国家治理框架下的主体功能区生态补偿问题研究

李 琦，王人骏

（1.吉林财经大学 税务学院，吉林 长春 130022，2.云南德宏州国家税务局，云南 德宏 533100）

国家治理框架下的主体功能区生态补偿问题研究

李 琦1，王人骏2

（1.吉林财经大学 税务学院，吉林 长春 130022，2.云南德宏州国家税务局，云南 德宏 533100）

十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，主体功能区战略是中国转变经济发展方式在空间上的具体体现，主体功能区生态补偿是在各功能区之间建立一种有效补偿机制，确保生态建设区人民生存发展权利。国家治理框架下的主体功能区生态补偿机制实际上是由各级政府、市场与社会共同参与的。

国家治理；主体功能区；生态补偿

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，国家治理以满足民众的公共需求为价值基础，在国家治理过程中强调政府、社会和民众的广泛参与，坚持公正、民主、法制的原则。主体功能区规划的核心目标就是要清晰定位各主体功能区的功能，实现各区域经济优势互补,最终构建人与自然和谐相处的区域发展格局，这是科学发展观的必然要求。

一、主体功能区建设的战略目标

2006年国家“十一五规划纲要”与2011年“十二五规划纲要”均提出了“主体功能区战略”，国家将主体功能区提升到与区域发展总体战略并列的地位，这表明主体功能区对我国未来经济社会发展具有重大意义。根据全国国土空间分布状况划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，优化开发区域一般来说经济比较发达，人口比较密集，发展中面临的资源环境问题更为严峻；重点开发区域经济基础已具有一定规模，但资源环境尚未过度开发,还有进一步利用的空间和余地，经济发展潜力较大；限制开发区域通常包括耕地面积广、适合发展农业生产的农产品主产区和生态系统遭受迫害并且有可能影响大范围乃至全国生态安全的区域；禁止开发区的资源环境承载力极弱，生态环境面临濒危状态，开发密度极低，是保护自然生态系统和人文景观的重要区域，严格杜绝从事经济性生产开发活动。在主体功能区规划中限制开发区和禁止开发区要实施保护区域生态环境的功能，结果导致与优化开发区和重点开发区的经济总量差距不断扩大，政府和社会理应对禁止开发区和限制开发区保护环境的努力给予必要的生态补偿，努力缩小各功能区居民的基本公共服务差距。

二、生态补偿经济学理论基础

生态补偿概念最早是自然科学概念，后来引入到社会科学研究领域，集中研究生产活动过程中各类经济主体为全社会创造优良生态环境时产生的社会生态效益，社会应向生态产品供给者支付生态产品成本和由此产生的机会成本，其本质是一种经济利益补偿。可持续发展理论、生态环境价值理论和公共产品理论为生态补偿提供了理论依据。

（一）可持续发展理论

可持续发展首次于1972年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上提出并讨论，是注重长远发展的经济增长模式，是科学发展观的基本要求之一。可持续发展理论主要包括三方面内容，即经济可持续、生态可持续和社会可持续，这三方面相互协调、相互影响，即在人类工业化发展中合理开发、节约使用资源，最大程度保护自然环境，促进生态资源可持续发展，从而实现全社会的持续发展。在满足当前发展的同时，不损害后代的利益，从而创造一个和谐、公平的社会环境，最终达到人类的全面、长远发展。经济可持续发展鼓励经济增长，通过转变发展模式，调整产业结构，从源头上保护环境，避免大规模、高强度的工业化和城镇化开发，避免造成生态系统整体功能退化。可持续发展强调社会公平是环境保护得以实现的机制和目标。［1］

