国家治理视域下习近平全面依法治国思想论析

陈洪玲

(北京工业大学 马克思主义学院，北京 100124)

国家治理视域下习近平全面依法治国思想论析

陈洪玲

(北京工业大学 马克思主义学院，北京 100124)

实施全面依法治国，建设社会主义法治国家是在总结国家治理经验基础上做出的历史性选择，是实现国家治理现代化的必然要求。习近平全面依法治国思想科学回答了什么是中国特色社会主义法治，怎样全面建设中国特色社会主义法治这一重大理论和实践问题。规划了怎样推进国家治理现代化和国家治理法治化的宏伟蓝图。体现了全面依法治国与实现国家治理现代化的内在契合。凸显了现代国家治理的核心要义是全面依法治国，即坚持依规治党，建设法治政党，实现政党治理法治化；实施依法行政，构建法治政府，确保政府治理规范化；推动全民守法，营造法治社会，促进社会治理有序化。

习近平；全面依法治国；国家治理

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央为确保国家长治久安，从坚持和发展中国特色社会主义制度、不断推进国家治理体系和治理能力现代化的全局出发，多次就全面依法治国发表重要论述。这些论述立意高远、内涵丰富、思想深刻，构成了习近平全面依法治国思想的基本框架。不仅科学回答了什么是中国特色社会主义法治，怎样全面建设中国特色社会主义法治这一重大理论和实践问题，而且规划了怎样推进国家治理现代化和国家治理法治化的宏伟蓝图，提出并着力构建中国特色社会主义法治体系，是中国特色社会主义法治理论的最新成果，开辟了马克思主义中国化的新境界。

一、全面依法治国是国家治理方式的历史选择

(一)国家治理历史的科学总结

新中国成立后，党开始了带领人民探索社会主义建设道路的伟大征程。在错综复杂的国内外环境中，如何实现社会主义社会的有效治理，理顺党、国家和社会三者之间的关系，是国家治理需要解决的首要问题。法治在这一时期深深地嵌入到党领导人民建设新国家和型塑新社会的治理实践中。

1949年9月，第一届中国人民政治协商会议第一次全体会议制定并通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，明确了新中国国体，规定 “以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国的政治基础”，确认“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”*中央档案馆：《中共中央文件选集》第14卷，中共中央党校出版社1982年版，第731-732页。。明确了新中国的政体，规定“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府”，“各级政权机关一律实行民主集中制”。*中央档案馆：《中共中央文件选集》第14卷，中共中央党校出版社1982年版，第733-735页。同时规定了多种经济成分*多种经济成分指：国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济。并存的经济制度与政策，确立了民族区域自治制度。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议制定并通过了新中国第一部宪法，即“五四宪法”，规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”*中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1993年版，第522页。，一切权力属于人民；明确规定了公民的权利和义务；确立了人民代表大会制度以确保人民权利得到有效行使；确立了中国特色的审判机制和法律监督机制。同年，我国还制定了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法。这些法律为国家机关的产生和运行提供了基本规范，为进一步推进社会主义法制建设奠定了重要基础，标志着国家的根本政治制度——人民代表大会制度、基本政治制度——民族区域自治制度、国家基本经济制度、公民的基本权利和义务等以宪法和法律的形式得到确认。由于此时我国正处于向社会主义过渡时期， 1954年宪法的指导思想是党在过渡时期的总路线，因此“这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法”*《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第329页。，体现了社会制度、国家治理与法律体系在社会变革过程中的内在统一性。1956年9月，“社会主义的社会制度在我国已经基本上建立起来了”*中共中央党史研究室：《中华人民共和国大事记(1949年10月-2009年9月)》，人民出版社2009年版，第90页。。尽管新中国成立初期，我国主要是按照苏联模式建设社会主义，但并没有完全走苏联的路，一直在积极探索和思考如何建立符合中国实际的国家治理体系，并取得了一些重要成果，如毛泽东的重要著作《论十大关系》等。可以说，改革开放前，我国在建设社会主义过程中取得的重要理论和实践成果，既展示了新中国成立初期国家治理探索的历史进路，也为开辟中国社会主义建设道路、确立中国特色社会主义制度奠定了重要基础，为建立符合我国实际的国家治理体系和新时期推进国家治理法治化提供了历史经验。

