农村土地“三权分置”政策的法理规制逻辑

李方方 许佳君

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

农村土地“三权分置”政策的法理规制逻辑

李方方 许佳君

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

农地权属调整是农地流转过程中基于土地权重新配置而产生的权利交换和变更行为。从农地流转的规范性文件来看，农地的“三权分置”是以政策执行的形式来实现的。具体而言，农地“三权分置”政策执行的法治效应，破解了土地对农民身份限制的掣肘，提升了土地社会保障功能的福利效应。农地“三权分置”政策执行的法理表达破解了“三权分置”中三类主体的权利归属难题，消解了“三权分置”政策立法表达的执行惯性，厘定了集体成员权政策性规范的建构规则。因此，农村土地“三权分置”的法理定位，要围绕破解土地所有权主体虚位的产权治理困局这一主线，不断拓展农地权能配置和交易主体范围，界定土地发展权的产权归属和收益分配方向。

农村；土地；“三权分置”；法理规制

产权是关于产权界定、交易和保护过程中一系列政策安排和法律规定的总称，既是权利又是规则，具有有界性、排他性、可支配性等特点。“产权是决定制度变迁的核心变量，没有产权的社会是一个效率绝对低下、资源配置绝对无效的社会”*张曙光、盛洪：《科斯与中国》，中信出版社2013年版，第76页。。农村土地产权是指一切关于农村土地财产权利组成的土地权利约束范畴。毫无疑问，我国农地的“三权分置”模式是在现行法律框架规制下依法提升我国农业产业的有效模式。然而，有学者较早就提出中国土地产权结构不但模糊而且含混不清*Wei Hu.Household land tenure Reform in China: its impact on Farming Land Use and Agro-environment. Land Use Policy,1997,(3):175-186.，认为30年来农村土地改革中最重要的制度安排是“有意的制度模糊”*黄砺、谭荣：《中国农地产权是有意的制度模糊吗?》，《中国农村观察》2014年第6期。。模糊的农地产权使得农地产权体系内部构成与单项权利归属不明确，造成部分应归属农民的土地权利混淆于公共领域之中，侵犯了农户权利主体的土地权益，致使农地非农化转用过程中增值收益分配呈现扭曲的窘境。同时，农地产权模糊性亦增加市场交易成本，降低了土地资源配置效率。“产权是国家产生的根本原因，国家因产权的保护而建立。”*邓大才：《产权的政治逻辑：产权怎样、如何影响政治》，《学习与探索》2014年第9期。2013年中央一号文件提出，“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，进一步明确了政策推进的“时间表”。此后，2014年和2015年中央一号文件均对土地确权工作提出了明确任务和要求。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出农村土地所有权、承包权、经营权分置的农村土地产权制度。“两权分离”到“三权分置”的改革将农地的承包经营权进一步细化为承包权和经营权，在落实集体所有权，稳定土地承包权的基础上，放活土地经营权，明确农户与集体的土地承包关系长久不变，奠定了农民利益得以保护的基础。从形式上看，一系列的政策性文件对“三权”之间的关系亦有一致的表述，即“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。但是，中央顶层设计中关于农地产权改革的系列文件的话语体系大多被政策所援用，并不能在现有的法律框架中找到完全妥适的法理回应。因此，必须对“三权分置”的法律关系进行再调适，进一步对政府在产权细则上的农地权能配置进行法理定位。

一、农地“三权分置”政策执行的法治效应

权属调整是指农地整理过程中由于土地归并或重新分配而产生的权利交换和变更行为，其实质是农地不动产权益的重新配置。从“三权分置”的政策议程来看，农地流转的规则主要体现在国土资源部印发的行政规范和文件中。诚然，以“文件政治”形式运作的农地政策在一定程度上凸显了农地改革的政策导向。但毫无疑问，最终还是“三权分置”的农地改革的法治化举措，破解了土地对农民身份限制的掣肘，提升了土地社会保障功能的福利效应，矫正了农地流转中与公共价值相违背的负面效应。

