住宅建设用地使用权续期相关问题之探讨

阿尔米拉·也尔肯

(新疆师范大学 法学院，新疆 乌鲁木齐830054)

住宅建设用地使用权续期相关问题之探讨

阿尔米拉·也尔肯

(新疆师范大学 法学院，新疆 乌鲁木齐830054)

物权法虽然规定住宅建设用地使用权期满要自动续期，但该规定并不明确，引发了续期期限如何规定、续期是否有偿、如果有偿收费方式及收费标准如何规定等诸多分歧较大的问题。而这些问题的处理关系到房屋所有人的切身利益，影响人们的生活及当前社会经济发展的大局，需要完善立法体系，尽快制订相关制度。针对住宅建设用地使用权续期的有偿性、期限、制度设计等热点问题进行梳理和归纳，借鉴域外立法模式并提出我国未来制度设计的方向，建立严格的住宅建设用地管制制度。

住宅建设用地使用权；续期相关问题；制度设计

2016年4月，温州市发生的住宅建设用地使用权续期事件引起了民众、学者以及国家政府部门的热切关注。温州部分房屋住户发现其持有的土地证期限只有20年，到期的土地证重新办理需要补缴数十万元的土地出让金，在社会各界引发热议。温州土地续期引发人们对土地使用权期限的关注是由于它涉及到如今越来越紧迫又绕不开的问题。《物权法》仅有对住宅建设用地使用权期满的原则性规定，这条规定采取模糊立场回避国有建设用地使用权期满而面临的一系列重要问题，与其相关的处理细则一直没有出台。土地使用权到期后如何续期？如果是有偿续期，交多少合适？续期年限又如何计算？住宅建设用地与非住宅建设用地应如何区别？上述争议已成为我国目前一个不能回避的现实问题，学术界并无一致的观点。因此，针对上述问题在梳理相关法律法规的基础上，分析我国住宅建设用地使用权续期现状，研究大陆法系国家和我国香港地区的相关法律法规以及对住宅建设用地使用权续期存在的问题进行深入研究，提出今后的制度设计原则与方向，以期为未来法律政策和社会实践的有机结合提出可行的发展方向[1]。

1 住宅建设用地使用权相关法律法规梳理

我国现行的土地使用权制度是20世纪80年代经济体制改革的产物。1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定期满后的土地使用权由国家无偿收回并根据人的寿命长短等因素确定居住用地使用权出让最高年限为70年，在此之前，地方政府对国有土地使用权期限的规定十分混乱。此规定具有一定的合理性，但是也面临着70年期满后的处理问题。1995年发布的《城市房地产管理法》全文并未涉及土地使用权出让的年限，规定政府只有因为社会公共利益需要才能不予批准。对有关申请续期的时间要求和条件都作了更加细化的规定，这一规定比1990年有了很大的进步，但也没有解决根本性问题，不具有可操作性[2]。

2007年，由全国人大常委会制定的《物权法》对之前规定的住宅建设用地使用权续期内容进行了较大修改，在建设用地使用权续期问题上明确区分住宅与非住宅，补充了此前法律的漏洞。但遗憾的是立法者回避或模糊了对续期是否有偿或者无偿的规定。从立法本意上看，立法者也不是放弃收费权不做具体规定,这主要是因为当时缺乏科学合理的依据。该问题又关系到广大人民群众切身利益，需要做进一步深入研究，然后在此基础上做出合理规定。

有关住宅用地的土地使用权问题，目前现成法律有《物权法》和《城市房地产管理法》，当两部法律相冲突时，从法理上说，下位法与上位法相抵触，按上位法执行。按照新法优于旧法的适用原则，也应当适用《物权法》规定。因此《暂行条例》《城市房地产管理法》《物权法》体现了如今我国法律对住宅建设用地使用权的相关续期问题。

2 域外及我国香港地区地上权制度及启示

2.1 域外地上权制度

德国法律作为大陆法系的代表，在土地利用上有一套比较完善的法律体系。德国为地上权设置了独立的地上权登记簿制度，即登记生效主义。明确规定了地上权期满后的续期规则和当事人享有的权利，如地上权期满后，地上权人有续期的权利。但对续期次数和续期期限没有做出明确的法律规定，赋予当事人自由裁量的权利。对于补偿，土地使用权者可由合同当事人事前对补偿的金额和补偿方式进行约定并协商解决充分尊重合同当事人的意思自治。

日本民法和德国民法不同，日本采取土地与建筑物完全分离的立法模式，这有利于保护地上建筑物所有人的私有财产权利。日本的地上权是一个具有很强效力的物权，即可继承和转让。在地上权期满时，土地所有权人有时价购买的权利并有更新权。对于地上权的存续期限，日本地上权的期限只规定了下限，最低存续期限为 30年。日本法在续期期限时重视意思自治，给予双方很大的自由选择权利。

