境权救济的法律思考

(一)农民环境权救济的正当性分析

1.农民环境权救济的理论支撑。“有权利就要有救济”的理念为农民环境权益的救济提供了理论支撑。“在我国，农民环境权利并非法定权利，其作为权利的内容也只能从一些相关的环境法律规定推导出来，但是并不影响学术界将其作为环境法逻辑基础的事实。”[3]在当代环境保护视野下，法律供给的不足以及行政救济手段的缺陷所在，都决定着对于农民环境权益的救济需要司法发挥其救济的重要作用。农民在环境保护方面也需要承担必要的义务。学术界和司法实践中虽然对农民环境权益救济的认知有所不同，但普遍认识到了司法机关在环境保护中的重要地位。在人类环境观的转变下，尤其是环境公益诉讼的制度与理论的发展，为农民通过司法程序保护环境公共利益以及自身的环境权益提供了理论基础。此外，生态文明建设的理论也为农民环境权的救济提供了理论支撑。生态文明理念的树立为从根源上解决农村的环境污染和破坏问题，实现农民环境权益的保护，实现农村环境的可持续发展以及 “五位一体” 社会总布局的建设目标提供了理论进路。

2.农民环境权救济的现实需要。 我国城乡二元结构的模式以及立法上的“城市中心主义” 模式的存在，导致在农民环境权益的救济方面存在诸多亟需解决的问题。实践中，农村工业企业非法排放污染物，过度使用化肥、农药、农膜农村生产，生活垃圾随意堆放以及城市生活垃圾向农村转移等都在不断地污染和破坏农民的生活生产环境，直接或间接地威胁到农民的生存安全，侵犯他们的人身和财产权益。农民环境侵权案件的高发频发亟需实现对农民环境权益的救济。在面临环境侵权案件时，行政救济结果的不尽如人意也凸显了司法救济的重要性。农民环境权益救济司法制度的建立健全，不管是对于农民环境权益的救济，还是对于农村环境资源的保护与农村环境污染与破坏的治理、预防都将是重要的保障。

(二)农民环境权救济的法律构想

1.农民环境权法律救济的基本原则。农民环境权益的法律救济应当具有与其他权益救济的一般性，也应体现其自身的特殊性。通过对农民环境权益救济的理论和实践的分析，笔者认为，首先要厘清农民环境权益法律救济的基本原则。

第一，公平原则。农村的环境污染和生态破坏的严重性体现在：它具有潜伏性，短期内不会造成农民私人财产权益的直接损失，但是会形成累积性的隐性损害，间接地影响当代人甚至是后代人的生命和财产安全。《斯德哥尔摩人类环境宣言》中“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”的规定，明确了环境权关注的是当代和后代平等的环境权利。公平原则在环境权保护的领域，意味着既强调代内公平，也强调代际公平。所以，公平原则是农民环境权救济的根本出发点和归宿点。在构建农民环境权益救济的法律制度上不仅着眼于现在的农民，也要涵盖后代的农民，秉承代内公平与代际公平的标准去设计。

第二，生态恢复原则。生态恢复原则指的是将已经被污染或者被破坏的生态环境恢复到环境被污染或者被破坏前所具备的生态功能。生态环境损害具有产生原因复杂性、产生后果不确定性、识别的专业性和救济的技术性等特点，所以，生态环境遭受到损害以后，想要完全恢复到被损害前的状态的可能性较小。要求侵权人将破坏或污染的环境恢复到原有状态，其需要付出的代价也是非常巨大的。一般都需要一定的科技水平和资金实力才能完成，而对于绝大多数侵权人来说，都不具备能履行侵权责任的技术水平和足够的资金。适用生态恢复原状的标准应以基本恢复原状为尺度，而不能脱离实际要求完全恢复。对于污染的生态恢复和破坏的生态恢复应该区别对待，不适宜采用同一标准。对于污染的要求恢复到被污染前环境的本来面貌即可；对于破坏的恢复原状，则要求恢复到被破坏前环境要素所具有的功能即可。

第三，损害赔偿原则。损害赔偿作为法律救济最常用最直接的救济方式，同样适用于农民环境权益的法律救济。环境侵权不同于传统的侵权行为因果关系较明了损害结果即可显现的特点，因环境侵权本身的隐蔽性和潜伏性，农民因其侵权受到的人身和财产损害，其侵权的结果要历经数年、数十年才能显现。实践中往往出现侵权行为结束了，损害结果才出现，结果导致农民没有足够的证据去支持自己的诉讼请求。 在我国广大的农村地区，农民的知识文化水平和消费法律的能力，远远没有达到法律对一个原告方的要求。维权，对他们来说就是一条无比艰辛的路途。农民环境侵权损害赔偿主要涉及人身损害赔偿、财产损害赔偿和环境损害赔偿。其中，环境损害可以通过生态恢复的方式得到救济，这里主要讨论农民受到的人身和财产损害的赔偿。鉴于农民在诉讼方面的弱势地位，农民因环境侵权而受到的人身和财产损害除了适用一般的民事救济途径获得救济以外，还应赋予农民更多的救济权利、更宽泛的救济范围，不仅应着力于直接损失，对可预见的间接损失，也应予以赔偿。