(一)解除了土地对农民身份限制的掣肘

现代化进程中农地改革的图景，主要基于国家与农民的互动而呈现。毋庸赘言，传统时期“两权分置”的农地产权设计，有效地平衡了国家、集体和农民的互动空间，曾一度呈现出高效的农地政策执行绩效。但是，基层政府的“土地财政”剥夺了本属于农民自身固有的权利资源，政府通过土地政策的执行汲取了国家建设所需要的各类资源，这种以公共权力为推进纽带对土地资源的权威分配方式在一定程度上造成了地方政府与农民的紧张关系。而“三权分置”法律执行的公共价值就在于剥离了农民对土地的身份依从关系，激发了城乡二元流动中的潜在活力。

其一，农户个体权利的彰显不再困囿于对土地的直接支配，而在于土体收益权。我国《农村土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”因此，农户的户籍身份成为了制约农民外出流动的关键。一旦农民承包权不再与农地经营挂钩，就打破了农民身份流动的限制，农民对土地的集体所有权的支配不再受制于身份的禁锢。农地的“三权分置”促使了土地资源的进一步整合，市场运作背景下的农地流转实现了产业化、规模化持续经营。

其二，土地流转法律设计的“三权分置”的产权结构，明确界定农地流转过程中所固有的“所有权”“承包权”和“经营权”的政策执行边界*陶钟太朗、杨环：《农地“三权分置”实质探讨——寻求政策在法律上的妥适表达》，《中国土地科学》2017年第1期。。因此，“承包权”承认了农户组织成员的集体组织成员身份，强化了土地流转过程中承包权的保护，同时，对经营权的强调提升了土地资源的利用效率，调整了土地经营权的农户预期，兼顾了土地流转过程中公平和效率的统一。在“三权分置”的权利体系下，承包权一次性分配给农民后即不再调整，彻底解除了农民对土地权利的隐忧，让外出务工的农民不再受户籍的束缚。2014年7月底，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，为农业户口的松绑铺垫了基础，也为我国户籍改革指明了方向，户籍制度的改革为农地“三权分置”的全面实施提供了改革的契机。

其三，户籍制度与土地制度之间存在的这种内在耦合关系，促进了农民从收本与收益的角度谨慎审视自身的非农化转移决策。这调节了农民城镇化转移的速度，截留了一部分农民留在农村从事农业生产经营，实现了城镇就业压力缓解与农业劳动力充足的双重目标。历史经验表明，农民失去土地是社会动乱的根源，农民与土地的直接结合则是社会稳定的基石。*[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店1989年版，第159页。因此，确保农地能够及时地、均匀地分配到每个农民手中以避免其处于挨饿的境地，就成为政府最优先考虑的问题。这样至少能够避免集体经济组织内已分得承包地的农民和集体经济组织外的农民、城镇居民等主体通过继承获得承包地，实现集体土地对内部成员的社会保障功能不受影响。

(二)提升了土地社会保障功能的福利效应

土地是一种具有公共性和社会性的财产，不仅发挥着生产要素的功能，而且也承担着农村社会保障的功能。长期以来，土地是农村最重要的生产资源，除了具有治理功能之外，还具有社会保障功能和经济效益功能，而且经济效益功能的发挥有利于治理功能的完善。如前文所言，土地征收权力作为实现农户个体权利的公共性保障，实现了政府对土地资源的权威性分配。在传统时期，政府位于公共权力的中心，既负责土地政策的制定，又负责农地强制性政策工具的执行。在这种农地政策运行体制下，政府较易成为土地政策过程的主导，广大农民容易被排斥在政策环境之外。但由于国家对农村投入有限，农民的医疗、养老等保障主要依靠农民自身提供，农地产权的社会保障功能占主导地位，而农村集体资源的价值并未得到充分市场化的体现，经济效益功能不明显。

