政党治理引领国家治理：中国共产党治国理政的逻辑理路

肖贵清 田 桥

(清华大学 马克思主义学院，北京 100084)

·习近平治国理政新理念新思想新战略研究( 学术主持人:肖贵清) ·

政党治理引领国家治理：中国共产党治国理政的逻辑理路

肖贵清 田 桥

(清华大学 马克思主义学院，北京 100084)

全面从严治党与党治国理政作为政党治理的双重维度，是理解中国治理逻辑的关键议题。在引领国家治理能力现代化方面，通过实施全面从严治党的政党治理方案，实现党的组织与权力运作的制度化规范化，提升党的执政能力，使党在治国理政实践中实现对多元协同治理主体的有效整合与领导、形成国家治理合力、取得优良治理绩效，进而实现国家治理能力的整体优化。在引领国家治理体系现代化方面，以马克思主义引领国家意识形态建设，以党的制度完善推进国家制度成熟定型，以党内法规建设推进国家法治体系建设，通过全面从严治党初步形成的党内治理体系，对于完善国家治理体系具有重要作用。

全面从严治党；治国理政；治理能力；治理体系

习近平指出：“办好中国的事，关键在中国共产党。”*习近平:《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，人民出版社2016年版，第22页。这一论述蕴含了当代中国国家治理的根本逻辑：国家治理现代化必须坚持党的领导，党的治理现代化引领国家治理实践，提升国家治理能力，推进现代化国家治理体系的建构。十八大以来，以习近平为核心的党中央在治国理政全局中以全面从严治党为重点，增强党的自我治理能力，改进党的领导方式和执政方式，提高党治国理政水平，为国家治理锻造坚强领导核心。

一、引论：政党治理与国家治理的互动

(一)推进国家治理现代化是中国共产党治国理政的时代课题

国家治理体系是“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”*《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第548页。。国家治理体系不仅是国家权力的表征形式，还容纳了国家权力与社会和市场互动回应过程的诸多要素。*有学者认为，由政府、市场和社会三者的协同和互动构成的中层子系统在国家治理架构中起着关键作用，它既传递和体现着顶层核心子系统(执政党)的功能，又支撑和促进着底层保障层子系统的生成。参见胡宁生:《国家治理现代化: 政府、市场和社会新型协同互动》，《南京社会科学》2014年第1期。本文借助互动性视角分析意识形态“软治理”的重要意义。制度与法律是规制国家权力合理运行的有效载体，有助于形成一种协调民主与集中、兼顾公平与效率的治理结构，同时为全社会提供一种相对稳定、有序和可预期的发展状态。如果说依托制度运行和法律实施来规范国家治理是一种“硬治理”，那么，通过思想教化、价值观培育、思潮引领、文化塑造推进国家治理的过程就是一种“软治理”。在此意义上，国家意识形态构成了国家治理体系的重要维度。根源于社会生产方式、建立在国家权力基础上的国家意识形态，可以为国家与社会和市场的良性互动提供价值导向和情感认同，是对国家治理展开形式的有益补充。这意味着国家意识形态在国家治理体系中占有相对独立的位置。意识形态潜移默化地形塑民众对国家制度、法治权威、价值规范的自觉认同，这种认同感甚至进一步内化为个人信仰和心理意识，从而降低制度执行、法律遵守的治理成本。因此，在治理实现载体的视角下，国家意识形态、国家制度、国家法治体系为理解国家治理体系的整体意涵提供了一种可供参考的分析框架。

国家治理能力是运用国家法律和制度安排管理国家社会各方面事务的能力。*国内学术界多从制度视角探讨国家治理能力，例如，杨光斌认为国家治理能力是协调国家权力关系的能力，由“体制吸纳力—制度整合力—政策执行力”构成，参见杨光斌:《关于国家治理能力的一般理论—探索世界政治(比较政治)研究的新范式》，《教学与研究》2017年第1期。从治理主体的视角来分析，在多元性的国家治理结构中，国家作为表达和反馈整体性公众的利益诉求即代表最广大人民根本意志的政治场域，是最主要的治理主体，社会和市场作为阶层性、部分性民意代表的非政治性空间，是协同的、补充性的治理主体。因而，国家治理能力可以理解为多元治理主体的治理能力集合，包括以中国共产党领导的国家机关、企事业单位为代表的国家力量，民主党派等政治团体，群团组织等政治性社会团体，志愿团体、民间协会等一般社会组织，以营利性企业为代表的市场力量等。