2.2 我国香港地区地上权制度

国内的土地出让制度改革在很大程度上借鉴了香港的官地批租制度。香港的土地使用权出让合同分为可续期与不可续期两种。一般住宅用地属于可续期的出让合同。香港法律规定土地使用权期满后，土地使用权自动续期，续期不需补交地价，仅需每年缴纳新地税。对于续期期限，香港地区绝大多数的土地批租的期限都延长到75年、99年、150年。对于续期费用，香港也尊重当事人的合意按照约定收费，若无约定，则年续期费用为年度房屋租金的0.15%。因此关于土地续期、期限及费用香港地区的规定可以概括为三个方面：第一，自动有偿续期；第二，较长的续期期限；第三，根据出租土地的契约向政府缴纳年租，亦即地租。

2.3 域外及我国香港地区地上权制度的启示

德国和日本都是土地私有制，而我国实行社会主义公有制。因此我国应立足本国国情，综合德国、日本及我国香港地区的法律法规，探索出适合我国国土的制度。大陆法系国家对于地上权期限的规定都非常重视当事人之间的合意。德国法对存续期限、续期期限及地上权人的优先权完全由双方当事人进行协商约定，日本法也规定给予双方很大的自由选择权利，尊重双方之间的约定，充分体现尊重当事人意愿的精神。此外，可借鉴我国香港地区的较长续期期限制度来保障所有权人的财产利益并无偿续期但每年向政府缴纳一笔地租，相当于房产价值的万分之一左右，大多数人完全可以承受。结合我国实际，借鉴先进的制度设计，应当引起立法者和政府的重视[3]。

3 自动续期规则相关问题分析

3.1 自动续期适用的范围不明

《物权法》确定住宅建设用地使用权到期后可以自动续期的制度涉及范围广泛，而一块土地上同时有很多建筑物所有权人，没有明确的适用范围是现存的自动续期制度存在的漏洞之一。混合型建设用地的续期问题没有相关规定，所以在讨论自动续期具体如何实施的细则时，首先需要确定的就是自动续期的适用范围问题。在实际生活中，同一块地上存在住宅和商业用房的现象非常普遍，但对混合型建设用地的续期问题却没有相关规定。那么对这种混合型用地在使用期满需要延长使用期限时，应该采用哪种续期规则规定？这个问题也是我们在完善自动续期相关法律法规时不能忽视的一个问题。

3.2 期满后续期的费用不明

目前对于住宅建设用地使用权续期的缴费标准众说纷纭。对于是否有偿的问题，笔者认为有偿为宜。如果采取无偿续期的方式有违我国土地制度的基本国策，国家土地所有权被架空将会加剧住房资源的空置与浪费，甚至影响城市社会的安定。若自动续期是有偿续期，紧接着要面临的问题就是缴纳标准及缴纳方式。对续期费用标准目前主要有几种观点：第一种认为按地价的一定比例收费；第二种是“超额面积有偿续期论”即续期费用应当考虑房屋面积再具体确定；第三种认为续期费用应根据续期时具体的土地增值价款的多少来确定[4]。而具体的费用及缴费方式目前也处于立法需要补充的状态。

3.3 期满后续期的期限不明

续期期限的长短相关问题是比续期费用规则相关问题更为基础的问题，住宅是家庭最重要的资产，与人们的生活有着密切联系。而我国《物权法》对住宅建设用地使用权期满后续期期限没有作出具体规定，因此也无法判断续期的期限有多长。但是当前法律未作出明确的规定不代表其重要性程度的降低。由于《物权法》对此没有明确规定，因此对于该问题产生了许多不同的意见：第一种观点认为续期的期限均应以住宅最长安全使用寿命为限；第二种观点认为应借鉴我国香港地区和域外一些国家的最长使用期限规则；第三种观点认为续期期限应该规定在一个较短的时间范围内，有利于国家政府机关的管制。

4 住宅建设用地使用权期限制度困境的破解之道

4.1 住改商用房及混合性住房的性质界定

对于混合型住房，主要分为商住两用房和“住改商”房两种，我们应该分别对待。首先，对于商住两用房，由于住宅和商业用地同属于一栋建筑物，因此在续期问题上应当优先保障住宅地使用权人的权利，并且对商业建设用地应适用非住宅建设用地的规定。混合型住房的住宅用户若仅以居住为主要目的，应该视其为普通住宅用户并适用自动续期原则。其次，对于“住改商”房，按照是否在相关部门登记进行具体分析。对到相关部门进行登记并未破坏住宅原有性质的商业用地住宅用户，以商业用地期满的相关法律制度予以处理；若没有到相关部门进行房屋用途登记的，要按照具体用途予以判断。对于商用的营业规模和收益并不大,只是为了改善个人和家庭的日常生活可确定为住宅用地,其他均确认为商业用地。综上所述，对相关房屋建筑物的登记用途和实际利用情况进行综合考察,对擅自改变土地用途的依据相关制度规定应采取处罚措施。