如今，新一轮农村产权变革以土地承包经营权流转为核心，通过农地流转解决了人地分离的矛盾。同时，经营权的市场化流转，以增加农民的财产收入为目标，使农村集体产权的经济效率得以凸显。目前，处于城乡流动中的“社会化小农”*邓大才：《社会化小农与乡村治理条件的演变——从空间、权威与话语维度考察》，《社会科学》2011年第8期。，面对货币的支出压力，主要依靠外出务工而获取生产和生活的必需品。农村人口大量无序涌入城市会超出城市承载能力，诱发出现“大城市病”“农业劳动力短缺”并存的局面，“三权分置”的农地政策在缓解城市人口压力、降低城市资源负荷等方面发挥了极大的作用。

同时，农地流转交易中，成员权与承包权之间又存在着天然的密切联系。因此，农民转户进城会直接导致其自身家庭承包逻辑关系链(农村户籍→成员资格→土地承包权→土地经营权)出现断裂，使其面临着承包资格受到质疑、已承包土地被无偿收回、农村其他福利待遇丧失等高额机会成本。新一轮农村“三权分置”产权改革的理想目标就是实现“三变”，即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，增加农民的财产性收入。在此基础上，激发农民对公共事务的关注，提高基层治理的效能，解除农地对农民自由流动的限制，进一步实现农地社会保障的福利功能。

(三)矫治了农地流转的负面效应

从社会结构的演变模式来看，农地“三权分置”带来了乡村治理范式的变迁。*陈浩天：《农户土地流转需求意愿的假设证伪与模型建构——基于全国20省236村2998个农户的实证调查》，《干旱区资源与环境》2015年第10期。农村现代良治是农地产权制度完善的结果，农地流转影响农地权利配置格局和效率。农地产权不明确，政府服务不合理，缺少专门法律进行规制带来了乡村治理主体结构复杂性和负面效应。农地流转提出了跨区域公共服务的新需求，因此，要明晰自由流动产权在推进农业转型中的核心地位，逐渐消除农地流转的负面效应。要围绕农地要素市场深化速度和农地产权权能的偏好开展工作，消除农地流转以下两个层面的负面效应：

其一，农地规模经营的市场失灵。在市场经济条件下，政府遵照法律规制政策，提供维护土地流转市场的运作平台，减少和纠正土地利用的外部不经济效应等。同时，为了确保农地资源最优配置，需要政府建立配套的农地用途管制法律政策，最大限度地确保农地流转过程中社会福祉的提升。但是，政府的过渡干预也造成了农地流转中的“市场失灵”。为了消除农地流转中的“市场失灵”现象，要对农地规模经营实施法律规制。法律规制的制定主要瞄准农地流转市场中准公共品供给不足、农产品信息不对称等失灵问题。譬如，在农地流转过程中，针对土地交易中政策执行不力而导致农地价值受损问题，政府要积极搭建农地流转的交易平台，减少农地交易过程中的额外风险。具体而言，政府要设立农地流转价格的科学评估指标，规范农地流转过程中的标准化合同。同时，设置农地流转纠纷的监督和仲裁机构，实现农地资源的高效配置。

其二，农地流转中的负外部性。负外部性指个体的行动和决策使另外部分个体受损的情况。*杨萍：《中国农村土地稀缺产权公共领域演变的新经济史研究》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第5期。土地承包经营权转移过程中的负外部性突出表现为土地流转过程中因强权介入而导致的交易方权益受损情况。这是因为，土地承包经营权流转实质是一种产权交易活动，在农地市场交易过程中，土地股权的增值也被排除在受益主体之外。譬如，土地增值被村干部以“公权力”的形式截留，抑或在农地流转过程中资源配置不均而导致“精英捕获”现象。

