农村土地流转中村委会角色转变：“主导者”到“辅助者”*

F301.1 F301.0 F325.1

一、引 言

改革开放之初，家庭联产承包责任制，激发了农户生产的积极性，为农村经济发展带来巨大的制度红利(Lin，1992)。但家庭联产承包责任制的弊端逐渐显现，土地分割零散，造成农户经营规模狭小、土地规模化经营难以实现，阻碍农业现代化发展(许恒周和曲福田，2007)。同时，越来越多农村劳动力转移到城市从事非农产业，土地撂荒现象严重(李俊高和李萍，2016)，农业生产效率低下，农业现代化发展动力不足。从本质上来讲，这些弊端源于地权不稳定、交易权不完整，无法实现土地资源的有效配置(姚洋，1998；俞海等，2003)。而土地“三权分置”改革的提出与实施有利于解决土地“两权分离”的不足。“三权分置”强调落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，充分发挥市场优化农村土地资源配置的作用，提高土地利用效率(肖卫东和梁春梅，2016)。

村委会和农村集体经济组织在土地流转过程中扮演重要角色。村委会是具有“村民自我管理、自我教育、自我服务”职能的政治组织，而农村集体经济组织是拥有对集体资产经营管理职能经济组织。理论上二者角色定位不同，职能范围也必然不同，但实践中二者角色定位不明确，职能范围有所交叉(张广辉，2013)，村委会经常代替农村集体经济组织行使对土地的经济管理职能(罗猛，2005；周斌，2008)。这是因为农村集体经济组织在设计之初不仅要履行经济职能，还要承担一部分政治职能(邓蓉，2017)，这一混乱的角色定位导致职能范围界定的模糊。在《村民委员会组织法》《土地管理法》《物权法》中都有所提及：农村集体经济组织或村委会可以代表农民对集体所有的土地行使所有权，并且可以依法对集体资产进行经营管理；“村委会经营管理集体资产的职能主要是发包集体土地和以土地等集体资产出资、租赁、联营合伙等投资或经营活动”。实践中村委会在土地流转过程中可能扮演着超出职能范围的角色(李建功，2003；黄祖辉和王朋，2008；刘亚丁和杨秀文，2011)，导致农民权益严重受损，进而阻碍土地流转。国内学者针对这一问题提出了关于重构二者职能的解决方案：首先，村委会应当突出基层民主和村民自治功能，不该再继续作为集体土地产权的最终主体(李建功，2003)，并且要逐渐剥离其代替农村集体经济组织行使的经营管理职能(罗猛，2005)，使农村集体经济组织成为拥有独立支配经济资源的经济组织(周斌，2008)；其次，对农村集体经济组织采用股份合作的形式进行企业化改造(罗猛，2005)，尽快完善现行法律中的法人类型以赋予农村集体经济组织法人地位(肖鹏，2017)；最后，培育并完善的土地流转中介组织代替村委会，避免村委会再次过度干预土地流转的过程，同时保证土地流转双方之间顺利沟通，打开土地流转的供需渠道(钟涨宝和宋辉，2005)。2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》中明确剥离村委会对农村土地资产的经营管理职能，划清两个组织的界限。2017年3月15日通过的《中华人民共和国民法总则》第96条、第101条正式赋予农村集体经济组织“特别法人”资格，以便更好地对土地经营管理，但现阶段关于“特别法人”资格的法律不够完善，因此无法具体法人的权责利，应当尽快完善相关法律法规使“特别法人”体系更加完善，赋予农村集体经济组织真正的“特别法人”资格。

二、“两权分离”视角下土地流转中的村委会角色

“两权分离”视角下土地流转中村委会承担中介者、双向代理人、管理者三种角色。村委会的不同角色对土地流转产生不同的影响，其中村委会的中介者角色为土地流转双方提供信息，避免信息不对称而阻碍土地流转。双向代理人角色分为“农户—政府”双向代理人、土地流转双方代理人，村委会代行农村集体经济组织对土地资产的经济职能。管理者角色对土地流转相关要求进行及时备案和报告，帮助土地流转纠纷顺利解决。

