司法改革省以下统管人财物的再审视

刘 蓉

(渭南师范学院 报刊社，陕西 渭南 714099)

【法律与社会问题研究】

司法改革省以下统管人财物的再审视

刘 蓉

(渭南师范学院 报刊社，陕西 渭南 714099)

我国司法强调法院、检察院司法活动的独立性，在受人大任命人事、政府统管财政的影响下，司法难以摆脱地方化与行政化的趋势。通过将人财物的管理权集中到省级，摆脱地方化与行政化对司法权行使的掣肘，进而维护司法的独立与权威，是本轮司法改革的重要目的。以司法规律引导司法改革，财物统管是改革的重要保障，顶层设计也应考虑区域经济差异，财物收支两条线可推动涉案财物处理的规范化；人事改革是改革的难点，需谨慎处理可能出现的法理障碍，应提高司法人员改革主体的参与度，人员分类管理应与审判中心改革相结合，完善诉讼分流，在此基础上完善司法责任制。审视和解决改革中存在的问题，有助于司法管理体制改革的良性发展。

司法管理体制改革；人财物统一管理；涉案财物；员额制；司法责任制

党的十八届三中全会提出要推动省以下人财物统管的改革部署以来，最高人民法院和最高人民检察院相继展开司法机关人财物省级以下统管的探索。2017年3月以来，“两高”不断列举法检两院司改成绩。目前，本轮的司法体制改革仍在继续进行，然而，省以下统管人财物改革却相对落后，诸如员额制改革、司法责任制改革等，作为司法体制改革的配套措施，与司法工作人员的切身感受联系最为密切。审视和解决存在的问题，有助于司法管理体制改革的良性发展。

一、问题的提出——司法地方 化与行政化的根源

长期以来，我国司法权存在一种行政化及地方化的特质。新中国成立初期，由于国家财力物力有限，地区经济水平也极不均衡，司法机关被当作普通政府部门来看待，不仅司法管辖完全与行政管辖相一致，人员任免、经费供给、职务保障也完全依赖于地方，使统一的中央司法事权被地方分割，形成了“条块结合”的管理模式。值得肯定的是，这种以“块”为主的管理体制和运行“惯性”，在特定的历史时期发挥了积极且极为重要的作用，尤其是在节约司法资源，提供便利司法方面，作用更为明显。

但是，随着经济发展进程和地域沟通与流动速度的加快，司法地方化尤其是司法地方保护的弊端开始显现。一方面由于地方人大及组织部门对法院、检察院有人事任免权。另一方面地方各级法院、检察院的经费都由同级政府进行预算，在这种人事、财政体制下，国家司法人员可能会有“地方的法官”“地方的检察官”烙印，也有可能制约司法工作的健康发展。

司法的行政化在我国主要体现在科层制的管理模式上。科层制是对行政官员的一种管理方式，在司法资源严重不足、司法人员素质低下的历史时期，发挥过积极的作用。但将法官、检察官的晋升途径与政府公务员相提并论，使得《法官法》和《检察官法》所规定的司法人员12个等级在实践中变得可有可无。科层制的特征与 “独立性、被动性、中立性、终极性”的司法权特征明显已不相适应。上下级法院之间本应是监督与被监督的关系，可实践中出现的类似于行政系统的“请示”“批示”完全是科层制的领导关系，常常发生“先定后审、上定下审”，“审者不判、判者不审”的“行政司法”现象。[1]遇到疑难、复杂或有重大影响的案件，法官考虑的不是提高能力办好大案要案，而是首先请示领导，一旦出现冤假错案，司法责任的追究与落实往往变得困难重重。

二、路径的确立——省以下人财物 统一管理的改革进程

美国法学家罗斯科·庞德曾经说过：“司法的真正危险在于对合理改革的胆怯抵制，对法律陈规的顽固坚持。”[2]8在司法去地方化、去行政化以及维护司法独立方面，我国曾进行过审判长资格选任制、主诉和主办检察官制，《法官法》和《检察官法》也规定了不同于行政序列的级别制度，但改革本身就是社会的转型，革故鼎新过程中的新问题和新情况也在不断涌现，加剧改革的难度。司法机关人财物的问题，既是司法行政化与地方化的外在表现形式，也是本轮司法体制改革的一项重要突破口。

省级统管人财物的改革，可以分为对人的省级统一管理和对财物的省级统一管理。对人的省级统一管理，是指法官、检察官的提名、任免、管理等，按照法定程序，由省级部门进行部署；对财物的省级统一管理，则主要是指省以下地方法院、检察院的财物经费等行政管理内容，也是由省级部门统一负责的一项机制。司法机关人财物管理方式最终目的应当走向中央的统一管理，从而实现“保证国家法律统一正确实施”的目的。可以说，目前的省级统管人财物的改革，是整体改革中的重要一步，是在激进主义和保守主义之间的理性抉择，更加符合我国国情，可以发挥中枢性的作用。