(二)执政党治理是国家治理现代化的基本前提

政党治理对于中国共产党而言，涵括自我治理和治国理政两个方面。首先，中国共产党是国家治理的最高的政治领导力量，领导中国人民建设社会主义现代化国家。与多数西方国家政权先于政党建立不同，中国共产党领导革命建国，推动宪法制定实施，并主导国体政体的形成。中国共产党作为长期执政的政党，不是独立于国家政权之外，而是经法定程序嵌入了国家体制。相比于在三权分立体制或议会权力框架内轮流执政的政党，中国共产党不是借助竞选机制赢得组织政府的执政权，而是以政治体制创建者的身份领导中国建设社会主义，并以其先锋队性质、全心全意为人民服务的宗旨以及良好的治理绩效巩固其执政地位。在政治实践过程中形成的领导核心地位以及经政治体制确认的长期执政地位，二者共同赋予中国共产党治理国家的权力和权威。处于国家权力架构内的中国共产党，通过党的组织体系，从行政机关到立法与司法机关以及军事机关、从中央到地方基层，全方位领导国家事务，执掌整个国家政权，把控国家治理的政治方向、发展理念、发展战略、制度规范和实践路径。其次，中国共产党的自我治理既是保持党内组织肌体健康纯洁的必然要求，也是巩固党执政能力及合法性基础的必要条件。保证和巩固党对国家治理的领导权意味着党在内部建设上必须实现全面从严治理，即通过严格管党治党，解决部分党员干部信仰缺失、脱离群众、消极腐败、蜕化变质等突出问题，有效应对来自各领域深层次改革、市场机制更新等方面的执政考验，从而保持党的先进性和纯洁性，厚植党的执政基础，提高党治国理政水平。

政党治理现代化是国家治理现代化的先决条件，党的执政水平是国家治理整体效能的决定性因素。中国共产党是以马克思主义为理论指导的工人阶级政党，从成立之初就作为现代性政党站在时代前列，引领中国发展。换言之，中国共产党需要实现的是时代发展所要求的治理方式的现代化转型，而非政党自身的西化。因此，政党治理现代化必须坚持党的先锋队性质和领导地位，坚持立党为公、执政为民的执政理念和民主集中制的组织原则，在此基础上，适应国家治理需要不断完善党的组织机制和内部法规制度，调适和变革党的治理思维和方式，保持党的治理理念的与时俱进，实现党的治理方式的科学化、治理载体的制度化、治理路径的规范化，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供强大的领导力。中国共产党力图建构基于完备制度和法律的国家治理体系，由此推进国家治理在现代法治轨道上的实践展开与自我维系，同时也实现党治国理政在国家治理体系中的法治化运作。党的治理能力提升是政党治理的重要目标，也是贯穿国家治理现代化的逻辑主线。推进国家治理能力现代化，关键在于提升党的执政能力以及国家机关的履职能力，向市场和社会合理赋权，为多元治理主体提供力量施展空间，更好发挥其积极作用，形成高效有序、活力迸发的国家治理样态，实现国家和社会各方面各领域协调发展、良性运行、稳步推进，同时又进一步增强党治国理政的民主性和有效性。

二、中国共产党的领导是国家治理的政治优势

(一)中国共产党是推进国家治理现代化的领导核心

中国共产党“担负着团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重任”*习近平:《在十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话》，《人民日报》2012年11月19日。。基于人民认同和宪法确立的执政地位是中国共产党领导人民建设中国特色社会主义事业的根本前提。在实践逻辑上，党的执政地位是在90多年来为中华民族伟大复兴作出巨大历史贡献中形成的。中国共产党带领中国人民取得了新民主主义革命的胜利，实现了民族独立和人民解放，与此同时，中国共产党也完成了从革命走向执政的历史转变。新中国成立后，中国共产党领导了以“三大改造”为主要内容的社会主义革命，并领导国家在工业发展、政治建设、国防建设等方面取得了显著成就。改革开放以来，中国共产党领导中国人民实现了从贫困到温饱再到总体小康的跨越性发展。十八大以来，以习近平为核心的党中央带领全国人民朝着全面建成小康社会、实现社会主义现代化而努力奋斗，不断推进国家富强、民族复兴、共同富裕、人民幸福。其次，中国共产党的执政地位是中华人民共和国现行宪法确立的。1949年《共同纲领》和1954年《宪法》规定了中国共产党作为执政党的宪法地位，1975年《宪法》和1978年《宪法》也充分肯定了党对国家的领导地位。1982年《宪法》重新审视了党与宪法的关系，八二宪法及其四次修正案在宪法文本中科学地确立了中国共产党作为执政党的宪法地位，并肯定了“党在宪法和法律的范围内活动”的法治原则*例如，八二宪法第七自然段规定：中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。参见莫纪宏:《论执政党在我国宪法文本中地位的演变》，《法学论坛》2011年第4期。。