(一)村委会的“中介者”角色

作为“中介者”的村委会主要在提供信息方面发挥重要作用。在土地流转的过程中，土地流入方一般是土地规模经营主体，流出方则是小规模分散经营主体，二者在生产经营规模、效益和理念等诸多方面存在较大差异，导致土地流转供需双方出现信息不对称的情况，容易引发较高的交易成本(黄祖辉和王朋，2008)。在这种情况下，村委会作为土地流转的中介者发挥了重要作用，它为土地流转双方提供充分的信息，打开土地流转的供需渠道，避免因为信息不对称而阻碍土地顺利流转(刘亚丁和杨秀文，2011)。同时作为村民自治组织，村委会了解村中各户土地具体情况，有利于村委会联络农户、集合分散土地达到整体流转的目的(孔祥智等，2013)。

村委会凭借信息优势适当介入土地流转将会起到推动流转的作用，但过度介入将会起到反作用。由于村委会内部缺乏有效的监督机制(周斌，2008)，因此存在以村干部为代表的村委会在土地流转过程中谋求私利的情况。土地流转双方经常出现信息不对称的情况，当作为中介者的村委会谋求私利而造成信息不对称，会导致土地流转更加困难(黄祖辉等，2008)。一些村委会甚至通过村干部影响农户对土地流转的意愿，强行推动土地流转，严重侵害农民利益，不利于土地流转市场的健康发展(许恒周和曲福田，2007；宋辉，2013)。对农民利益损害有三种表现形式：一是村委会作为土地流转中介收取流转费用；二是将低质量土地与高质量土地“捆绑”流转，降低了土地流转价格，降低部分农民的土地收益；三是村委会未及时调整地租，降低了农民流转的真实收益(孔祥智等，2013)。

(二)村委会的“双向代理人”角色

1.“农户—政府”双向代理人。土地“两权分离”视角下，村委会代替农村集体经济组织对土地发包和土地调整(周斌，2008；陈剑波，2006)。同时村委会还是上级政府的代理人，落实上级政府土地流转相关政策，其中最重要的是土地确权工作，因而称之为“农户—政府”双向代理人，这一角色为土地流转奠定良好的基础。

作为双向代理人的村委会在执行政策过程中更倾向于优先完成上级政府的任务，这种行为可能会损害农户利益，导致流转土地的积极性降低，阻碍土地有效流转(张广辉和魏建，2015；张群梅，2014)。原因在于村委会内部治理结构中监督环节缺位(周斌，2008)，以及作为政治组织的村委会拥有经济职能所能带来额外收益的驱使。

2.“流入方—流出方”双向代理人。土地流转双方出于对村委会的信任，使其成为土地流转双方签约的代理人，同时也是农户租金担保人，因此称为“流入方—流出方”双向代理人。农户拥有了签约代理人和租金担保人，降低了土地流转过程中集体决策的成本，提高了决策效率。同时，村委会作为双向代理人提高了土地流转价格的谈判能力，有利于促进土地流转，加快土地流转进度和提高土地利用效率(孔祥智等，2013)。

但村委会也面临诸多风险，当土地流入方认为农业经营无利可图时，可能会中止土地流转协议，导致村委会要代替流入方支付给农户租金(孔祥智等，2013)。这会对土地流转产生不良影响。首先，土地流入方中止协议时有可能存在土地难以复垦或者复垦成本过高的情况，严重阻碍土地再次流转。其次，村委会凭借农户的信任成为签约代理人，一旦出现上述情况，农户很难让村委会继续担任签约代理人。失去签约代理人的农户将为土地流转付出集体决策成本，同时在价格谈判过程中也将处于劣势地位，降低农民的土地流转收益。

(三)村委会的“管理者”角色

村委会具有对公共事务协调和管理的职能(陈剑波，2006)，《农村土地承包法》第37条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。《农村土地承包经营权流转管理办法》第25条也有类似规定，在土地流转过程中及时备案和报告有助于及时掌握土地流转动态、规范土地流转行为，促进土地流转顺利进行(刘亚丁等，2011)。村委会对土地流转备案有助于解决土地纠纷案件，有利于减少纠纷数量，有效促进土地流转。