三、司法资源的调整——省以下财物 统管是本轮司法改革的重要保障

确切地说，对财物关系的省统管更多地应当属于行政事务改革的内容。由省统管地方司法机关的财物，一方面有利于破除目前司法机关财政受困于地方的问题，另一方面对于省级财政的工作能力也是一项重要的考验，如果出现省级财政部门的不配合，将有可能出现司法人员收入水平降低的情况，这与十八届四中全会提出的“健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”不符，不利于司法管理体制改革的顺利进行。虽然更多的是行政事务方面的改革，但因为同司法管理体制改革密切相关，对于本轮司法改革的成效来说，也有着密不可分的关系。

(一)财物收支两条线管理，推动涉案财物的规范化处置

最高人民法院第四个五年改革纲要中提出：“配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革要严格‘收支两条线’管理，地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。”由于本身在立法上就存在着分散复杂、效力层级不一的情况，涉案财物处理的规范化问题，在我国已经成为一项极其复杂的论题，在本轮司法体制改革中也是重要的组成部分。

在我国司法机关中，目前法院系统已经实现了“收支两条线”的管理模式，即法院收取的诉讼费用全额上缴财政，财政部门统筹后再以业务补助经费的形式拨给法院。[3]但在运行的过程中，一方面收支两条线存在着“明脱暗挂”的现象，部分财物存在着被不当截留的情况。另一方面对于涉案财物的处理，未能严格执行收支两条线管理，部分司法机关将涉案财物视为办案经费的来源。“收支两条线”管理模式最大的特点是，司法机关收取的费用以及查封、扣押、冻结的财物不能直接使用。以上海市的试点为例，一方面，司法机关收取的诉讼费、罚没的财物，以及追缴的赃款、赃物等都要统一上交省级财政部门，由省级财政部门对各类资产进行清查登记后管理和分配，司法机关不可私自使用这些财物；另一方面，法院所需要的各项支出需要通过制定预算的形式报上海市人大批准，然后由上海市级财政部门按照预算的规定向各级法院统一划拨财物。[4]

(二)顶层设计不排斥区域差异，健全职业保障制度

我国现行的地方司法机关人财物管理模式可以称为是一种“分散型”的管理方式，但这种“分散型”的管理方式也存在一定的历史必然性和现实合理性，基本上能够同我国现有司法机关的角色功能定位相匹配，长期以来在维护司法正常运行、推动我国法治建设中也起到了积极的作用。因此，如果因为局部的运行不良就将整项制度推倒重建，会不会打破原有机制中的良好方面，也逐渐成为改革中的一项忧虑。从目前试点的情况来看，在多重因素的作用下，这种忧虑有可能会转化成为现实。由于省级区划内不同地区之间的经济水平差异，如果简单地将省级人财物集中管理定义为同一水平线管理，对于经济较为落后的地区来说是福音，而对于经济原本较为先进的地区来说，拉平了收入水平就意味着收入的减少，这并不符合改革的初衷。

省以下统管人财物是否应当制定并执行统一标准，意味着目前情况下不同地区间司法机关财政和福利津贴等收入差异的直接变化。早在省级统管人财物改革决定正式出台之前，一些地方司法机关就已经表现出了一定程度的忧虑，省级统管有统管的优点，但分散式的管理也并非一无是处，从目前试点的情况来看，“统分结合”的管理方式值得考虑。以广州和深圳试点为例，除基本工资等由省统管外，地方津补贴由地方财政负担，在这种承认了现有差异的前提下，才能保证司法人员收入水平的整体提升。[5]总体来说，就是在各地经费和津贴不一的情况下，各地司法机关仍应当被视为相对独立的预算单位，每个预算单位的差异性应当在一定时间内得以承认和保留。可以省级财政统管前一年的经费标准为参考，由省财政按照这种标准对各司法机关上缴的财物重新进行预算分配。这样一来既承认并保留地方性、差异性，也减轻了省财政在职能范围在短时间内扩大所带来的财政压力和工作压力。