中国特色社会主义道路是国家治理的实践路径，中国特色社会主义理论体系是国家治理的行动指南，中国特色社会主义制度是国家治理现代化的根本保障。三者统一于中国特色社会主义伟大实践。其一，中国共产党是中国特色社会主义道路的开辟者，以社会主义建设规律与实践经验的总结实现道路拓展，为中国特色社会主义事业规划发展方向、指明发展路径，领导中国在社会主义初级阶段的历史定位中不断发展，为推进国家治理提供了政治保障。其二，中国共产党是中国特色社会主义理论体系的创立者，坚持科学社会主义基本原则与中国实际和时代特征相结合，不断推进21世纪中国马克思主义的创新发展。中共几代领导集体围绕建设中国特色社会主义等重大课题进行理论研究和实践探索，形成了邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及习近平治国理政新理念新思想新战略。中国共产党建构了一脉相承而又与时俱进的中国特色社会主义理论体系，为推进国家治理现代化提供了科学的指导思想和行动指南。其三，中国共产党是中国特色社会主义制度的建构者，以理论创新推动制度发展，不断完善社会主义基本制度，不断改革和创新各项体制机制，为国家治理坚定方向、规范运行、有效推进提供制度保障。

(二)中国共产党的领导体现在国家治理的各个环节和领域

中国共产党通过党的各级组织领导国家立法、行政、司法等权力体系的整体运行来实现治国理政。习近平指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”*《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版，第102页。党在国家权力架构中居于核心地位，在国家治理中总揽全局、协调各方。党的组织内嵌到国家机关、企事业单位、群团组织的治理结构之中，形成党委领导、党政分工的治理机制，各方面向党委(党组)报告重大工作事项和重大情况，在党委(党组)统一领导下各负其责、协调运转，避免相互掣肘，凝聚治理合力。中国共产党的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一。政治上的领导是把好方向，国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关的党组织，国企、事业单位、群团组织和政治协商会议的党组织，坚决拥护党中央决定，贯彻落实党中央制定的路线、方针和政策，从而保证国家各方面工作的正确方向，保障国家治理各领域决策部署的统一性和协调性。思想上的领导是做好理论指导，用马克思主义中国化的最新理论成果教育和武装党员干部，使其在思想上和行动上始终与党中央保持高度一致，把党的主张变成广大党员干部的实际行动。组织上的领导是管好干部，党对国家机关、企事业单位、群团组织的干部人事工作具有领导权，主要领导干部由党委培养、选拔、推荐、任用，各级领导班子由党委管理。此外，中国共产党从政治上领导各民主党派，领导和团结全国各民族人民，形成广泛的爱国统一战线，为国家治理凝聚力量。

中国共产党在国家治理全局中发挥统帅作用，其领导体现和落实在国家治理各个领域，贯穿于建设中国特色社会主义事业的全过程。其一，经济建设是党的中心工作，中共中央主持召开每年度中央经济工作会议，对于经济发展形势作出客观准确的研判，提出国家经济发展战略，把控经济发展方向，确立经济工作重心，谋划经济发展大局，并坚持公有制主体地位，积极发挥国有经济主导作用。地方党委严格贯彻落实中央方针政策和总体部署，党委集体讨论决定地区经济社会发展的基本思路和工作重点，综合协调经济社会重大事务，组织督促检查经济社会发展规划的实施。其二，人民民主基础上、法治框架内的党的领导是中国特色社会主义民主政治的鲜明特色和独特优势。人民政协工作、多党合作工作、群团工作、统战工作、民族工作是党治国理政的基础性工作，都要毫不动摇坚持党的领导。其三，党对社会主义文化建设的领导集中体现在对意识形态工作、思想政治教育工作、宣传出版工作、文艺工作、哲学社会科学工作的领导上，管好媒体尤其是管好互联网和新媒体是党掌握舆论引导主动权、做好新闻舆论工作的重要任务，也是繁荣社会主义文化的基本保障。其四，“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”*《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第819页。决定了党在社会治理格局中的主导地位。党委引领社会事业建设以人的全面发展为目标、以社会公正和共同富裕为原则，支持政府强化社会管理职能，推动企事业单位、群团组织和社会组织积极参与社会管理，整合资源，营造社会事业建设的良好环境。其五，听党指挥与政治建军的根本原则体现了党对国防和军队建设的绝对领导，党领导下的国防和军队建设是国家治理的坚强柱石。