4.2 附条件的有偿自动续期的建议

住宅建设用地使用权自动续期指的是手续问题，而非费用问题。土地作为稀缺资源进行免费使用，实际上违背了市场经济规律。有关期满后自动续期费用计算有上文提到的三种观点，笔者认为住宅建设用地续期应有偿而且应该是附有条件的有偿续期。可借鉴我国香港地区的年地租制度即自动有偿续期，每年向政府缴纳一笔地租，相当于房产价值的万分之一左右，大多数人完全可以承受。也可以按照“超额面积有偿续期论”实行差别化收费制度[5]。即根据房屋实际面积收取费用。人均住宅面积的最低标准应由全国人大及其常委会制订，并规定对超出最高期限的房屋及对于超出居民人均居住面积标准的住宅建设用地使用权续期要收取相应费用，尽可能地降低续期费用，以保障民生。

4.3 自动续期期限建议

笔者认为应限制住宅建设用地使用权最高年限，期满续期按照固定年限的方式予与解决。住宅建设用地使用权的最高期限是70年的规定借鉴了我国香港地区的制度。但是各地发展水平和实际状况不一样，因此建设用地使用权应根据我国实际，从基本国情及实际发展水平出发制订适合我国的续期规则。如果没有特殊期限考量，笔者认为以建筑物剩余使用寿命的长短来确定续期期限，续期期限应当在70年左右，且最长不宜超过90年，因为按照建设部的建设标准，房屋设计的使用寿命为70年而住宅建设用地使用权的出让期限最长为90年，以此确定一次性续期期限具有合理性[6]。也就是以建筑物的安全使用期限作为住宅建设用地使用权续期期限上限，并且续期的期限原则上应当通过一次性续期的办法来确定，而不宜采取多次续期的办法。

5 结语

住宅建设用地使用权期满后如何续期是一个关系到广大群众切身利益的热点问题。当时立法时住宅建设用地使用权到期的问题还不突出，还有待对此问题做进一步深入研究，因此新出台的《物权法》对于这一问题只是笼统地规定了自动续期。这就导致住宅建设用地使用权期满后的续期客观存在且尚未解决的问题，很多细节问题都没有落实。希望结合我国社会的实际，坚持以人为本理念，建议国家尽快加强研究，拿出可行性意见；尽快通过完善立法的方式为解决住宅建设用地续期问题提供合理合法的依据，对解决当前这一日趋紧迫的问题起到推动作用。

[1]王利明.住宅建设用地使用权自动续期规则[J].清华法学,2017（2）：73-82.

[2]杨立新．物权法[M].北京：高等教育出版社，2007：186．

[3]李颖.住宅建设用地使用权自动续期法律问题研究[D].上海：华东政法大学,2016.

[4]石冠彬.住宅建设用地使用权续期制度的宏观构建[J].云南社会科学，2017(2)：105-113.

[5]高圣平,杨璇.建设用地使用权期限届满后的法律后果[J].法学,2011(10)：104-112.

[6]王立兵.宪政视角下的住宅建设用地使用权期限立法评析[J].北方法学，2011(1)：120-125.

责任编辑李 燕

Renewal of the Right to Use the Residential Construction Land

Al MIRA·Erken
（Law school,Xinjiang Normal University,Urumqi Xinjiang 830054,China）

Although the Property Law stipulates that the right to use the residential construction land shall be renewed automatically upon expiration,but the not clear rule causes a lot of different opinions such as how to stipulate the term of renewal,whether the renewal is paid or not,and how to regulate the paid fees and charges.How to solve these problems relates to the homeowners’ vital interests,affecting people’s life and the overall situation of the current social and economic development.The legislation system should be perfected,and the relevant system must be established as soon as possible.This paper sums up its hot issues of compensation,time limit,system design,drawing lessons from extraterritorial legislation model and put forward the direction of our country’s future system design to establish a strict residential construction land control system.

right to use the residential construction land;the relevant issue of renewal;system design

D923.2

A

1674－5787（2017）03－0017－04

10.13887/j.cnki.jccee.2017（3）.5

2017-04-28

阿尔米拉·也尔肯（1992—），女，新疆乌鲁木齐人，新疆师范大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法学基础理论。