四、人事关系的重塑——省以下人事 统管是本轮改革的难点

进行司法人员人事关系省级统管的改革，对于循序渐进强化中央的司法权是重要举措，但涉及人事的问题，是本轮改革的难点。

(一)省以下人事统管需谨慎应对法律障碍

如何在法律允许的范围之内对省以下的人事关系进行统管，是本轮司法管理体制改革的重大难点之一。要将人事关系收归省级统管，有可能将会面临一定的法律障碍。改革的合法性就是要强调在现有的法律框架内进行司法管理体制的重新配置，而如果既有的法律框架需要突破，则应通过立法、修法或全国人大常委会的授权来进行。[6]由于司法机关人财物管理方式最终应当走向中央的统一管理，目前所提出的人财物关系收归省级统管并非终极举措，如果在当前就提出对宪法和法律大的修改，不仅会引起第一次社会资源重新分配所带来社会震荡的风险，还有可能会对宪法和法律自身的权威性产生不利的影响。因此，本着“循序渐进”的原则，要对人事关系改革中所遇到的法律障碍谨慎处理，选择“变通的省统管”[7]，以最小的法律代价换回最大的改革收益。

从目前改革的经验来看，通过全国人民代表大会进行特别授权的方式先进行改革的试点，待时机成熟，再将其上升至基本法的层面不失为一种积极稳妥的解决思路。本轮司法体制改革推进过程中，全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院进行了重要的改革试点或试验，如巡回法庭的设立、速裁程序试点的设立、认罪认罚从宽试点的设立、公益诉讼试点的设立等。在进行人事关系收归省级统管的试点，可以考虑将人事提名权上提至省级党委，即由省党委提名、地方各级人大及常委会进行任免，这样一来既解决了“违宪性”的问题，也抓住了问题的关键，从而确保改革的成效。[8]

(二)改革推行中司法人员的参与度问题

包括法官、检察官在内的司法人员不仅是司法权的直接行使者和实践主体，更是司法管理体制改革的直接利害关系者，他们应当是本轮司法改革的重要参与主体。但本轮司法改革推进至今，司法人员只是作为被改革的对象，而不是作为改革的主体或是参与者加入到这场轰轰烈烈的改革当中。司法人员的收入是否真的如设计者们设想的那样得到了提升？法官、检察官是否真正获得了应有的职业荣誉和使命感？最有发言权的司法工作人员却无从发声，原因在于他们仅仅是被改革的对象，只能观望着这场改革的向前推进。由于不能参与到这场改革当中为自己发声，有一部分人选择退出，他们成立超500人的微信群交流着另谋出路的打算和经验。2015年北京出现的法官、检察官离职潮中，辞职的法官超过了300人，这些人中大都是朝气蓬勃有着很强上进心的年轻人，大都是一线办案优秀人才。[6]而这种“沉默——表达——退出”机制可能会带来两个不良后果：一是会产生司法人才的逆淘汰机制，这无疑会更加恶化一线办案法官的待遇，与改革目的背道而驰。二是进一步恶化司法系统内不尽如人意的表达机制。在我国的司法体制建设中，对于自上而下的传达、执行较为重视，但自下而上的表达机制有时却并不畅通，体制内的民主文化并不令人乐观。因而，即使司法人员是这场改革的切身体会者，但在改革的过程中却并未赋予其应有的表达机会。司法工作的实施最终还要落实在每一位司法人员身上，因此，提高司法人员在本轮改革中的实际参与度，也应该成为关注的重心之一。

(三)人员分类管理应与审判中心改革相结合

司法人员的分类管理，是法官、检察官序列“去行政化”的重要举措，其中最核心的部分是推行法官、检察官的员额制，实现法官、检察官职业精英化。在司法管理体制改革中，涉及人的改革一般都会成为重点或难点，而像员额制这种既牵涉法官、检察官的职级待遇，又和司法责任制紧密相关的制度，则是改革中的重中之重。按照案件的总体数量和法官、检察官的匹配数量，上海实行的是33%的员额比例，其他地区也根据自己的实际情况进行了浮动，但按照改革的要求，总体也不会超过40%，这也就意味着，有超过一半的法官、检察官无法入额，即使在入额的这部分人员中，其实还有一定比例的是单位的领导，纵使规定了领导也要参与办案，但综合各方面的因素，领导的办案压力总会或多或少地发生转移。加之我国公民诉权意识的不断觉醒，人民的法治意识水平的不断提升，越来越多的人选择司法途径解决纠纷，因此可以预见的是，司法员额制改革过程中，“案多人少”的人案矛盾与压力，在短时期内仍然会存在。

以审判为中心的诉讼制度改革，不是要求所有的案件都经历完整的普通程序，美国是公认的一直实行审判中心的国家，根据美国司法统计部门的数据显示，2008年10月到2009年9月间，在所有的有罪判决中，通过辩诉交易完成的案件占96.6%，也就是说经历了庭审的案件并未超过5%。[9]6可见，以审判为中心与案件的程序分流是密不可分的话题，因此，诉讼的科学分流不仅为审判中心的改革有着重要的意义，也有利于司法员额制的有效落实，下一步的改革，可以考虑将微罪、轻罪和重罪结合被告人认罪认罚的态度，采用不同的诉讼程序，将法官、检察官从不该浪费精力的案件中解放出来。