二、农地“三权分置”政策执行的法理表达

“三权分置”农地流转制度设计的初衷是为了实现法治价值与农地政策执行的逻辑自洽。一方面，政策执行的灵活性在一定程度上可以规避法律僵化的风险；另一方面，法制框架的建构可以有效克服政策选择的投机风险。对“三权分置”政策认知的法理表达，要明晰 “三权分置”中三类主体的权利归属关系，消解“三权分置”立法表达中的政策执行惯性，明确农地流转市场中集体成员权*管洪彦：《农民集体成员权:中国特色的民事权利制度创新》，《法学论坛》2016年第2期。政策性规范的建构规则，切实做到“让政策更加规范，让法律更富活力”*伍启元：《公共政策》，商务印书馆1989年版，第4页。。

(一)明晰“三权分置”中三类主体的权利归属难题

当前，农地改革坚持了家庭经营在农业中的基础地位，维持了农地产权改革的践行基础。因此，农地“三权分置”产权设置方式恪守了集体组织、农户自身以及第三方生产经营主体的三方利益。“三权分置”拟实现的政策功能有三：其一，农村土地的规模经营，确保了乡村生产秩序的稳定，同时，有效预防了农户集体的身份性权益受到第三方资本的不规则冲击。其二，土地承包权实现了集体土地所有权和土地经营权的权利制衡。对于农户而言，不仅约束了集体土地所有权的权利扩张，而且以转让价金实现了土地的财产性利益。其三，以土地经营权确保其利益实现能够有效对抗集体和农户。对于土地流入方而言，实现了土地规模生产的价值融资，助推了外部资本全方位整合的效率。

诚然，目前集体组织、农户自身和其他农业生产经营主体之间存在着多样性的形态。首先，“家庭经营模式”是农地产权“三权分置”政策执行的前提，但“家庭经营”与“集体经营”二者存在政策执行目标的偏差，造成了集体权益和农户收益之间的矛盾。在“确权确股不确地”的农地流转模式下，集体组织以“代理人”的身份将土地使用权归置于第三方主体。鉴于此，个体农户的承包经营权已大打折扣。一旦集体组织无力为个体农户承担“兜底”责任，集体成员权与个体农户土地权之间就演变为制约与反制约的角色定位。可见，农户将土地经营权让渡给第三方的情景下，农地“三权分置”的权利结构就呈现为农户的集体土地所有权、土地承包权和第三方主体经营权三权之间的并立关系。

不难看出上述农地 “三权分置” 的权利结构形式在地方农地流转实践中的具体形式，但在不同的“三权分置”模式下，具体表现为“物权”形式和土地承包经营权(物权)或集体组织中的个体成员权。综合全国多个地方土地流转政策执行的实践，依然可以得出农户承包权的客观二元性以及“三权分置”多个主体并存的结论。“珠三角模式”和“上海松江模式”等“三权分置”的实现形式就是该模式的典型。因此，一定要以农地流转的农地权利结构为规制对象，积极挖掘农地改革“三权分置”政策执行在法律上的妥适表达形式。

(二)消解“三权分置”政策表达的执行惯性

“三权分置”立法表达存在农地政策运作的惯性，如果仅仅依托农地政策所恪守的政策体系进行法律术语的转换，就会忽略对农地“三权分置”政策意蕴的深入解读。在进行“三权分置”政策法律表达的既有研究中，部分学者过分注重三类具体权利关系的塑造。在此，农地流转“三权分置”绝非是三种权利的并立和对抗，而是三类主体权利的并立和对抗。*黄英：《农村土地流转法律问题研究》，中国政法大学出版社2015年版，第210页。因此，农地流转中“三权分置”的法律设计不应是仅仅针对“三权分置”的重建，而是三类主体在土地流转政策中的权利塑造。因此，应该打破既有研究思路的惯性依赖关系，并在此基础上寻找政策的妥适法律表达关系。

