用增量积累存量——浅论社会组织参与协商民主渠道

郭钊

（中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

用增量积累存量
——浅论社会组织参与协商民主渠道

郭钊

（中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。吸收最广大的社会力量参与民主协商，对于提升协商实效有重要意义。近年来，社会组织发挥着越来越重要的作用，探索开展社会组织协商，为社会主义协商民主提供新的积累和形式显得尤为必要。用社会组织数量发展带动协商民主增量的增加，从而增加社会主义协商民主存量。用增量来发展存量，提升基层社会组织协商的能力，让社会主义协商民主充满活力。

协商民主；社会组织；存量；增量

2015年2月9日，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），提出社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是深化政治体制改革的重要内容。要稳步推进基层协商，探索开展社会组织协商，坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务。

一、社会组织参与社会主义协商民主建设的理论背景

改革开放以来，我国社会组织不管是从规模上还是在覆盖的范围上，都有了迅猛的发展。从1988年归口到民政部登记管理之初的4446个增长到2016年的66万多个，从以前的只涉及慈善、救助等范围到社会的政治、经济、科技、环保等各个方面。社会组织在承接政府职能转移、推动经济发展、扩大民主协商范围和程度、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。社会组织参与协商是反映一个国家治理体系、治理能力现代化的重要体现，也是体现依法治国的重要形式，提升社会组织参与协商的水平，有利于促进社会组织的发展，也有利于政治、社会的稳定，更有利于体现习近平总书记提出的理论自信、制度自信、道路自信和文化自信。

党的十八大提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要“健全社会主义协商民主制度”。2013年，党的十八届三中发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。2014年，党的十八届四中全会公报指出，健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。2014年12月，习近平主持政治局会议上，审议通过《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强和改进党的群团工作的意见》，会议指出要加强协商民主建设，要继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、基层协商、人民团体协商，逐步探索社会组织协商。可以看出，在进入“新常态”背景下，党和政府对社会组织参与到协商民主、从而拓宽协商民主的广泛和多层次的期待。

二、社会组织协商基本概念与作用

广义的社会组织协商是指社会组织与其发生联系的主体之间的协商，包括社会组织作为一个独立主体部门与党政部门之间，社会组织与社会组织之间、社会组织与其他经济体之间的协商。而狭义的社会组织协商是指的社会组织内部的协商，具体包括社会组织为了社会公共的利益、社会组织之间的利益、社会相关问题等事务，在社会组织内部成员、社会组织之间，通过理性分析，充分讨论，达成的共识，从而作出科学合理的决策，实现利益的表达和共融的状态。社会组织协商，能促进更大范围内的国家建设及政策的贯彻落实，人民的利益均衡，政府决策的合理科学，基层社会矛盾的化解，同时对于凝聚人心、达成社会共识有重要作用，促进社会主义人民民主的实现。

（一）社会组织协商是民主政治发展的重要体现

社会主义协商民主包含七个层次，即政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、基层协商、人民团体协商、社会组织协商。政治协商为社会组织协商提供制度保障，没有政治协商的政治保障，社会组织协商只是一句空话；社会组织协商为政治协商提供基础，是因为社会组织协商有广泛的群众基础，可以动员和广泛吸纳社会的资源，为政治协商提供各种支持。社会组织协商可以看作协商民主层次中最基层的民主协商形式，是我国协商民主体系建设中的重要基石。在现代文明社会的划分中，一般可以分为国家，社会组织、企业、个人，通过国家、企业、社会组织的有序的责任划分，让社会达到一个稳定和谐的环境，让每个人都能充分发挥个人的潜力和话语权。社会组织协商是一座连接的桥梁，它与其他协商渠道衔接的顺畅和有效，反映了我国协商民主制度的发展程度，直接构成了协商网络的整体形成。没有社会组织的基层协商，或者基层社会组织的协商落实不到位，将会严重影响协商民主的发展。

（二）社会组织协商是社会治理的重要组成

党的十八届三中全会提出社会管理向社会治理转变，这一转变，就是要动员广大的社会力量参与到社会的公共事务中来。社会组织是社会治理中的重要的结构组成，具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等基本特征，是社会治理过程中多元性和活力的重要来源，能促进社会治理更加合理有序，能弥补政府在某些地方的“缺位”，做到“补位”，发挥政府和市场不可替代的作用。通过社会组织这个平台进行协商，可以让更多民众反应自己的意愿，拓宽民主的渠道，让公民精神更好的体现在社会治理中，是实现公民权的重要载体。通过社会组织这一平台，能更好的了解群众需求，满足各个层次的群众需求，提高社会治理的水平和能力。