(二)国家治理实践的理论升华

党领导人民建设国家、治理国家的过程，也是社会主义法治建设不断深化的过程。1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放的新征程，党在深刻总结长期忽视民主法治建设的惨痛教训的基础上，逐步把工作重点转移到经济建设上来，并提出了发展社会主义民主、健全社会主义法治的历史性任务，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”*《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第147页。的社会主义法治建设方针。随着改革开放和社会主义现代化建设事业的蓬勃发展，针对经济社会发展过程中出现的一些新情况、新问题，党和国家对法治建设不断提出新的任务和要求。1982年宪法和1988年宪法修正案确立了我社会主义初级阶段的基本路线和基本经济制度，健全和完善了中国特色社会主义基本法律制度。党的十三大提出了社会主义初级阶段理论，把“高度民主，法制完备”*中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第30页。作为建设中国特色社会主义民主政治的一项基本内容和实现国家长治久安的重要保证，并提出“法制建设必须贯穿于改革的全过程”*中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第40页。的思想。

如果说从党的十一届三中全会之后到党的十四大之前，我国法治建设的重点是通过加快立法从而做到“有法可依”的话，那么1992年党的十四大之后的社会主义法治建设的主题则是以规范社会主义市场经济、加强个人权益保护、推动国家权力运行法治化为重点的依法治国的国家治理方略的确立和实施。1993年宪法修正案正式将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”*中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第181页。写入宪法，使得有中国特色的社会主义政党制度得到法律确认。另外，此次宪法修正案还明确要“发展社会主义民主，健全社会主义法制”，并宣告“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控。”*中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第182页。由此，规范和完善社会主义市场经济运行机制成为中国特色社会主义法治建设的重要内容。1994年，十四届四中全会集中讨论了党的建设，强调“治国必先治党，治党务必从严”*《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第496页。，把党的治理和建设确定为党面向新世纪的新的伟大工程。1997年，党的十五大报告提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”*中共中央文献研究室：《十五大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第26页。。这标志着中国共产党的领导方式和执政方式更加成熟。1999年3月，第九届全国人民大会第二次会议对1982年宪法进行修改，确立了建设社会主义法治国家的目标。规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义国家。”*中共中央文献研究室：《十五大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第711页。2002年11月，党的十六大报告提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”*中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第24页。2004年3月，第十届全国人大二次会议对1982年宪法进行了第四次修改，将“国家尊重和保障人权”、“国家对全体公民合法的私有财产予以保护”等内容*中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2005年版，第890-891页。载入宪法。同年4月，第十六届中央政治局进行第十二次集体学习，胡锦涛强调，“改革发展稳定的任务越是繁重，越要增强依法治国、依法执政的自觉性和坚定性”，坚持依法治国、依法执政，“关键是要适应全面建设小康社会的要求，抓住制度建设这个重要环节，推进建设社会主义法治国家的进程，不断实现经济、政治、文化和社会生活的法律化、制度化”，坚持依法治国、依法执政，“是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国理政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面”*《政治局第12次学习 胡锦涛强调依法治国》，《人民日报》2004年4月28日，第001版。。2007年10月，党的十七大报告提出：“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”*中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2013年版，第22页。这一系列宪法修正案和相关会议所体现的法治理念，标志着我国依法治国基本方略最终形成，即广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现人民民主的制度化、法律化。既展现了改革开放以来国家治理实践的不断推进和中国特色治国理政新路的开辟与拓展，凸显了法治在国家治理中的重要作用，也呈现出党对国家治理规律的深刻把握，体现了国家治理过程中依法治理的理论升华。