(四)厘清权力清单，司法责任追究不能忽视责任的豁免

司法责任制的前身叫作“错案追究制”，最高人民法院1998年实施的《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法》和《人民法院审判纪律处分办法》正式将错案追究作为一项司法问责制度确立下来，但在实践的过程中，由于社会的不断进步和司法环境的变化，该项制度实施效果并不理想。2012年吸取了“赵作海案”中的教训，河南省高级人民法院推行错案责任追究的终身制，作为悬在法官头顶的“达摩克利斯利剑”，以期起到警示作用。但该项制度很快在国内引起了热议，之所以引起了热议，是因为对于法官的错案终身追究既有人支持也有人反对，支持的人认为错案终身追责制强化了法官的责任意识，反对的人则认为“错案”概念本身就难以界定，另外有些裁判结果也并非存在绝对的唯一答案，强调以结果来评价责任，并且终身追究责任，看起来有些强人所难。由此看来，“司法责任制”的提法就更为科学与合理，这里的司法责任不仅包括办出错案后需要追究的责任，还包括在办理案件的过程中出现违法违纪行为但最终未造成错案需要追究的责任。

对于责任追究的问题，一方面需要从权责一体的角度来看待，这就需要厘清权力清单，这里面既包括办案的法官、检察官与院长、庭长、检察长之间的权力分配关系，又包括主审法官、主任检察官与自己所带领团队之间的权力配置关系，还包括法官、检察官与审判委员会、检察委员会之间权力如何分配的关系；另一方面，问责须与免责制度同步进行，过于苛责的责任追究，有可能会使法官、检察官在办案的过程中畏首畏尾，能推则推，甚至当为而不为，这也并不是司法改革的初衷所在，因此，在下一步改革的过程中，既要以过程和结果的双重标准来作为法官、检察官错案检验标准，又应注意细化、完善法官、检察官办案过程中的免责条款，解除司法人员依法办案的后顾之忧。

[1] 徐汉明，林必恒，张孜仪，等. 深化司法体制改革的理念、制度与方法[J]. 法学评论，2014，(4)：33-35.

[2] [美]庞德.普通法的精神[M].唐前,译.北京：法律出版社，2000.

[3]李德恩.地方法院省级统管的阻力分析与平台构建[J].长白学刊，2016，(2)：79-85.

[4] 姜微，杨金志.上海司法改革试点拉开序幕[N].人民法院报，2014-07-13(1).

[5] 薛冰妮，尚黎阳.广东司改全面铺开，3000法官面临分流[N].南方都市报，2015-12-01(8).

[6] 陈卫东.当前司法改革的特点与难点[J].湖南社会科学，2016，(2)：51-56.

[7] 占善刚，严然. “省统管”背景下地方人大监督同级司法机关问题研究[J].学习与实践，2015，(10)：69-76.

[8] 陈卫东.司法机关依法独立行使职权研究[J].中国法学，2014，(2)：20-49.

[9] 王晓华.我国刑事被告人质证权研究[M].北京：中国政法大学出版社，2014.

CommentsonUnifiedManagementofStaffMembers,PropertiesofCourtsandProcuratoratesbelowtheProvincialLevel

LIU Rong

(Press Agency, Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

The judicial of China refers to the independence of the court and the procuratorate as a whole. Influenced by personnel and finance, the trend of localization and administration of justice is presented. The management right of people’s property is concentrated on the provincial level to get rid of the restriction of localization and administration to the judicial power. To maintain the independence and authority of the judiciary is an important purpose of this round of judicial reform. Judicial reform should be guided by the law of justice. Property management is an important guarantee for reform. The top-level design should also consider the regional economic differences. Personnel reform is the difficulty of judicial system reform. It needs to be careful to deal with possible legal obstacles. At the same time, we should improve the participation of the judicial personnel reform. Personnel classification management should be combined with the reform of the trial center. In addition, it also needs to improve the judicial responsibility system. To examine and solve the reform problems will help the judicial management of institutional reform of the benign development.

reform of the judicial administration system; unified management of staff members, properties of courts and procuratorates; property involved in criminal proceedings; system for specified number of personnel; judicial responsibility system

D926

A

1009-5128(2017)23-0075-04

2017-11-20

刘蓉(1975—)，女，陕西米脂人，渭南师范学院报刊社编辑，中国政法大学在职博士，莫斯科国立师范大学博士研究生，主要从事民商法学、教育学研究。

【责任编辑贺晴】