2.农民环境权救济的具体设计。主要有四个方面的内容：一是完善法律制度；二是增强行政救济的实效；三是司法救济的完善；四是社会救济制度的配合。

第一，完善法律制度。我国农民环境侵权救济首先应该是完善法律制度。首先，推动环境权入宪。基于农民环境权从属于环境权的维度，推动环境权入宪，才能从根本法的高度实现对农民环境权的救济。环境权入宪在国外已经有先例，在日益严重的环境问题面前，用国家根本大法的方式来体现对公民环境权的重视，保障公民的权利和义务，完善农民的环境权救济途径。其次，完善环境法律体系。提高《环境保护法》的位阶，将其作为基本法的地位确定下来，同时增加与农民环境权益救济相关的条款。此外，制定一部《农村环境保护法》，单列农民环境权益救济的内容和章节，在原则和细节的设计上体现保护弱势群体的倾向。其他的环境要素单行法中增加农村环境、农民环境权益的特别规定，将农民的环境权从“概念”的神坛变成接地气的可实施的具体权利。最后，为了更好地实现对农民环境权的救济，还应制定《农村环境损害赔偿法》。在该法中确定赔偿的主体、赔偿的范围、赔偿的标准与具体的实施措施。通过不同位阶、不同层次的法律制度的完善，必将能为农民环境权的救济提供完备的法律保障。

第二，增强行政救济的实效。虽然农民环境权救济在行政救济方面的效果差强人意，但却是农民选择最多也最便捷的方式。在短时期内，行政救济还会是农民救济环境侵权救济的首选方式，因此，增强各行政机关行政救济的实效显得尤为重要。《环境保护法》(2014年)第一条“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”及第六条“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规定中都明确指出国家和地方各级政府在环境保护方面的责任。因此在行政救济领域，完善农村环境侵权救济的首要选择是各级行政机关改变以往“城市中心论”、忽视农村环境治理的模式，将农村的环境管理、治理放在重要位置；完善环境管理机构在环境行政执法方面强制性执法的规定和措施，避免环境管理机构在环境行政执法过程中因不能采取强制性手段和措施而导致的执法不力的尴尬。

第三，司法救济的完善。基于法律赋予的权利，公民对环境利益享有正当权利，有权利通过司法程序救济来自环境侵权人对公民环境权利的损害。在农民个人或者群体提起环境公益诉讼主体受限的情况下，基于国家保护环境的职责所在，有关的国家机关应该主动代表公民个人或者群体提起环境公益诉讼。针对司法救济中存在的问题，除了延长诉讼时效，举证责任倒置等规定以外，笔者认为，在农民环境权救济的案例中，赋予检察机关更多的责任与义务主动参与其中，将更有利于农民环境权益的救济与保护。现在的司法程序中，检察机关作为环境公益诉讼的主体已经成为不争的事实，实践中检察机关参与环境公益诉讼的优势也有了较多的体现。首先，检察机关的参与，可以突破环境公益诉讼中对起诉主体限制的规定，代替农民个人或者群体履行起诉的责任。其次，在诉讼中，具备专业知识的检察机关的参与可以填补环境私益诉讼中对环境损害救济的“遗漏”。在诉讼内容上除了对农民人身权利、财产权利的诉求外，还能兼顾到对环境本身的损害赔偿。农民人身权利、财产权利的损害根源就是在于赖以生存的环境受到损害所导致。保护环境本身就是保护其人身、财产权利。最后，检察机关参与诉讼，还能很好地解决农民自己诉讼中成本支出与收益不成正比的问题。检察机关拥有专业的法律工作人员，与环境监测、评估等其他单位有更多的联系，在证据的收集、环境质量报告的调取方面都有自身的优势。同时，身为国家工作人员，代替国家履行环境保护的职责，在诉讼过程中的费用支出可以报请国家相关部门予以报销。

第四，社会救济制度的配合。“环境侵权的社会化救济是在面对环境侵权问题难以以侵权人一人之力进行补救时，由社会、政府、国家将损害责任分担消化，充分保障受害人权益的一项风险分担制度。”[4]农村环境侵权涉及面广，牵涉的人员众多，侵权的责任全部由侵权人(个人或者组织)承担都不能使受害人的损失得到有效的赔偿。为此，可以借鉴国外的做法采用环境责任保险制度和环境损害赔偿基金制度，将环境侵权救济的责任转嫁给社会，这样才能更好的对每个受害者的损害赔偿予以落实，也能减轻侵权人的负担。

[1]王国姣.我国农村环境侵权民事救济研究[D].贵阳:贵州民族大学，2014.

[2]周 珂,林潇潇.环境损害司法救济的困境与出路[J].法学杂志，2016(7).

[3]吴 真,李天相.环境公益诉讼在自然保护区治理中的运用[J].吉林大学社会科学学报, 2016(7).

[4]戴 蕾.我国环境侵权社会化救济制度的思考[J].环境科学导刊，2014(6).

(责任编辑：苏 涵)

2017-07-21

李健芸(1980-)，女，广西容县人，罗定职业技术学院法学讲师，研究方向：环境与资源保护法、法学理论。

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