(三)中国共产党的执政能力是国家治理能力的关键要素

一个国家的政治制度和治理体系是否现代化，治理效能越来越成为重要的评价标准之一，良政与劣政成为现代化治理的分水岭。多党竞争制并不是万能的、终结性的民主政体发展模式，共产党领导的中国比绝大多数多党制国家具有更快的经济发展速度并取得更好的综合发展效益，创造了令世界称赞的“中国奇迹”。基于人民民主不断改善的国家治理绩效的增长，证明了我国政治制度和治理模式的有效性，是符合国情的制度选择。而且，以政党治理引领和优化国家治理的有效经验，也为全球治理实践和政治文明的发展贡献了中国方案。中国共产党在一个近14亿人口的社会主义发展中大国长期执政，并领导中国取得了改革开放和社会主义现代化建设的伟大成就，根源就在于有强大的执政能力作为国家治理的坚实支撑。中国共产党是国家治理体系的领导核心，党的领导是否坚强有力是国家治理能力强弱的决定性因素。统领协调国家发展全局的能力、系统规划国家战略的能力、组织社会团体的能力、宣传动员人民群众的能力、整合多元社会利益的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力是党治国理政能力的集中体现，构成了国家治理能力的关键部分，直接关系到国家治理整体效能的实现程度。

中国共产党基于主体性意识的进取型领导力是国家治理方向的指南针，是中国特色社会主义建设战略蓝图的定盘星，是国家经济社会稳定健康发展的压舱石。中国共产党始终坚守服务人民的责任伦理，坚守共产主义理想的信念伦理，代表中国最广大人民的根本利益和中华民族的长远利益。由于自身的先进性和能动性，党不是被动地反映既有社会力量的静态利益，而是自觉地为全社会设置未来的战略性愿景，并能有效协调和整合不同社会阶层的利益诉求，引导发展目标聚焦于国家和民族的根本利益。中国共产党兼顾制度延续与制度创新，不因党的领导集体新老交替而影响战略定力，从而保持国家治理目标和发展战略的连续性。中国共产党超越利益集团而设定政治发展目标，领导制定国民经济和社会发展规划，为国家治理提供可预期的发展方向和蓝图。全面从严治党提升了党的领导力和政治自主性，进而强化了对国家治理自主性的塑造。以公有制经济为经济基础、以人民民主专政为政治基础的中国特色社会主义国家治理体系能够驾驭“资产阶级权利”*马克思在《哥达纲领批判》中论述社会主义社会实行按劳分配原则时指出：“至于消费资料在各个生产者中间的分配，那么这里通行的是商品等价物的交换中通行的同一原则，即一种形式的一定量劳动同另一种形式的同量劳动相交换。”“所以，在这里平等的权利按照原则仍然是资产阶级权利”。他认为，在社会主义经济关系和社会关系中，由于实行等量交换的按劳分配原则，“平等的权利总还是被限制在一个资产阶级的框框里”，因此是一种形式上平等而事实上不平等的资产阶级性质的权利。参见《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第434-435页。，引导资本为社会主义建设服务，在经济全球化进程中实现和维护国家利益并保持国家治理形态的独立性。

三、全面从严治党是中国共产党治国理政的政治保障

国家治理必须坚持党的领导，党治国理政必先管党治党。“打铁还需自身硬”，要把全国人民的思想和力量凝聚起来建设社会主义，“没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成”*《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第341-342页。。因此，通过全面从严治党保持党的先进性和执政能力，是党领导好国家治理的根本组织保障。

(一)从严治党是中国共产党永葆组织活力的基本经验

在全面深化改革的进程中，如何确保最广大人民的根本利益，如何增强人民群众的获得感，如何加强党内共识和凝聚力，如何保持党对人民意见的积极回应和对人民利益的自觉代表，以及如何建设学习型、创新型、服务型政党以保证对国家治理的正确领导，这是中国共产党必须要面对和解决的问题。中国共产党的执政地位决定了从严自治对党领导国家治理的极端重要性。在一党长期执政的情况下，中国共产党在执政正当性的维系上需要进行更有说服力的自我肯定，只有不断“增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”*习近平:《在庆祝中华人民共和国成立65周年招待会上的讲话》，《人民日报》2014年10月1日。，才能永葆党的先进性和纯洁性，巩固党的领导权威和执政基础。否则，一旦丧失人民的名义这个正当性基础，党就会丢失执政地位。另一方面，在党经法定程序嵌入国家体制的制度安排下，党的领导成为国家权力体系的核心要素，党是否坚强有力直接关系到国家是否能够保持稳定繁荣，关系到中国特色社会主义事业能否兴旺发达。习近平深刻认识到，不从严治党，“结果不只是党的事业不能成功，还有亡党亡国的危险”*习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。。因此，领导国家建设意味着中国共产党必须做到全面从严治党。如果管党不力、治党不严，就会导致国家事业的衰败。