实践中村委会的管理者角色还存在诸多问题。当村干部缺少对土地流转相关知识的认知时，将土地转让和土地转包相混淆，造成土地纠纷。此外，某些村干部责任意识不强，流转合同备案不及时，在解决纠纷时无据可查，增加解决纠纷难度(刘亚丁等，2011)。

土地流转与否的核心问题在于农民担心利益受损，而这与村委会在土地流转过程中的角色扮演密切相关，如何规范村委会角色行为值得进一步深入研究。

三、“三权分置”视角下土地流转中村委会角色转变

(一)村委会与农村集体经济组织角色的政策演变

土地“三权分置”强调落实土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，旨在促进土地流转，发展土地适度规模经营。如何有效促进土地流转，关键之一在于村委会职能的清晰界定。新近一些文件都有所提及村委会及农村集体经济组织职能的界定，通过系统梳理这些文件发现(如表1所示)，村委会正逐渐被剥离代行农村集体经济组织的经济职能，向单纯的政治组织发展，而农村集体经济组织则逐步集中其经济职能，向独立完善的经济组织发展。

表1关于村委会和农村集体经济组织的角色定位论述

续表

注：①《意见》指《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)；②《方案》是指《深化农村改革综合性实施方案》(中共中央办公厅、国务院办公厅2015年11月印发)；③《总则》是指《中华人民共和国民法总则》(2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过)。

虽然《民法总则》中提到村委会和农村集体经济组织为“特别法人”，并指出未设立村农村集体经济组织的，村委会可以依法代行村农村集体经济组织的职能。但《方案》中也曾指出“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和农村集体经济组织运行机制”。那么如何界定村委会与农村集体经济组织的“特别法人”值得进一步深入探讨。

(二)“特别法人”资格

村委会和农村集体经济组织都具有“特别法人”资格，为它们在土地流转中的角色转变提供法律基础，那么，何为“特别法人”以及如何理解“特别法人”呢？

1.“特别法人”的基本含义。“特别法人”的“特别”是相对于“普通”来说，是指“与众不同；不普通”，“法人”是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。“特别法人”在学理上有五种用法：特别规定的法人(马庆钰，2014)、设立方式特别的法人(谭启平等，2015；孙玉荣等，2014)、经营方式特别(国家垄断经营)的法人(吴敬琏，2013)，笼统区别于一般法人的法人以及“特别法人”就是指国家(申素平，2010；王小红，2014)。由于“特别法人”是参照“普通法人”而定义的一种法人类型，它会因“普通法人”这一参照系的不同而有差异，无法有一个明确而统一的定义。因此，就目前法律来看，“特别法人”是一个内涵与外延都不确定且仅限于学理层面的概念(谭启平和应建均，2017)。

《民法总则》中也仅规定了各类“特别法人”的主体资格及其特别法律适用引致条款，并未对法人的治理结构、权责利等方面作出规定(谭启平和应建均，2017)。

2.“特别法人”：进一步的理解。为了明确“特别法人”属于哪种法人类型，需要从法人的本质出发重新对法人分类(谭启平和应建均，2017)。法人是“自然人的模仿物”，从本质上来讲，它是立法者塑造的另一个法律上的自然人，因此它是具有独立人格的拟制人(梁上上，2016)。自然人的“独立”在法律中的体现即为“自治”，因此从法人本质出发对其进行重新分类时，应当强调“自治”。根据这一标准，法人首先被分为公法人和私法人，二者区别在于能否贯彻团体自治原则。公法人奉行职权法定和法律保留原则，其行为和职能范围严格受到法律的约束。私法人贯彻私主体自治原则，即行为目的和准则可自主决定。而私法人又可细分为社团法人和财团法人，二者最大的区别在于社团法人充分贯彻自治原则，财团法人由于缺乏成员和捐助人事前的限制，受到捐助目的和法律规定的约束。