(三)现代国家治理的必然要求

现代国家治理是相对于传统国家治理而言的，其本质上是国家治理现代化，包括国家治理体系和国家治理能力现代化。国家治理体系是指“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”*中共中央文献研究室.《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第547-548页。在全面深化改革的新时期，习近平将法治作为治国理政的基本方式，这不仅为当代中国找到了进步、文明、理性的治国方式，而且把依法治国提升到党领导人民治理国家的基本方略。推进国家治理现代化就是“要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”*中共中央文献研究室.《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第549页。由此看来，全面依法治国既是国家治理现代化的主要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然路径和基本方式。所以，习近平强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，“要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国”*中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第3页。。

从一定意义上说，国家治理现代化首先应体现为国家治理法治化，离开了法治的引领和推动作用，国家治理难以走向现代化；同样，离开了法治的保障作用，国家治理即使实现现代化，也难以巩固和持久。法治为人类社会判断是非、化解矛盾、解决纠纷提供了稳定的制度基础。德国法学家耶林曾指出：“罗马帝国曾三次征服世界，第一次是以武力，第二次是以宗教，第三次是以法律。武力因罗马帝国的灭亡而消亡，宗教随人民思想觉悟提高、科学的发展而缩小了影响，惟有法律征服世界是最为永久的征服。”*胡建淼：《走向法治强国》，《国家行政学院学报》2012年第1期.从这个意义上说，法治是人类文明的结晶，是一种正义、科学、民主的治国方略和强国之策。在实现中华民族伟大复兴中国梦的道路上，法治扮演着重要角色、发挥着巨大作用。习近平指出：“当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路上还有不少困难和问题。”*《习近平谈治国理政》，外文出版社2014版，第71页。只有使国家和社会的各项事业在法治的框架下开展，才能解决发展过程中出现的系列问题，才能维护社会公平正义、提升国家的公信力，从而增强公民对国家公权力的信赖、激发人民群众建设中国特色社会主义伟大事业的主动性和积极性；才能以法治来巩固改革发展的成果，让改革成果更多更公平地惠及人民，从而将社会各个阶层的利益都统一到中国梦、强国梦的践行中。

推进国家治理现代化与全面依法治国是一个过程的不同方面。国家治理体系与治理能力现代化引起了人们对“治理”的高度关注。而任何“治理”如果离开了法治的指引，便是没有意义的，甚至可能退回到人治，或者以行政管理为中心的治理体系和治理方式。那么，将会对全面依法治国造成极大的危害，甚至危及国家的长治久安。也就是说，离开了“法治方式，治理体制的运行就难以形成自身的纠错机制”*陈金钊：《国家治理体系法治化及其意义——兼论法律方法的功能》，《法律方法》2014年第5期。，由此国家治理就不可能实现现代化。可见，没有法治就无法推进现代国家治理，也就没有社会的稳定，经济社会发展的成果也无法保障。

改革开放以来，我国经济、政治、文化和社会等方面都获得了快速发展，体现了国家治理的成效。当然，在发展过程中依然存在许多不足和亟待改进的地方，这些都需要依靠法治进行治理。正如2014年2月习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上强调的那样：改进和完善国家治理，既要坚定制度自信，做到有主张、有定力，更要坚定不移全面推进依法治国基本方略，改革那些与国家治理实践发展要求不相适应的体制机制、法律法规，构建适应时代要求的新的法律体系，破除治理体系的陈规陋习，在国家治理实践中奉行法治精神、厉行法治原则、实行法治化管理，促进国家治理体系更加科学、治理能力更加有效*《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第104-107页。。

二、全面依法治国与实现国家治理现代化的内在契合

(一)依法治理是现代治理的基本理念

依法治理是现代社会的基本特征，也是政治文明发展到一定历史阶段的重要标志。依法治理既是对历史经验的深刻总结，又是基于理性思考与实践需要。习近平指出：“综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”*中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第12页。新中国成立以后，党领导人民建立了全国性的政权，中国共产党从革命党转变成为领导人民掌握全国政权的执政党，展开了治理新中国的伟大实践。在探索中国特色治国理政新路的过程中，党由最初的依靠政策办事逐步过渡到不仅仅依靠政策，还建立健全法制，依照法律办事。然而，50年代后期逐渐抬头的“左”倾错误打断了新中国成立后法治建设发展的正常历程，对社会主义法治造成严重破坏，教训十分惨痛。