首先，农地政策既有惯性的消解。任何政策的出台，都会积极寻求政策执行系统内部与外部的双重认同。*罗峰：《公共政策》，上海人民出版社2016年版，第16页。由于政策执行者与接受者皆会对既有现状产生心理依赖和惯性认知，除非是对某项政策的整体移植，政策演进都存在惯性。农地政策的拟定和执行也不例外，农地“三权分置”是以传统的集体土地所有权为蓝本，创造性提出了土地的承包经营权的让渡，基于此，农地“三权分置”脱胎于“两权并立”，“三权分置”所倡设的前提就在于“两权并立”。农地流转由“两权并立”向“三权分置”的演进历程再次表明，农地政策的立法路径必然是既存农地政策体系下的适度创新过程。

其次，调整对象位置的互换。从农地产权认知的调整对象上看，“三权分置”既要能调整集体、农户、土地流入第三方之间的权利义务，又要凸显“两权并立”和“三权分置”的权利结构的政策调整空间。简言之，“三权分置”的法律表达必须具有兼容性。从产权结构来讲，无论是传统时期的“两权并立”抑或而今的“三权分置”，都应该在法律规范的框架内运行。目前来看，“家庭承包经营”的农地产权模式仍占据农地流转模式的主流。因此，为了彰显“三权分置”政策设计的优势，必须实现“两权并立”和“三权分置”的有效衔接，压缩“两权并立”产权政策执行的惯性。因此，农地流转政策执行必须承袭既有的“两权并立”的权利归属定位，在此基础上进行农地政策单个样本的微调，实现“三权分置”的法理表达。

(三)厘定集体成员权政策性规范的建构规则

在农地产权研究的类型化视角下，农地“三权分置”存在两类具体的呈现形式，即基层组织的统一经营和“确权确股不确地”的确权模式。从地方实践来看，农村基层组织统一经营是农地流转“三权分置”样本模式，如前文所提及的“珠三角模式”“上海松江模式”等。尽管农地流转的具体操作流程有所差别，但均采取了农民集体组织的统一规模经营。在该模式下，农户个体与集体组织的关系可以归纳为两个阶段。在第一个阶段，农户委托成立集体组织将土地收回进行统一支配管理。该阶段的农地政策更加关注农户自身的权益保障，土地流转的相关规范性文件明确作出了规定：“没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组的农户承包地集中对外招商引资。”在第二个阶段，农户签订协议同意并将土地交回基层组织统一流转和支配。显而易见，农户以协议的方式委托土地流转的核心规则是农民交回土地行为的性质。首先，农地流转合同一旦生效，就可以认为土地使用权与土地所有权的二者权利主体趋同，土地使用权也随之隐退。其次，农地流转的相关决策可参照《物权法》和《村民委员会组织法》得以实现。

三、农地“三权分置”政策执行中的法理定位

法治已经成为国家治理现代化的重要抓手，“法律制度的价值和意义在于规范和追寻技术上可以管理的哪怕是可能性很小或影响范围很小的风险和灾难的每一个细节。”*[英]卡罗尔·哈特、理查德·罗林斯：《法律与行政(上卷)》，杨伟东译，商务印书馆2004年版，第165页。农地“三权分置”政策的有效执行规范了农地流转过程中的失序行为。法治体系建设是国家治理的“软约束”工具。“三权分置”政策执行中的法理定位必须破解土地所有权主体虚位的产权治理困局，不断拓展农民土地权能分配方式和交易主体范围，界定土地发展权的产权归属和收益分配方向。

(一)逐渐破解土地所有权主体虚位的产权治理困局

目前，全国范围内正在有条不紊地开展农村集体土地确权登记发证工作，且已有近三分之一的省份完成了农地确权。*黄振华、杨明：《农村土地确权政策的执行进展与绩效评估——基于全国303个村庄7476份问卷的分析》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。农地的“三权分置”厘定了不同集体经济组织之间的所有权边界问题，但是没有解决集体经济组织已不复存在或者名存实亡而导致集体土地所有权主体“虚位”问题。*欧名豪、陶然：《促进农村土地流转、增加农民收入的改革政策与配套措施研究》，科学出版社2016年版，第122页。新一轮农村产权制度改革的关键在于重塑农村集体经济组织，实现农村集体经济与行政职能的分离，使政府公权退出集体经济组织。