在党内治理重要性上，全面从严治党是中国共产党长期执政的必然要求。严格党内治理如何可能？中国共产党的组织结构和长期执政地位提供了不可或缺的动力支撑。可以说，自我从严治理的政党自觉是基于增强党的先进性与执政能力的意愿，敢于全面从严治理的政党自信是源于党的组织结构和执政地位提供的权力—制度性动力。在英美国家，议员党员由选民投票产生，个人色彩强于政党色彩，政党组织呈现出地方化、多中心化、松散化的特征,多党制和政体类型决定了严格党内管理不仅缺乏必要，更是难以可行的。与此相异，中国共产党的自治自律是组织原则与政治体制的必然结果。与单一制的国家结构形式相对应，从中央到基层的各级党组织构成了一个全国统一性的、高度集中的政党。基于民主集中制的垂直化管理，使全体党员及各级党组织保持自上而下的集中和行动一致，并以组织层面的集中巩固思想层面的信仰，进而将党中央的意志贯彻全党。因此，严密的组织结构及制度安排，为全面从严治党提供了强有力的政治保障。

(二)全面从严治党开创党的建设新的伟大工程新局面

以习近平为核心的党中央坚持标本兼治，坚持常态化治理，不断推进全面从严治党向纵深发展。中国共产党在社会主义革命、建设和改革开放的实践中坚持“党要管党”，对党的反腐倡廉建设、执政能力建设常抓不懈，定期开展整党整风运动和保持党的先进性教育活动，对于保持党的先锋队性质、提高党的执政水平起到了十分重要的作用。十八大以来，面对严峻复杂的党风廉政建设和反腐败斗争形势，党中央率先垂范，严格管党治党，更加凸显问题导向，坚持治标与治本相结合，以治标促进治本，“打虎拍蝇”，以零容忍态度严厉惩治腐败。同时，坚持思想建党和制度治党紧密结合，加强党员干部理想信念教育；全面加强反腐倡廉党内法规制度建设，健全权力运行制约和监督体系，把权力关进制度的笼子，从根本上预防和惩治腐败。

全面从严治党制度化与常态化的治理张力，突破了“运动式整治”的内在限界，推进了党的建设新的伟大工程。中共中央坚定推进全面从严治党，大力反腐为净化党内政治生态清除了“害群之马”，也为党内法规制度建设赢得了时间和空间。人民群众反响强烈的腐败、“四风”、不作为等党内问题得到了有效解决，党的领导弱化边缘化、党的建设虚化淡化的情况得到了极大改善，党的建设不断取得新成效，党的创造力、凝聚力和战斗力得到增强，为开辟中国特色社会主义国家治理新篇章提供了组织保证。全面从严治党的效果得到了人民群众的高度认可，稳固了党心民心，党风政风和社会风气呈现新气象，进一步巩固了党的领导，进而以党的事业的蓬勃发展推动中华民族伟大复兴中国梦的实现进程。

(三)政党治理锻造国家治理的坚强领导核心

执政党治理是国家治理现代化的基本前提。政党治理引领国家治理的逻辑理路在于，通过全面从严治党，改进党的领导方式，提高党治国理政水平，为推进国家治理现代化提供坚强领导核心。习近平强调：“全面从严治党，是我们党在新形势下进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的根本保证。”*《当好改革开放排头兵创新发展先行者 为构建开放型经济新体制探索新路》，《人民日报》2015年3月6日。党内反腐败斗争和坚持发展中国特色社会主义中防范各种风险挑战的斗争，不仅关系到党能否跳出“历史周期率”，更关系到党和国家的生死存亡、民族复兴伟业能否顺利实现。中国共产党坚持推进全面从严治党，更好发挥领导核心作用，为统筹推进“四个全面”战略布局和“五位一体”总布局的治国理政方略提供正确方向指引，为构建集意识形态安全、领土安全、经济安全、能源安全、网络安全、核安全等为一体的国家安全体系提供坚强有力的政治保证，为实现“两个一百年”奋斗目标凝聚最广泛的共识和力量。