党的十一届三中全会以后，我们党深刻总结了在民主法治建设方面的教训，提出为了保障人民民主，必须加强社会主义法治，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，从而把治理国家纳入了法治化轨道，开创了依法治理国家与社会的新时期。从1978年到1992年，五届、六届和七届全国人大及其常委会先后制定了138部法律，对10部法律进行了修改，形成了以宪法为核心的法律体系框架。1992年10月，党的十四大指出“再经过二十年的努力。到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度”*中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1996年版，第47页。。党的十五大提出要“加强立法工作，提高立法质量，到二○一○年形成有中国特色社会主义法律体系”*中共中央文献研究室：《十五大以来重要文献选编》(上)，人民出版社2003年版，第33页。，并将依法治国、建设社会主义法治国家作为党治理国家的基本方略，赋予了依法治理在现代治理中的基础性地位。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央更加重视发挥法治在现代治理中的重要作用，把怎样治理国家、如何实现国家治理现代化作为党领导人民建设政权、管理国家、治理社会、发展经济的重大课题。党的十八届四中全会在党的历史上第一次以“依法治国”为主题，提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2014年版，第147页。，将全面依法治国确定为全面深化改革的抓手、定海神针和助推器，并把党领导人民依法治理提升到全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局的高度，体现了依法治理理念在现代治理中的重要地位。实践证明，什么时候重视法治、法治昌明，什么时候国家治理就能有序开展；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候国家治理就举步维艰。

(二)良法善治是现代治理的目标追求

全面依法治国是现代治理领域中一场广泛而深刻的革命。在当今社会，现代治理的主体已不仅仅是政府，而是在党的领导下，政府、市场和社会共同进行治理；治理的方式也不是靠行政命令，而是依靠法治。法治本身不仅仅只是规则之治，而且必须是良法之治，是良法和善治的有效结合。良法就是“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观”，要“符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2014年版，第160页。。良法是法治的前提，依法治理的“法治”精神不仅仅是依“法”而治，而且是依“良法”而治。善治实际上是国家权力向社会的回归，也就是说，善治的过程是一个还政于民的过程。良法善治是现代治理的理想状态和目标追求，是公共利益最大化的管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新型关系，是两者合作的最佳状态，法治化是国家治理现代化的重要标志。

良法是善治的前提。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”*中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第3页。科学立法、民主立法是良法的基础。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但是，由于实践是不断运动变化和发展着的，因此，法律必然随着实践的发展而不断丰富、完善和发展，这也是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的前提和基础。当前，随着我国改革开放的不断深化，立法质量需要进一步提高，一些重点领域还需要进一步加强立法，个别领域尚存在立法真空。对此，习近平强调，要提高立法质量，“加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”*中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社2016年版，第47页.。可见，科学立法、民主立法不仅仅是停留在立法的层面上，而且要立法先行，更加重视立法质量和立法宗旨。因为“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。越是强调法治，越是要提高立法质量。”*中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。也就是说要发挥立法的引领和推动作用，所立之法为“良法”，要管用、能解决实际问题，并且立法是为了人民、依靠人民。

善治是法治的目的。推进国家治理现代化、法治化，关键是实行良法善治，把法治理念、法治精神贯穿到政治、经济、文化、社会和生态文明建设中。当前，我国已经形成了中国特色社会主义法律体系，然而，“徒法不足以自行”，有法可依仅仅为实现社会主义法治提供了基本前提，“如果不忠实地执行，很可能完全变成儿戏而得到完全相反的结果”*《列宁全集》第30卷，人民出版社1985年版，第170页。。所以，对于当前执法领域中存在的“有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法”*中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第12页。等问题不可等闲视之，应加大力度对法律的实施予以监督，对不执行法律的予以严惩。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”*中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》，中央文献出版社2005年版，第144页。要把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标，全面落实司法公开原则，始终确保审判权在阳光下运行，切实保障和实现人民群众对司法工作的知情权、参与权、表达权和监督权。统一法律适用，严格执法、公正司法，维护人民群众的切身利益，让人民群众在每一个案件中都能感到公平正义，提升司法公信力。