（二）生态环境价值论

工业化进程的加快导致人类对自然资源的消耗远远超过环境的承载能力，因生态环境遭到毁灭性破坏而制约经济发展，所以生态环境具有价值已成为人们的共识，在生产活动中必须反映出生态系统市场价值。联合国千年生态系统评估的研究在这方面起到了划时代的作用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的全部效益，主要包括为人类提供生态产品的供给功能，还包括对森林、草场、河流、大气的调节功能，以及对人类持续的生产活动源源不断提供资源的支持功能。因此，在人类可持续发展进程中，要充分考虑稀缺性资源的有效利用，既满足当代人的生活福祉，同时也要将生态环境的外部性价值体现在行为决策中。生态补偿主要从保护生态环境出发，促进人与自然和谐共处的绿色发展理念，在追求GDP的过程中将生态系统服务价值计算功能考虑进来，科学界定生态环境特征与生态产品价值。

（三）公共产品理论

公共产品理论萌芽于18世纪，大卫休谟在《人性论》中指出自利的个人之间存在某些共同消费的“产品”，对这类产品的消费存在“搭便车”的心理及可能性，由政府参与供给才能有效克服这一问题。萨缪尔森1954年给公共产品作了定义，所谓公共产品是指社会上每一个社会成员在消费某种产品时不会影响他人消费、不会导致他人对该产品消费的减少。公共产品具有“非排它性”“非竞争性”“效用的整体、不可分割性”。生态产品本质上是一种纯公共产品，这类产品的供给由供给者付出了很大的代价，包括放弃从事生产活动的机会成本，而其他人可以轻而易举地消费到生态产品，坐享其成。市场经济条件下以追逐利益最大化为目标的行为人都不愿意提供生态产品，因此生态环境进一步恶化。

三、主体功能区生态补偿机理分析

生态补偿机制是以保护生态环境、促进生态产品供给为目的，根据生态环境价值，调动社会各方积极性，通过政府、社会、市场三大体系，以内化相关活动产生的外部成本为原则，从而达到保护生态环境、调节相关各方之间利益关系的环境经济政策。主体功能区生态补偿机制是要在优化、重点开发区与限制、禁止开发区之间建立一种有效补偿机制，确保生态建设区人民生存发展权利。

（一）主体功能区生态补偿主体

由于对资源环境消耗利用不同、发展现状及潜力不同，各主体功能区在经济发展中功能不同。优化开发区大多经济发达、开发强度高，是制造GDP、提升国家竞争力、带动全国经济社会发展的龙头，但这一区域通常消耗大量资源，对环境破坏较大，是生态产品的使用者；重点开发区域具有一定经济基础，开发、利用潜力相对比较大，对资源环境需求极大，亦是生态产品的需求者。而生态建设区的主体功能是提供农产品和生态产品，属于防御生态环境公共风险的纯公共产品，从全局上保护耕地、保障农产品安全、遏制生态环境恶化趋势、有效提供生态公共产品。在国家治理体系下，一方面可以由政府通过财政手段以财政投资性供给机制来供给；另一方面发挥社会第三方力量，包括企业和居民以及各类社会团体、非政府组织，由优化开发、重点开发区域的受益者向生态建设区的生态产品提供者给以补偿；还可以创造一个生态产品交易市场，以鼓励市场经济主体减少对环境造成污染和生态资源的破坏。［2］

（二）主体功能区生态补偿对象

限制开发区和禁止开发区为了保障国家的生态安全和全国农产品供给放弃大规模开发与工业化进程，并减缓城市化速度。这些地区的居民应该得到国家的补偿，特别应该得到重点开发、优化开发区的利益补偿，至少要确保生态建设区居民享有与其他区域大体相当的公共服务、拥有与生态建设区同样的生活条件。补偿范围应该涵盖生态环境保护、生态工程建设等禁止开发区和农产品主产区等限制开发区，补偿对象应该是对生态环境建设做出贡献的各利益主体，包括各国有企业、私人部门(包括各非国有企业、农村居民)。主体功能区生态补偿方式可以选择政府机制、市场机制和社会机制兼施；补偿手段是财政投资、税收、收费等各种财政手段；补偿方向包括正向补偿，也就是有优化开发区或重点开发区对生态建设区直接投资、补贴、税收优惠等，还包括逆向补偿，即对生态产品受益人征税、收费等。［3］