首先，应该修改《村民委员会组织法》，使村委会成为真正意义上的从事公共事务管理的基层群众自治组织，不再经营管理集体所有的土地和其他财产。同时，删除《中华人民共和国物权法》第60条可以由“村民委员会代表集体行使所有权”的规定。其次，坚持农村土地“农民集体”所有的原则，在农民自愿自主的基础上，组建新的、实体性的集体经济组织，作为辖区范围内土地和其他资产的所有权主体。再次，新的集体经济组织与农民之间的土地产权关系应界定为“集体经济组织所有，农民永续承包”。在坚持土地集体所有制下，每轮法律设定的土地承包期届满，农民拥有的土地权利可以自动无偿续期，实现农民对固定地块的长久性支配和控制。*刘莉君：《农村土地流转模式的绩效比较研究》，中国经济出版社2011年版，第66页。最后，为避免新的集体经济组织重新陷入“空壳化”“名存实亡”的窘境，并解决新的集体经济组织的目标和全体成员目标不一致的问题，应对其范围和边界、注册登记、组织架构、成员界定、权利义务、决策方式等予以明确的规定。

集体经济组织的功能主要体现在对外效力和对内效力两个方面。在对外效力方面，在获得农民一致性授权的前提下，新的集体经济组织能够代表全体成员对外从事与土地权利相关的经济活动。例如，与从事农业规模化经营的龙头企业达成土地流转协议，防止龙头企业凭借优势地位压低土地租金，赚取超额利润。但是，应对新的集体经济组织行使抵押、转让等可能危及农民土地权益的经济活动进行严格的范围限制和程序控制。在土地征收过程中，新的集体经济组织作为农民利益的代言人，与政府部门、项目法人展开对话，通过农民组织化提高被征地农民的谈判、博弈能力，避免政府部门采取“绕开虚位的集体经济组织”、利用农民的原子化分布进而“各个击破”或者“买通村委会干部”的做法，保障农民的土地权益不受侵害。在对内效力方面，对于涉及农民土地权益的重大事项，例如，在农村土地承包经营权确权登记颁证中，是选择“确权确地”还是“确权确股不确地”，新的集体经济组织应在广泛征求农民意见的基础上商定最终方案，并负责方案的具体组织和实施工作。同时，新的集体经济组织应及时了解辖区内每户农民的农地权利流转交易情况，包括交易双方当事人、交易时间、交易方式、交易价格等信息，并利用信息化手段，对农地权利交易过程进行数字化管理，清晰掌握农地自由流转交易下多元化权利主体与不同类型农地权利处置方式相互交叉融合所形成的复杂关系。另外，新的集体经济组织还应负责对承包地利用情况的监督管理，并参与土地争议纠纷调解与处理。

(二)不断拓展农地权能配置和交易主体范围

要清晰界定承包权、经营权和继承权三项权利之间的内在关系。享有承包权并不必然享有经营权。在集体经济组织发包土地时分得承包地的成员，同时享有承包权和经营权。土地发包后集体经济组织内新增成员，虽然享有承包权，但并不必然获得经营权。承包期内，农民因死亡等原因丧失集体成员资格进而丧失承包权的，其依然享有土地经营权，也即“增人不增地，减人不减地”。经营权的处分不一定连带造成承包权的丧失。在出租、入股、转包等方式流转经营权的情况下，农地转入方仅获得一定期限内的土地经营权，农民作为农地流出方并不丧失承包权。但是，当农民已经转户进城，并选择退出经营权给其他单位、个人或者抵押经营权因逾期没有偿还贷款而导致抵押权变现的，农民在丧失经营权的同时一并丧失承包权。继承权是农村新增人口承包权由期待权变为既得权的重要实现途径。在拥有经营权的成员死亡时，户内拥有承包权而无经营权的农民享有优先继承权，“户内继承”成为承包权实现的主要方式。