(三)法治体系是现代治理的根本保障

建设中国特色社会主义法治体系是国家和社会治理现代化进程中的重要一环，是实现中国共产党依法执政的总要求。在全面推进依法治国的当下，国家治理的各个领域、各个环节，都应当按照法律的规定来进行，都应当在法治的框架下展开。同时，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型的目标，进而推进国家治理体系和治理能力现代化，也有赖于法治体系保驾护航。

党的十八届四中全会首次提出了中国特色社会主义法治体系的概念，与2011年形成的中国特色社会主义法律体系相比较，虽然一字之差，但意义重大。“法治体系强调的是法律制定的完备，而且能够得到切实的遵守和执行实施，又有相应的监督保障机制，这才叫法治体系。法律体系强调的是静态的规范层面，制度层面的体系，而法治体系强调的是动态的立体的、完整的体系，所以说法治体系更全面。”*马怀德.：《什么是中国特色社会主义法治体系？》，《中国人才》2014年第10期.习近平强调，建设中国特色社会主义法治体系，“必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”*中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社2016年版，第33页.等五大体系。这个首次提出的由“4+1”组成的五大体系，“涵盖了法律制定与法律实施、法治运行与保障机制、依法治国与从严治党等各个层面、各个环节”*王官：《全面依法治国 引领民族复兴的制度基础》，人民出版社2015年版，第39页.，体现了依法治理的整体要求，成为中国特色社会主义法治体系的具体展开和有力支撑。

建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家这一总目标的提出，是一次自觉、主动的选择，体现了我们党法治理论的自觉和法治实践的主动，意味着我国的法治建设取得新进展，依法治国达到新高度，是法治建设的新阶段、新境界。

三、全面依法治国是现代国家治理的核心要义

(一)坚持依规治党建设法治政党，实现政党治理法治化

办好中国的事情，关键在党。全面推进依法治国，既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。依规治党与依法治国紧密相连，依法治国必然要求依规治党。只有坚持依规治党、建设法治政党，才能实现政党治理法治化，进而推进国家治理法治化。

没有党规党法，国法就很难保障。党的十八届四中全会明确指出，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的五大组成部分之一，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，习近平开宗明义指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”*人民日报社评论部：《“四个全面”学习读本》，人民出版社2015年版，第242页。因此，加强党内法规体系建设成为新形势下建设法治政党的重要前提。2013年，我们党先后颁布了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》等，体现了新一届党中央以依规治党为抓手带动依法治国的坚定意志，为推进我国政党治理现代化奠定了基础。

加强和推进党的建设现代化、科学化和法治化，既是作为马克思主义执政党实现为民执政的内在要求，也是中国特色社会主义事业取得胜利的关键所在。在全面建成小康社会的新的关键时期，“我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第70页。坚持党要管党、从严治党，首先是管好干部。从严治党，关键是从严治吏。2015年1月，习近平在中共中央纪委十八届五次全会上强调，要按照全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的要求，坚持思想建党和制度治党。如同以宪法为依据和基础的国家法律是治国最重要的制度一样，以党章为基础和依据的党内法规是治党最重要的制度。制度治党首先是依规治党即依据党内法规治党。要坚持纪法分开、纪在法前、纪严于法，突出政党特色、党纪特色，严明政治纪律和政治规矩、组织纪律，围绕党纪戒尺要求，开列负面清单。*认真学习贯彻《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，《人民日报》2015年10月29日，第001版。要把从严管理干部贯彻落实到干部队伍建设的全过程，把从严治党落实到党员队伍的管理中去、落实到抓好基层党组织建设和打基础的工作中去。腐败是社会的毒瘤，如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然导致亡国亡党。所以，要依法依规严惩贪腐，着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围。既要加强对滥用权力的事后严惩，更要进行事先防范，防止权力行使误入歧途，切实保障人民根本权益，不断提高党的领导水平和执政水平，切实提升党的法治化程度，不断推进党的建设法治化水平，建设法治型马克思主义执政党。