在提高领导力和执政能力的意义上，全面从严治党为国家治理锻造了坚强有力的政治领导核心。基于全面从严治党的成效，中国共产党能够全面部署国家发展格局，统筹协调中国特色社会主义事业建设，实现国家治理各领域整体协同推进并取得显著成效。在经济方面，党的十八届三中全会为完善现代市场体系提出了指导意见，为培育经济发展新动力确立了行动纲领；党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，为“十三五”时期引领经济发展新常态指明了发展思路。在政治方面，中共中央印发了关于加强和改进新形势下民族工作、政党协商、群团工作、政法队伍建设、社会主义协商民主建设的意见*例如，《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强和改进党的群团工作的意见》《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》等。，通过加强和改善党对各项政治工作的统一领导，推进中国特色社会主义民主政治发展。在文化领域，中央先后出台了关于公共文化服务体系建设、繁荣发展社会主义文艺、加强和改进新形势下党校工作和高校思想政治工作的意见*例如，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于繁荣发展社会主义文艺的意见》《关于加强和改进新形势下党校工作的意见》《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》等。，为改善党对文化治理的领导、推进社会主义文化繁荣发展提供了指导方针。在社会治理领域，党坚持以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，把保障和改善民生作为社会建设的重点，积极发挥基层党组织和广大党员在城乡社区中的服务作用，大力推进精准扶贫脱贫工作，使人民群众享有更多获得感。在生态治理环节，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局，党中央在近五年里从顶层设计到系统规划大力推进生态文明建设*《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，新华社北京2016年5月5日电。，引领生态保护意识和生态文明理念，推动完善生态文明制度和法律，优化国土空间开发格局，推进美丽中国建设。在国防和军队治理上，党中央全面实施改革强军战略*中央军委印发《关于深化国防和军队改革的意见》，新华社北京2016年1月1日电。，严抓军队反腐，不断加强军队思想政治建设，军队纪律更加严明，军队风气明显好转，进一步解放和发展军队战斗力。

四、政党治理现代化引领国家治理体系现代化

中国共产党的自我从严治理具有全局性、根本性、长远性的特征，以思想建党加强党的意识形态建设，通过制度治党完善党的制度体系，通过依规管党加快党内法规建设，从而初步构建起一套有效的党内治理体系，提升了政党治理现代化水平。党的意识形态、党内制度和党内法规体系分别构成国家意识形态、国家制度和国家法治体系的重要组成部分，并以其关键要素的改善对整个国家治理体系的现代化发挥牵引和优化作用。

(一)以党的科学指导思想引领国家意识形态建设

国家意识形态依赖制度规制力和法律强制力的保障，同时也为国家制度和法律规范提供合理性论证。在国家治理现代化进程中，“软治理”不是意识形态强制灌输的过程，而是通过公民道德教育和政治教育的实践形式，以思想、价值观念和文化的形态发挥作用，引领社会思潮，潜移默化地调节和优化社会成员的价值取向，增强人民群众对党的领导、公共权力、制度法规的自觉认同，从而为优化国家治理提供精神动力。

马克思主义是中国特色社会主义意识形态的旗帜和灵魂。“一个国家、一个民族、一个政党，任何时候任何情况下都必须树立和坚持明确的理想信念。”*习近平:《领导干部要树立正确的世界观权力观事业观》，《学习时报》2010年9月6日。习近平强调的理想信念就是马克思主义，它是立党立国的根本指导思想，也是中国特色社会主义的理论根基。因此，必须巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，保障国家治理的社会主义性质。中国共产党掌握国家意识形态话语建构和传播渠道的主导权，并领导意识形态领域的相关工作，党自觉建构并依靠公共权力推行的内在机制使党的意识形态能够成为国家的主流意识形态。因而，党的意识形态巩固是引领国家意识形态建设的基本前提。十八大以来，以习近平为核心的党中央严抓实抓党的思想建设，通过群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动、“两学一做”学习教育活动，着重加强党员干部的党性教育、党风廉政教育，并从党内政治文化和政治生态的高度推进思想建党，培育积极健康的党内政治文化，严肃和规范党内组织生活，使广大党员干部坚定共产主义理想，保持优良作风，坚守共产党人的政治品格，铸牢政治灵魂，守住精神家园，从而以先进的党内政治文化涵养和塑造良好党内政治生态，形成了党的意识形态建设的长效机制。