在农地不从事其他行业用途时，农民对土地经营权虽有占有、使用、收益等权能，但是土地经营权的处分颇受限制，农民实际获得的只不过是一种“半截子土地产权”*方文：《中国农村土地流转的制度环境、农户行为和机制创新》，浙江大学出版社2012年版，第166页。。因此，应赋予农民对土地经营权的完整处分权，包括流转权、抵押和担保权、退出权与赠与权、继承权。同时，在拓展土地经营权处分权能时，经营权的主体应放弃传统“农民”的身份束缚，不应顾忌到城镇居民、企业法人等主体获得与农民同样的物权性质的承包经营权对传统集体经济组织的解体作用，而限制土地经营权在开放的主体范围内进行自由流转交易。农民有权将经营权让渡给其他单位或个人赚取相应的货币收益，这样能够实现土地经营权在开放的主体范围内流动和优化配置，提高土地经营权的交易价值，拓宽农村经济发展的筹资渠道，还可以吸引多元主体投身“三农”事业，遏制农村精英人才单向流往城市所诱发的“智力流失”问题。

(三)有效界定土地发展权的产权归属和收益分配方向

现行征地补偿制度弊病的要害正是其基本架构是建立在模糊的农地产权基础之上，即缺乏明晰的产权基础和客观的产权价值依据。因此，要清晰界定农地产权体系、各单项权利归属及其功能价值，据此对征地补偿制度进行优化和改进，实现征地补偿制度改革与农地产权制度改革的有机关联互动。农地发展权应该界定归集体经济组织和农民享有，国家征地权的行使应严格限定在“公共利益”范围之内。对非公共利益用地，在合法合规的前提下，集体和农民可以直接向用地单位、个人供地并议定土地交易价格。因此，农地价格应该至少包括农地农用状态下的经营权价值和农地非农转用下的发展权价值两部分。其中，农地农用状态下的经营权的价值，可以采用收益还原法进行测算，但是收益年限这一关键指标的确定应该与土地承包关系“长久不变”政策相衔接，突破法定承包期30年的限制，并建议采用无限年进行测算。农地非农转用下的发展权价值为土地使用权招拍挂出让价格减去农地农用状态下的价值和农地转为建设用地的各项成本之后的余额。

中国正处于“快速城镇化”“新农村建设”并轨推进的阶段，如何分配农地向非农化转用所带来的巨额经济利益，既做到解决快速城镇化进程中基础设施、社会保障房建设等领域的各类投资需求，又能保障农民的土地权益，服务于农村社会经济发展，这是亟待斟酌确定的问题。*滕玉成、张新路、李学勇：《新型城镇化动力机制及其优化策略——以山东省为例》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2015年第4期。按照相关法律规定，我国农地所有权属集体所有，由于“集体”一词的不明确性，客观上导致了农地产权主体的模糊，农民的农地产权被虚化。

而新一轮农村集体产权改革进一步明确，“农民的土地承包经营权长久不变”，实质上是对农民对土地承包经营权的肯定和保护，使得农民的所有权主体地位加强。同时，农地产权的细化，权能的扩展，改变了原有的农地产权主体结构。其中，最重要的影响是产权主体的增加。由于经营权的流转，农地产权主体除集体经济组织和承包者之外，还有不同类型的经营者。这些经营者包括村庄内外的经营大户、家庭农场主、合作社、农业龙头企业等。此外，由于农地产权的权能还包括抵押权、收益权、转让权等，因此，实际上农地产权主体不仅仅局限于直接从事农业生产经营的主体，还包括其他通过资金、股份参与到农业生产中的多元化主体。现代农业需要基于自由流动性生产要素的规模组合和有效配置，尤其是农地要素自由流动基础上的适度规模经营。

(责任编辑：迎朝)

2017-03-02

李方方(1982—)，女，河南安阳人，河海大学公共管理学院博士生，主要从事农村社会治理研究。 许佳君(1966—)，男，江苏淮安人，河海大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事城乡社会学研究。

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