社会组织一方面提供服务来满足社会需求，提升社会治理效能。另一方面，也可以通过社会组织协商来缓和社会治理过程中出现的问题和难点。新世纪以来，随着经济发展水平的不断提高，国民生活水平和收入不断提高，贫富差距也越来越明显，我们国家正在步入矛盾高发期，各种矛盾激化和发生。而社会组织协商平台正是扩大民众表达权的有效途径之一，因为社会组织来源于群众，通过这样的组织平台，人民有了自己的表达途径，获取了协商的渠道，搭建了这一协商平台，可以实现利益冲突的缓和，让利益冲突可能实现有效控制，能帮助解决政府很多难题，更有精力做好政府应该做的事情，让社会治理成效更明显。

（三）社会组织协商能促进公共决策的科学有效

社会组织能收集和整理公共决策的相关利益者的反馈信息，为公共决策的科学制定和执行提供渠道支持。重要的公共决策的科学制定，需要全面考虑到各方利益。社会组织协商可以提供这样一个机制平台。一方面，通过社会组织之间的协商，实现公共决策后的信息互通和信息收集渠道，广泛听取各方面意见，让公共决策有一个信息共享平台，通过平台信息整理，让利益相关群体在平台协商和达成共识。另一方面，通过社会组织和政府部门与政府其他协商渠道（人大协商、政协协商等）再次协商，实现协商在整个公共政策决策中的整体协商，实现公共政策的科学性。同时，社会组织协商平台还可以在公共决策的制定、风险评估、决策程序、决策方案的制定与执行、决策方案的效果反馈等方面，也可以充分利用自身的专业优势，真实的广泛的反映情况，将合理的最优化的建议反馈给公共决策部门，为科学决策提供准确的信息。这也能使公共决策的程序更加科学、合法，促进公共决策的被接受，让公共决策在执行的过程中阻力更小。

三、社会组织参与协商民主的基础

（一）理论基础

协商民主最早由美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特于1980年在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中提出的，他认为公民通过理性的对话、沟通、讨论、商量、辩论等方式参与公共决策和政治生活为主要特征的协商民主，能够实现对代议民主（或选举民主）的完善和超越，应是现代民主政治的发展方向，是当代民主的核心所在。但是这样的理论还只是存在于理论讨论范畴，没有形成具体的制度形态。而中国共产党早在民主革命时期就提出了“三三制”的协商民主形式探索；建国时期在召开的第一次中国人民政治协商会议上，正式确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，标志着协商民主这种新型民主形式开始在全国范围内实施；改革开放后，中国共产党就国家重大方针政策确定和重要事项与社会各界人士广泛协商，也让多党合作和政治协商制度不断得到丰富、发展和完善。与此同时，基层民主协商和社会领域的协商民主也得到迅速发展。可以说，协商民主是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，是对马克思主义民主理论的丰富和发展，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，在发扬和创新政治制度方面，具有强大的理论基础。

（二）制度基础

中国特色社会主义政治制度的建立，是在科学的世界观指导下，在历史发展的基础上逐步形成和发展的。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是协商民主的重要组成部分，扩大协商制度的基础，就是扩大协商民主的范围。改革开放30年的伟大成就表明，协商民主政治对于社会主义国家建设有重要作用，表现在一些重大政策出台及其实施、在应对重大事件、灾难的过程中，在提升人民物质文化生活水平及获得感等方面发挥重要作用。党的十八大、十八届三中全会公报、十八届四中全会公报、《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等文件的出台，为社会组织参与协商民主提供了政策保障，相关文件的出台为社会组织参与民主协商提供了制度基础，为社会组织的发展提供了支撑，也为社会组织提供了发展的平台。吸收和利用最广大的基层力量发展民主协商，也将扩充社会主义民主的范围，调动广大人民的积极性，积累社会主义政治文明的成果。

（三）自身基础

1949年建国以来，社会组织自身在参与民主协商方面积累了很多经验。国家对于社会组织的相关法律的出台，如1998年出台的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等法律、法规，使社会组织在组织的形成与建立，内部章程的规范和设计方面有了明确的方向。社会组织在成立之初，就有明确的服务范围和对象，包含的范围也是社会领域的各个方面，对于参政议政的角色定位也有明确的认识。充分利用社会组织在基层的作用，政府也给予了社会组织参与机会，如在听证会的流程设计、政协会议召开、新闻发布会等方面，都会主动吸收社会组织相关成员及代表参与，让社会组织有更多表达自身意见的机会。

（四）文化基础

社会组织的存在和发展是具有稳定的文化基础的。从封建社会以来，就一直以慈善救济、经济参与、教育团体等方式参与政府的管理及政策咨询。一些社会组织如慈善团体包含善堂、善会等，工商团体包含行会、商会、会馆等，文化团体包含书院、诗文社、讲学社等，在社会的各个领域都一直存在并发展。这些社会组织的负责人及会员，都一直用其自身的优势来参与到民主政治中来，类似这样的社会组织的负责人甚至是政府部门的组成成员，在政府决策或需要动员社会组织的力量缓解社会问题的时候，社会组织都会有积极的回应并及时的参与。建国后，社会组织的基本形式更加丰富，农民的合作社、工人的工会等各种形式的社会组织都有机会参与到政府相关政策的制定和执行，为社会组织参与民主政治保留了空间和机遇。