(二)实施依法行政构建法治政府，确保政府治理规范化

依法行政既是全面依法治国的重要内容，也是社会主义政治文明的重要标志。党的十八届四中全会明确指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作”*中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第164页。，这为各级人民政府深入推进依法行政、加快构建法治政府、确保政府治理规范化指明了方向。

贯彻依法治国基本方略，实施依法行政、构建法治政府，是中国共产党依法治理理念的深刻变革，是新时期政府工作的基本原则。实施依法行政、构建法治政府，就是要求政府权力的获得和行使要有宪法和法律的依据，“法无授权不可为”，任何违反宪法和法律的政府行为都要承担相应的法律责任。在现代国家治理背景下，依法行政主要应包括：依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制；坚持严格规范公正文明执法，全面落实行政执法责任制；强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制；全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开*彭道伦、汪永忠、谢小庆：《新常态下法治国家建设研究》，红旗出版社2016年版，第112页。。依法执政要求行政执法机关严格规范公正文明执法，有法必依、执法必严、违法必究，确保宪法和法律全面正确实施。党的十八届四中全会明确提出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”*中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第60-61页。行政执法机关的执法能力和执法水平如何，很大程度上反映着政府的法治形象，体现着国家法治文明程度，影响着全面依法治国进程。针对当前执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等一系列突出问题，行政执法机关必须下大气力解决，以切实保障公民合法权益，推进政府治理规范化，不断提高执法公信力，维护国家法律的权威和尊严。

(三)推动全民守法营造法治社会，促进社会治理有序化

全民守法是营造法治社会、促进社会治理有序化的一项系统工程，是法治精神真正渗透到社会生活中的每一个领域发挥自身重要作用的制度保障。法治社会的形成倚赖全民守法作保障，而全民守法又能确保社会生活的每一位参与者和社会关系的所有领域都能够遵从宪法和法律的权威，从而形成良好的遵守和服从规则的守法意识，推进有序化的社会治理。

全民守法是全面依法治国的必然要求和重要保障。因此，要加强法治宣传教育工作，弘扬社会主义法治精神，并把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，不断增强全民的法治观念。在全社会形成一种守法光荣、违法可耻的社会氛围，使尊法、守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。“坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题”*中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社2016年版，第87页。是社会治理有序化的必要前提，法治社会强调的是社会关系要严格依法运行，由法律来调整人与人之间的社会关系、解决社会纠纷，社会组织、政党团体和个人都不能凌驾于法律之上。所以，行政执法机关应以实际行动让老百姓相信法不容情、法不阿贵，只要是合理合法的诉求，就能通过法律程序得到合理合法的结果，从而使法律获得人民的拥护，“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”*中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第90页。。同时，要培养法治思维，弘扬法治精神，塑造法治信仰，建设社会主义法治文化，在全社会形成遵循法治原则看问题、想办法、处理事务的良好法治氛围。在全社会构建一种敢于与一切违法行为作斗争的法治正能量。在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。推动人民群众自觉维护法治权威，营造法治社会，促进社会治理有序化。

(责任编辑：周文升)

2017-06-02

陈洪玲，博士，北京工业大学马克思主义学院教授，主要从事马克思主义中国化研究。

本文为北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心(北京工业大学)、北京工业大学社科基金重点项目“习近平治国理政的法治思维研究”(项目编号：X5027002201602)和北京市教育工委的2016年“中国特色社会主义50问”系列重点课题(项目编号：JGWZTWT201619)的阶段性成果。

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