为解决“两权分离”视角下村委会过度介入土地流转问题，首先要由农村集体经济组织承接村委会的“双向代理人”角色，同时加强对这两个组织行为的规范与监督。村委会和农村集体经济组织的角色定位应该强调法律对它们的约束，村委会不能脱离“村民自治组织”的本质，要在自治基础上完善法律约束。参照前面对法人的分类方式，农村集体经济组织的“特别法人”资格应属于公法人，而村委会的“特别法人”资格应属于私法人。进一步地，村委会的“特别法人”资格应当类似于财团法人，强调自治的同时行为受到法律的约束。将农村集体经济组织的法人归为公法人，其行为和职能范围将严格受到法律约束，能够有效避免出现因法律缺失导致其他组织代行其管理职能的情况。将村委会归为私法人体现了“村民自治组织”的本质特征，同时其行为也受到法律约束，有利于加强村委会内部和外部对其监督，避免再次出现村干部谋求私利而过度介入土地流转的情况。

而针对《民法总则》中第101条第2款“未设立村农村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村农村集体经济组织的职能”，该条款看似与明确村委会和农村集体经济组织角色定位的初衷相违背，但实际是为了更好地完善农村组织体系所做的铺垫。在现阶段，有些地区仍然存在未设立农村集体经济组织的情况，依然需要村委会代行对集体资产的管理职能来帮助土地流转，这也是赋予村委会特别法人资格的原因之一。村委会作为村民自治组织主要负责基层自治工作，在土地流转的过程中要尽量避免过度介入其中，赋予法人资格未免“小题大做”，但在合理代行集体资产的管理职能时，一个合理的法人身份还是很必要的。

(三)村委会职能弱化与农村集体经济组织职能强化

1.村委会职能弱化——土地流转的“辅助者”。村委会在土地流转中承担着双向代理人角色，但该角色是村委会代替农村集体经济组织行使集体资产管理职能而获得的，在村委会职能范围之内的角色定位只有中介者和管理者。为了在土地“三权分置”有效促进土地流转，集体资产管理职能应重新回归农村集体经济组织，因此，村委会在土地流转中的职能弱化了，只在土地流转中扮演“辅助者”角色。

村委会不再拥有对集体资产的管理职能(代行职能情况除外)，双向代理人角色被弱化，突出了土地流转中介者和管理者的角色，强调土地流转的辅助角色。村委会应突出其基层民主和村民自治功能，将工作重心转移到为土地流转双方服务上来，积极为土地流转双方提供土地流转信息，同时加强土地流转的备案工作，帮助解决土地流转纠纷，做好“助理”和“后勤”工作。而村委会对土地流转的阻碍作用主要源于“农户—政府”双向代理人这一角色，弱化这一角色的作用可以避免村委会过度干预而阻碍土地流转问题。

2.强化农村集体经济组织地位——土地流转的“引导人”。土地“两权分离”视角下，农村集体经济组织被村委会代行集体资产管理职能，导致村委会作为“双向代理人”过度介入土地流转，其行为具有很强的主观性及利己主义。土地“三权分置”强调放活土地(经营权)流转，此时村委会与农村集体经济组织角色定位应更加明确，村委会剥离了代行的集体资产管理职能，由农村集体经济组织继续行使，承接“双向代理人”角色。农村集体经济组织被赋予“特殊法人”资格，其行为受到法律约束，为其决策行为承担经济责任。在执行政策方面，有利于集体经济组织维护农民利益；在协商土地流转合同条款方面，能够更好地维护流出方农户的利益，帮助政府引导农户顺利流转土地，为流转市场注入新的活力。

四、结论与建议

在“两权分离”视角下，村委会在土地流转中扮演“中介者”、“双向代理人”与“管理者”角色，但不同角色定位中对土地流转都产生了一定的负面影响。在促进土地有效流转的“三权分置”政策提出的背景下，村委会与农村集体经济组织被赋予“特别法人”资格，且《深化农村改革综合性实施方案》中指出要“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和农村集体经济组织运行机制”，这为弱化村委会在土地流转中的地位、强化农村集体经济组织在土地流转中的经济职能提供了法律基础。

但关于“特别法人”的法律还有待进一步完善，厘清村委会和农村集体经济组织的关系，真正转变二者的角色定位，为土地流转打开新局面。完善“特别法人”的相关法律至关重要，特别是要明确“特别法人”具体法人类型，有助于深入理解“特别法人”资格特点，推动建立完善的法人治理结构，明确法人权责利的范围。赋予村委会、农村集体经济组织法人地位的最终目的是要规范行为，避免过度介入土地流转过程，因此尽快完善相关法律是实现二者角色真正转变的有效手段。

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