四、用增量来积累存量，实现社会组织参与政治协商渠道多样化

（一）完善改革登记制度，促进数量的增加

2013年起，民政部对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记，不再经由业务主管单位审查和管理。截至2016年一季度，全国经民政部门依法登记的社会组织达到66.48万个，其中社会团体32.9万个，基金会4841个，民办非企业单位33.1万个。但是根据实际经验来看，很多社会组织一直存在，并且活动在社会的各个领域，但是却没有按照合法的程序到相关民政部门进行登记备案处理。很大一部分原因是尽管国家民政部已经提出放开相关社会组织登记，但是各省、市、县（区）却没有出台相关配套制度，甚至是四大类的社会组织进行登记的时候，相关登记注册证书依旧是需要业务主管单位的审批意见。因此，建议以民政部推进社会组织立法为契机，进一步完善各省、市民政部门社会组织登记出台相关制度，除政治法律类、宗教类等敏感社会组织和涉外社会组织需要前置审批外，其他的在社会各个领域内的社会组织，都要引导主动进入民政部门登记备案的行类，为社会组织协商积累数量，让社会组织有合法的行动范围和参与机会。

用社会组织发展数量来保留社会组织的存量，可以丰富社会组织的种类和覆盖范围，让有实力的社会组织获得更好的发展空间，不适应社会发展需要的自然萎缩，不断培育新的适应社会发展的新的社会组织，让社会组织参与协商民主得到力量的更新。从社会组织基本数量上来比较，国际上是用每万人拥有的社会组织数目来衡量一个国家社会组织发展数目，数量来说，如果以每万人拥有的社会组织的数量来考量，发展中国家基本在10个以上，发达国家就更多了，美国是52个、日本是97个、法国是110个、巴西是12个、印度是10个，但是我们国家每万人拥有的社会组织的数量只有3.7个左右，甚至与很多发展中国家的水平差距也还很大。

（二）积累协商民主形式，丰富存量的类型

目前社会组织协商民主的形式主要是政治协商、政策协商、社区协商、立法协商、行业协商等，协商的类型为建议型协商和附带表决权的协商等，协商的方式主要有政治协商会议、座谈会协商、听证会协商等形式。在参与政府相关决策的时候，社会组织一般都是一个旁听者、建议者的形象，因此，在积累现有的相关社会组织协商民主形式的基础上，可以探索社会组织为主导的协商，即在某些贴近民众之间的领域（如社区自我发展、物业与居民的矛盾、居民之间的矛盾等），在法律允许的范围内释放政府的基层管理权限，以基层社会组织为主体的协商下，自主的解决基层的相关问题，政府只负责监督管理和宏观政策把握。在协商的类型、协商的方式上，探索以社会组织为中心的协商方式，扩大社会组织在社会治理体系中的基层主导地位。

（三）重点发展基层协商，增强协商的能力

社会组织协商的优势在基层，而我们党的优势也在基层，怎么放大我们执政的优势，就要突出发展基层协商民主。在涉及到公众的社区建设、道路规划设计等公众关心、并且能积极发挥公众作用的地方，充分调动基层社会组织协商民主的优势，到一线去听取民意。要重点发展那些在群众呼声高、社会反应好、影响力强、代表性突出的基层社会组织参与到民主协商体系中，同时重点发展基层社会组织中突出表现的相关人员，给予相关政策、经费、社会保障的支持，解除他们后顾之忧，提升社会组织整体协商的水平和能力。

（四）借鉴国外相关经验，提升协商的水平

发达国家将社会组织的协商民主作为社会共同治理体系的重要补充内容，如以多元主义为代表的美国，利用社会组织协商解决社会问题是一个重要的途径，从给予社会组织参与解决社会事务的法律主体地位，到合理划分政府与社会组织职能分工上，都做了明确的规定，因此，我们可以看到，经过数百年的发展，美国自治团体、非营利组织及其从业人员、志愿者等数量庞大而多样，很多社会组织通过参与社区层面协商，为解决社区问题和提供更好的公共服务作出了很大的贡献，每万人的社会组织数目在全球排名前列。而以法团主义为代表的德国、法国、荷兰，以行业协会为核心的社会组织参与民主协商的形式，民众参与社会生产、表达自身利益诉求的重要手段，这些国家的工人、公司、雇主等基层人员基本都参与到各个社会团体中，一方面代表自身群体表达自己的诉求，另一方面也有序规范了与政府协商的渠道，政府通过与各种社会组织有效的互动，形成了一种互惠、互利、互赢并且是相互依赖和共生的局面。

（责任编辑：刘亮红）

D621

A

1009-2293（2017）02-0029-04

郭钊，中共湘潭市委党校公共管理教研部讲师。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.02.007