（三）主体功能区生态补偿内容

生态补偿价值由两部分组成：一部分是保护生态环境实际支付成本，另一部分是为人类提供的生态服务社会价值，即获取经济利益的机会成本，可以生态建设区提供的生态产品与服务确定补偿价值，需要参考空气、水、森林等环境建设质量及标准，也可以依据生态资源系统由经济型向自然型转换所丧失的机会成本来补偿，即假定生态建设区从事经济生产开发能创造的经济价值给其补偿。

四、建立主体功能区生态补偿机制的对策

我国区域间自然资源分布和经济发展水平差异很大，主体功能区建设生态补偿问题至关重要。在实施主体功能区战略的过程中，全面发挥政府、社会、市场多元治理主体的功能，建立补偿机制引导各级政府和市场主体自觉推进主体功能建设，维护禁止和限制开发区人民的生存、发展利益，确保该区域有效进行生态建设、生态维护、生态产品供给，实现与优化重点开发区人民共同发展，促进各区域差距逐步缩小。

（一）设立生态补偿基金，增加生态建设区基本公共服务供给

在划定各功能区范围基础上分清中央、省、市、县各级政府应承担生态产品的供给责任，保证生态建设区用于环境保护和生态系统修复支出、农业综合生产能力建设基本支出。由社会非盈利组织从生态环境受益地区集资设立生态补偿基金，用于生态区对路、水、电等生态环境保护基础设施建设，以及生态移民和剩余农业劳动力转移，在居住、教育、医疗等方面减少人口迁移的障碍和成本，增加就业培训以提高人口流动能力，保障生态区居民能够享受到全国平均的公共服务水平。

（二）建立横向转移支付制度，缩小生态建设区与开发区差距

有效的财政转移支付可以促进地区均衡发展，为适应主体功能区战略的新要求和挑战，对我国现行财政转移支付进行改革与创新，以强化不同区域基本服务能力的财力均等化。建立主体功能区生态补偿的横向转移支付制度，让生态环境受益区政府直接向提供生态服务区政府进行财政转移支付，以横向财政转移改变开发区与生态建设区之间的利益格局。依据生态区提供的生态服务价值区和保护生态环境而产生的实际成本和机会成本确定横向转移支付的规模，以缩小生态建设区与开发区的财政能力差距，并保障各功能区居民尤其是生态建设区居民能够享受到与经济发达地区相当的公共服务水平，最低要享受到全国平均的公共服务水平。［4］

［1]赵惠敏.三个维度的中国税制改革目标取向［J］.社会科学战线，2016，（9）.

［2]魏后凯.对推进形成主体功能区的冷思考［J］.中国发展观察，2007，（3）.

［3]贾康.推动我国主体功能区协调发展的财税政策［J］.经济学动态，2009，（7）.

［4]李琦.推进长吉图区域经济发展的财政问题研究［J］.财政研究，2011，（5）.

［责任编辑：于明霞］

Problem of Ecology Compensatory of Subject FunctionArea of the Frame of National Governance

LI Qi1,WANG Ren-jun2
（1.School of Taxation,Jilin University of Finance and Economics,Changchun 130028,China; 2.Yunnan Dehong State Taxation Bureau,Dehong 533100,China）

In the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed to promote national governance systems and governance capacity modernization,the main functional areas strategy is the embodiment of Chinese transformation of the mode of economic development in space,ecological compensation of main functional zones is to establish an effective compensation mechanism between the various functional areas,to ensure the rights of survival and development of people's ecological construction area. The main functional areas of ecological compensation mechanism of national governance the framework is actually composed of all levels of government,market and social participation.

national governance;main functional area;ecology compensatory

F124；F205

A

2016-12-29

1671-6671（2017）02-0082-04

吉林财经大学科学研究项目、吉林经济研究中心资助项目（2016P40）

李琦（1971-），女，吉林白城人，吉林财经大学税务学院教授，硕士生导师，研究方向：财税理论与政策。