改革开放以来，经济成分、利益群体和利益关系的复杂化决定了社会价值取向的多元化。党的阶级属性决定了党的意识形态具有的鲜明阶级性，但与意识形态相适应的意识形式可以是多样化的。因此，在党的意识形态国家化的过程中*关于党的意识形态与国家意识形态的比较以及党的意识形态国家化的探讨，可参见高新民:《略论党的意识形态对国家意识形态的引导方式》，《中共中央党校学报》2006年第5期。，一元化的指导思想并不意味着整个国家意识形态必须呈现出单一化、封闭化的特征，恰恰相反，只有建构以马克思主义为指导的具有向心力的现代价值观念体系和行为规范体系，保持对非主流社会意识形态的包容性和灵活引导性，才能掌握在意识形态领域的主动权，实现主流意识形态对多元社会思潮的有效引领和整合。党中央在社会主义核心价值体系的基础上提炼出社会主义核心价值观，确立了国家治理的价值目标、社会建设的价值取向、公民培育的价值准则，其培育和践行有助于形塑民众信仰，巩固中国特色社会主义共同理想，推动国家价值凝聚与和谐发展。此外，还将传承中华优秀传统文化、弘扬革命文化和社会主义先进文化作为国家意识形态的软治理战略，以文化的力量为国家治理实践提供精神支撑，凝聚社会发展共识与力量。

(二)以党的制度完善推进国家制度成熟定型

党的制度建设与完善是政党治理现代化的重要内容和组织保障。以习近平为核心的党中央根据国家治理的新要求，积极推进党的自我调适与革新，以制度的建立健全提高党的建设科学化水平，从而在自我治理维度上实现党的组织运作的程序化，在治理国家维度上实现党的权力运作的规范化。

中国共产党是国家制度的建构者和组织运行者，在党的领导下逐渐形成了包括国家政治制度、经济制度、文化制度、生态制度、军事制度以及具体体制机制等在内的一整套较为完整的中国特色社会主义制度。通过主动完善党内制度体系*有学者从概念外延、制定主体、内在体系等维度对党内制度与党内法规作了区分。党内制度体系包括三个层面，一是以民主集中制为核心的党的根本制度；二是表现为党的组织体制和活动机制的基本制度，如党的领导体制、党的代表大会制度、党内选举制度、干部制度、党内监督制度等；三是党的各项具体制度，如党员发展制度、基层党组织“三会一课”制度、干部考察制度、公示制度等。三个层面由宏观、中观到微观，构成一个完整体系。参见韩强:《党内法规与党内制度的区别》，《学习时报》2007年3月5日。党内法规属于广义的党内制度的范畴，本文使用的“党内制度”是狭义上的概念，意指基于细致化的党内法规以及其他具体体制机制而在政党长期运作中形成的抽象化的政治性制度，既包括正式制度，也包括非正式制度。，保证党的领导能力与制度建构能力的与时俱进，进而积极推动国家制度的改革、发展和完善，不断提升国家治理绩效。可以说，“组织革新—制度完善”构成了以党内制度完善推进国家制度成熟定型的内在逻辑。另一方面，党的制度建设和国家制度完善有机统一于中国特色社会主义的实践。民主集中制是党的根本制度，也是国家机构的核心组织原则，党与国家机关的同构性强化了党的制度与国家制度的联动与契合，党的制度建设的基本经验为国家制度发展提供了有效的示范遵循和可靠的供给机制。党的十八届三中全会提出，着力推进中国特色社会主义制度的定型化，为国家治理构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，进一步优化国家治理结构，推动各方面制度优势转化为管理国家社会事务的实际效能。

十八大以来，党中央在坚持和完善人民民主专政国体、根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度和分配制度的同时，在各个领域取得了制度体制改革发展的明显成果。具体而言，围绕“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”*《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第551页。推进社会主义市场经济体制改革，深化国有企业和财税体制改革。提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”*《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第21页。，建立健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛发展。围绕文化事业单位改革、文化产业革新等内容推进文化体制改革，完善文化管理体制和文化生产经营机制。深化社会体制改革，推进户籍制度改革，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善基本医疗保险制度，深入推进教育领域综合改革和考试招生制度改革。深化生态文明体制改革，“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度”*《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第541页。，“完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”*《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第32页。，致力于构建系统完备的生态文明制度。坚定推进军队领导指挥体制改革，改变长期实行的总部体制和大军区体制，构建“军委管总、战区主战、军种主建”*习近平:《向各战区授予军旗发布训令中国人民解放军战区成立大会在北京举行》，《人民日报》2016年2月2日。新体制，中国特色社会主义军事制度实现了进一步发展。等等。

(三)以党内法规建设推进国家法治体系构建

法治是指运用法律和制度实现国家、社会各项事务管理与运行的规范化、程序化，是现代国家治理的基本方式。推进国家治理现代化，离不开中国特色社会主义法治体系的构建。一方面，依法治国是中国共产党领导人民有效治理国家的基本方略，党的治国理政实践需要在宪法和法律范围内展开，其他治理主体的活动也需要遵从宪法和法律。因而，完善的法律体系是依法治国的基础，法的有效实施是维护法律权威的基本要求，法的有力监督和保障是实现法治的重要支撑。另一方面，依规管党是依法治国的前提，因而需要有完善的党内法规体系来约束党的组织行为，维系政党内部活动的规范化运转。由此，“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系”*《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第157页。共同构成了中国特色社会主义法治体系。相对于文本性质的法律体系，国家法治体系具有立体性、动态性、效能性等特征，不仅包括规范公民行为、社会生活和市场秩序等保障私权利的法，也包括规范党和政府治理等公权力的法。

党规党纪作为一种政党内部规范，具有自我约束和治理的作用。党内法规严于国家法律，为全体党员干部标定纪律底线，树立道德高线，这既是维系党员干部的理想信念的内在要求，也是坚持民主集中制原则的必然结果。无论是对民主(党员、党组织的讨论与批评的自由)的调节，还是对集中(个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央*《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。)的保障，都有赖于对党员干部严格的纪律约束。完善的党内法规体系更是实现持续性的自我治理、实现“全面从严治党永远在路上”的根本保障。相比于西方政党，中国共产党的党纪规范群体更广(从领导干部到普通党员)、党纪约束强度更高(从政治忠诚、工作态度到生活作风)、党纪监督惩处更严(全面审查、事前预警加事后惩处)。十八大以来，中央修善了《中国共产党章程》，并首次集中清理党内法规和规范性文件，新制定或修订了关于党内法规制定、党的领导与巡视工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、机关建设、民主集中制建设等方面的党内法规，一套由党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则构成的健全完善的党内法规体系正在逐步形成。*据统计，十八大以来党中央已经制定、修订和出台了50余部党内法规。相关研究可参见，程同顺:《党内法规体系建设与国家治理现代化》，《甘肃理论学刊》2016年第11期；蒙慧、王雅菲:《导向·理念·对策：十八大以来党内法规建设研究》，《长白学刊》2017年第2期等。

作为国家法治体系的重要组成部分，党内法规体系的健全完善及其与国家法律的有机衔接，直接推进了中国特色社会主义法治体系的发展。此外，党内法规的系统完善推进了党内治理的机制化、长效化，为党领导人民制定和执行宪法法律、提升党的依法执政水平奠定了坚实基础，为党的领导干部运用法治思维和法治方式领导政法工作提供了制度规范，推进了法治政党建设*加快法治型执政党建设是全面推进依法治国与依规管党的客观要求。实现中国共产党的法治化领导和法治化执政，既是政党治理现代化的基本内容，也是推进国家治理现代化的重要保障。关于“法治政党”的探讨可参见，姚建宗,王旭伟:《法治政党若干重大问题初论》，《马克思主义与现实》 2016年第4期；田芝健:《法治型马克思主义政党建设与党内治理法治化研究》，《探索》2016年第2期；鞠成伟:《论法治政党与中国共产党依宪执政体制机制的完善》，《当代世界与社会主义》2014年第5期等。，为实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设提供了重要支撑。十八大以来，随着党对立法领导的加强和改善，修改消费者权益保护法、审议通过《刑法修正案(九)》、制定民法总则等重点领域立法工作顺利推进，立法体制和以宪法为核心的法律体系不断完善；党领导深化司法体制改革，立案审查制变更为立案登记制，司法责任制、法官员额制、人民陪审制、法律职业资格制度、以审判为中心的诉讼制度等制度改革向纵深推进，法治专门队伍和法律服务队伍建设力度加强，为保证司法公正、提高司法公信力提供了人才保障和物质条件，推进了中国特色社会主义法治体系的建立完善。

(责任编辑：周文升)

2017-05-31

肖贵清(1959—)，清华大学马克思主义学院教授、博士生导师；田 桥(1994—)，清华大学马克思主义学院研究生。

本文系2016年度国家社科基金十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略研究专项工程项目“十八大以来党中央治国理政理论创新研究”(项目编号：16ZZD023)的阶段性成果。

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